1.2.2.1. Khái niệm
Kiểm soát chi NSNN qua hệ thống KBNN là việc KBNN thông qua các công cụ nghiệp vụ của mình thực hiện kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN qua hệ thống KBNN, đảm bảo các khoản chi đó đƣợc thực hiện đúng
22
luật, đúng nguyên tắc cấp phát, thanh toán và có đủ các điều kiện chi theo quy định của pháp luật.
Đối với Việt Nam hiện nay, kiểm soát chi NSNN có ý nghĩa đặc biệt quan trọng bới những lý do sau đây:
Thứ nhất, từ yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nƣớc, trong quá trình đổi mới cơ chế quản lý tài chính nói chung và cơ chế quản lý NSNN nói riêng, đòi hỏi mọi khoản chi của NSNN phải đảm bảo tính tiết kiệm và có hiệu quả. Điều này là một tất yếu khách quan, bởi vì nguồn lực của NSNN bao giờ cũng có hạn, nó là nguồn lực của đất nƣớc, trong đó chủ yếu là tiền của và công sức lao động của nhân dân đóng góp, do đó không thể chi tiêu một cách lãng phí. Vì vậy, kiểm soát chặt chẽ các khoản chi NSNN thực sự trở thành mối quan tâm hàng đầu của nhà nƣớc, các cấp, các ngành và của toàn xã hội. Thực hiện tốt công tác này sẽ có ý nghĩa to lớn trong việc thực hành tiết kiệm, tập trung mọi nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế - xã hội, chống các hiện tƣợng tiêu cực, chi tiêu lãng phí, góp phần lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia, ổn định tiền tệ, kiềm chế lạm phát; đồng thời, góp phần nâng cao trách nhiệm và phát huy đƣợc vai trò của các ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan đến công tác quản lý và sử dụng NSNN. Đặc biệt, theo Luật NSNN quy định, hệ thống KBNN chịu trách nhiệm chính trong việc kiểm soát thanh toán, chi trả trực tiếp từng khoản chi NSNN cho các đối tƣợng sử dụng đúng với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đã đƣợc Nhà nƣớc giao, góp phần lập lại kỷ cƣơng, kỷ luật tài chính.
Thứ hai, từ những hạn chế của bản thân cơ chế quản lý chi NSNN: cơ chế quản lý, cấp phát thanh toán NSNN tuy đã đƣợc thƣờng xuyên sửa đổi và từng bƣớc hoàn thiện, nhƣng cũng chỉ có thể quy định đƣợc những vấn đề chung nhất, mang tính nguyên tắc. Vì thế, nó không thể bao quát đƣợc hết tất cả những hiện tƣợng nẩy sinh trong quá trình thực hiện chi NSNN. Cũng chính
23
từ đó, cơ quan Tài chính và KBNN thiếu cơ sở pháp lý cụ thể cần thiết để thực hiện kiểm tra, kiểm soát từng khoản chi NSNN. Nhƣ vậy, cấp phát chi NSNN đối với cơ quan Tài chính chỉ mang tính chất phân bổ ngân sách, còn đối với KBNN thực chất chỉ là xuất quỹ NSNN. Việc chi trả trực tiếp trên thực tế là chƣa thực hiện đƣợc đến từng đơn vị sử dụng kinh phí, chƣa phát huy hết vai trò kiểm ra, kiểm soát các khoản chi NSNN. Mặt khác, cùng với sự phát triển mạnh mẽ của các hoạt động kinh tế xã hội, công tác chi NSNN cũng ngày càng đa dạng và phức tạp hơn. Điều này cũng làm cho cơ chế quản lý chi NSNN nhiều khi không theo kịp với các biến động và phát triển của hoạt động chi NSNN; trong đó, một số nhân tố quan trọng nhƣ hệ thống tiêu chuẩn định mức chi tiêu còn xa rời thực tế, thiếu đồng bộ, thiếu căn cứ để có thể thẩm định; chƣa có một cơ chế quản lý chi phù hợp và chặt chẽ đối với một số lĩnh vực, đặc biệt là trong lĩnh vực chi đầu tƣ xây dựng cơ bản, một lĩnh vực phức tạp, không chỉ tốn nhiều tiền mà còn liên quan đến yêu cầu phát triển kinh tế xã hội, tạo môi trƣờng tham nhũng cho những kẻ thoái hoá biến chất. Mặt khác, công tác kế toán, quyết toán cũng chƣa đƣợc thực hiện một cách nghiêm túc; từ đó, một số không ít đơn vị và cá nhân đã lợi dụng, khai thác những kẽ hở của cơ chế quản lý đó để tham ô, trục lợi, gây lãng phí tài sản và công quỹ của Nhà nƣớc.
Từ thực tế trên, đòi hỏi các cơ quan có thẩm quyền thực hiện việc kiểm tra giám sát chi tiêu để phát hiện và ngăn chặn kịp thời những hiện tƣợng tiêu cực của các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN cấp; đồng thời phát hiện những kẽ hở trong cơ chế quản lý để từ đó có những giải pháp và kiến nghị nhằm sửa đổi bổ sung kịp thời những cơ chế, chính sách hiện hành, tạo nên một cơ chế quản lý và kiểm soát chi NSNN ngày càng chặt chẽ và hoàn thiện hơn.
Thứ ba, từ ý thức của các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN: Một thực tế khá phổ biến là các đơn vị sử dụng kinh phí đƣợc NSNN cấp thƣờng có chung
24
một tƣ tƣởng là tìm mọi cách sử dụng hết số kinh phí đƣợc cấp mà không quan tâm đến việc chấp hành đúng mục đích, đối tƣợng và dự toán đã đƣợc duyệt. Các đơn vị này thƣờng lập hồ sơ, chứng từ thanh toán khống, sai chế độ quy định, không có trong dự toán chi NSNN đã đƣợc phê duyệt, không đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu, thiếu các hồ sơ, chứng từ pháp lý có liên quan... Vì vậy, vấn đề đặt ra là cần phải có một tổ chức thứ ba có thẩm quyền, độc lập và khách quan, có kỹ năng nghề nghiệp, có vị trí pháp lý và uy tín cao để thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát và đƣa ra ý kiến nhận xét, kết luận chính xác đối với các khoản chi của đơn vị bảo đảm có trong dự toán đƣợc duyệt; đúng chế độ, định mức, tiêu chuẩn đƣợc duyệt; có đủ hồ sơ, chứng từ thanh toán theo đúng quy định …; có giải pháp chấn chỉnh và xử lý kịp thời các gian lận, sai sót, ngăn chặn các sai phạm và lãng phí có thể xảy ra trong việc sử dụng NSNN của các cơ quan, đơn vị, bảo đảm mọi khoản chi của NSNN đƣợc tiết kiệm và có hiệu quả.
Thứ tư, xuất phát từ tính đặc thù của các khoản chi NSNN: các khoản chi của NSNN đều mang tính chất không hoàn trả trực tiếp. Tính chất cấp phát trực tiếp không hoàn lại của các khoản chi NSNN là một ƣu thế vô cùng to lớn đối với các đơn vị sử dụng NSNN. Trách nhiệm của họ là phải chứng minh đƣợc việc sử dụng của các khoản kinh phí bằng các kết quả công việc cụ thể đã đƣợc Nhà nƣớc giao. Tuy nhiên, việc dùng những chỉ tiêu định tính và định lƣợng để đánh giá và đo lƣờng kết quả công việc trong nhiều trƣờng hợp là thiếu chính xác và gặp không ít những khó khăn. Vì vậy, cần phải có một cơ quan chức năng có thẩm quyền để thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi của NSNN, bảo đảm tƣơng xứng giữa khoản tiền Nhà nƣớc đã chi ra với kết quả công việc mà các đơn vị sử dụng NSNN thực hiện.
Thứ năm, từ yêu cầu mở cửa và hội nhập với nền kinh tế khu vực và thế giới: theo kinh nghiệm quản lý NSNN của các nƣớc và những khuyến nghị
25
của tổ chức tài chính quốc tế; việc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN chỉ thực hiện có hiệu quả trong điều kiện thực hiện cơ chế chi trả trực tiếp từ cơ quan quản lý quỹ NSNN đến từng đối tƣợng sử dụng ngân sách, kiên quyết không chuyển kinh phí của NSNN qua các cơ quan quản lý tài chính nhà nƣớc, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng kinh phí của nhà nƣớc.
Vì những yêu cầu cấp thiết đƣợc đặt ra nhƣ trên, việc kiểm soát chi NSNN qua KBNN cần phải diễn ra và nên đƣợc quan tâm đúng mức để quá trình ấy thực hiện đƣợc một cách triệt để những mục tiêu đề ra.
1.2.2.2. Yêu cầu kiểm soát chi NSNN
Công tác kiểm soát chi NSNN đối với cơ quan quản lý tài chính nhà nƣớc nói chung và trực tiếp là cơ quan Tài chính và KBNN nói riêng cần phải đáp ứng đƣợc một số yêu cầu sau:
Một là, Chính sách và cơ chế kiểm soát chi NSNN cần làm cho các hoạt động của tài chính nhà nƣớc đạt hiệu quả cao, có tác động kích thích các hoạt động kinh tế xã hội, không để cho quỹ NSNN bị cắt khúc, phân tán, gây căng thẳng giả tạo trong quá trình điều hành NSNN. Do đó, chính sách và cơ chế kiểm soát chi NSNN phải quy định rõ ràng điều kiện và trình tự cấp phát và thanh toán theo hƣớng: khi cấp phát kinh phí, cơ quan tài chính phải căn cứ dự toán NSNN năm đã đƣợc duyệt và khả năng ngân sách từng quý, đồng thời xem xét bố trí mức chi hàng quý cho từng đơn vị sử dụng ngân sách thực hiện. Trên phƣơng diện thanh toán, phải bảo đảm mọi khoản chi của NSNN đƣợc chi trả trực tiếp cho các đơn vị, đối tƣợng thực sự là chủ nợ của quốc gia trên cơ sở dự toán đƣợc duyệt. Trong quá trình sử dụng NSNN phải đƣợc thủ trƣởng đơn vị chuẩn chi, phù hợp với chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu của Nhà nƣớc quy định.
26
Hai là, Công tác quản lý chi NSNN là một quy trình phức tạp, nhiều khâu, nhiều giai đoạn bao gồm lập dự toán ngân sách, phân bổ ngân sách và thông báo kinh phí, cấp phát thanh toán cho các đơn vị sử dụng ngân sách, kế toán và quyết toán NSNN; đồng thời nó liên quan đến tất cả các Bộ, ngành, địa phƣơng. Do đó, kiểm soát chi NSNN cần phải đƣợc tiến hành một cách thận trọng, thực hiện dần từng bƣớc, sau mỗi bƣớc cần đánh giá, rút kinh nghiệm để cải tiến quy trình, thủ tục kiểm soát chi cho phù hợp với tình hình thực tế; có nhƣ vậy, công tác kiểm soát chi NSNN mới có tác dụng trong việc bảo đảm tăng cƣờng kỷ cƣơng, kỷ luật tài chính. Mặt khác, công tác kiểm soát chi NSNN cần phải tôn trọng những thực tế khách quan, không nên quá máy móc, khắt khe, gây ra những ách tắc, phiền hà cho các đơn vị sử dụng kinh phí từ nguồn NSNN.
Ba là, Tổ chức bộ máy kiểm soát chi NSNN phải gọn nhẹ theo hƣớng cải cách hành chính, thu gọn các đầu mối quản lý, đơn giản hoá quy trình và thủ tục hành chính sao cho đạt hiệu quả chính xác cao nhƣng không gây phiền hà, tốn nhiều thời gian và kinh phí; đồng thời, cần phân định rõ vai trò, trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan quản lý ngân sách, quản lý tài chính nhà nƣớc, đặc biệt là thủ trƣởng cơ quan trực tiếp sử dụng kinh phí, thông tin, báo cáo và quyết toán chi NSNN để tránh sự trùng lặp, chồng chéo trong quá trình thực hiện. Mặt khác, tạo điều kiện để thực hiện cơ chế kiểm tra, giám sát lẫn nhau giữa các cơ quan, đơn vị có liên quan trong quá trình kiểm soát chi NSNN.
Bốn là, Kiểm soát chi NSNN cần đƣợc thực hiện đồng bộ, nhất quán và thống nhất với quy trình quản lý NSNN từ khâu lập dự toán, chấp hành ngân sách đến khâu quyết toán NSNN. Đồng thời, phải có sự phối hợp thống nhất với việc thực hiện các chính sách, cơ chế quản lý tài chính khác nhƣ chính sách thuế, phí và lệ phí, chính sách khuyến khích đầu tƣ, cơ chế quản lý tài
27
chính đối với các đơn vị sự nghiệp có thu, các đơn vị thực hiện cơ chế khoán chi...
1.2.2.3. Mục tiêu kiểm soát chi NSNN
Đảm bảo đúng nguyên tắc quản lý, cấp phát thanh toán các khoản chi NSNN: mọi khoản chi NSNN đƣợc cấp phát thanh toán đảm bảo đúng đối tƣợng, đúng mục đích; có đủ điều kiện cấp phát, thanh toán (về dự toán; chế độ tiêu, chuẩn định mức; hồ sơ chứng từ).
Đảm bảo sử dụng hiệu quả nguồn vốn ngân sách cấp, tiết kiệm chi cho NSNN, ngăn chặn kịp thời đƣợc các tiêu cực từ cơ quan cấp phát, quyết toán và cơ quan sử dụng ngân sách. Mặt khác, thông qua kiểm soát chi cho thấy đƣợc hiệu quả hay không hiệu quả nhƣ: số lƣợng và chất lƣợng của hồ sơ, chứng từ thanh toán do đơn vị thụ hƣởng lập gửi đến cơ quan KBNN. Số tiền cấp phát, thanh toán trong kỳ kế hoạch, số tiền từ chối thanh toán của cơ quan Kho bạc thông qua kiểm soát chi...
Thông qua đó có thể đánh giá đƣợc ý thức chấp hành về chính sách, chế độ của các đơn vị; việc quản lý điều hành của các cấp chủ quản và chính quyền các cấp. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Trong quá trình tổ chức, thực hiện quản lý chi và kiểm soát chi sẽ phát hiện thấy cơ chế, chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức của nhà nƣớc còn phù hợp hay không còn phù hợp để từ đó có kiến nghị, đề xuất nhà nƣớc sửa đổi, bổ sung kịp thời...
1.2.3. Nội dung kiểm soát chi NSNN qua KBNN
1.2.3.1. Kiểm soát hồ sơ, chứng từ và điều kiện
Khi nhận đƣợc lệnh trả tiền của cơ quan tài chính hoặc đơn vị thụ hƣởng kinh phí do ngân sách cấp, thì nhiệm vụ của KBNN là trả tiền cho ngƣời đƣợc hƣởng. Tuy nhiên, nhiệm vụ của KBNN không chỉ có xuất tiền, mà còn nhiệm vụ quản lý quỹ NSNN. Với nhiệm vụ này, KBNN chịu trách nhiệm về tính hợp pháp hợp lệ của việc xuất tiền.
28
Mỗi khoản chi đều phải lập theo mẫu chứng từ đã đƣợc quy định. Điều quan trọng là phải lập theo đúng mẫu và phải đƣợc cấp có thẩm quyền duyệt. KBNN có trách nhiệm kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ trƣớc khi thanh toán, chi trả kinh phí NSNN cho đơn vị sử dụng.
Ngoài các điều kiện quy định, trƣờng hợp sử dụng kinh phí NSNN để mua sắm trang thiết bị, phƣơng tiện làm việc và các công việc khác thuộc phạm vi phải đấu thầu thì phải có đầy đủ quyết định trúng thầu hoặc quyết định chỉ định đơn vị cung cấp hàng hóa của cơ quan có thẩm quyền theo quy định của pháp luật.
1.2.3.2. Kiểm soát thanh toán các khoản chi NSNN
KBNN phải kiểm tra việc sử dụng kinh phí NSNN cấp cho các đơn vị, tổ chức kinh tế, đảm bảo chi đúng mục đích, đúng chế độ, định mức chi tiêu của Nhà nƣớc. Sự kiểm tra đó đƣợc KBNN tiến hành thông qua việc xem xét các hồ sơ, tài liệu chi trên các phƣơng diện nhƣ dự toán ngân sách đƣợc duyệt, thẩm quyền chuẩn chi; chế độ tiêu chuẩn của Nhà nƣớc... Trong quá trình kiểm tra, nếu có phát hiện thấy đơn vị sử dụng kinh phí NSNN không đúng mục đích, không có hiệu quả hoặc không đúng chế độ, thì KBNN sẽ từ chối cấp phát, thanh toán.
KBNN chỉ thực hiện thanh toán các khoản chi NSNN khi có đủ các điều kiện sau:
Một là, Đã có trong dự toán chi NSNN được giao
Dự toán chi NSNN hàng năm đƣợc duyệt là số tiền mà cơ quan đơn vị đó đƣợc chi trong 1 năm theo từng nội dung, định mức đã đƣợc cơ quan có thẩm quyền cho phép. Vì vậy KBNN chỉ cấp phát những khoản chi đã có trong dự toán.
29
Nội dung dự toán chi ngân sách Nhà nƣớc:
- Dự toán chi ngân sách của các đơn vị dự toán, các cấp chính quyền, các bộ, ngành phải phản ánh đầy đủ các khoản chi theo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan có thẩm quyền ban hành, kể cả các khoản chi từ nguồn viện trợ và các khoản vay.
Đối với các đơn vị có thu đƣợc sử dụng một phần số thu để chi theo chế độ cho phép; các đơn vị đƣợc ngân sách Nhà nƣớc hỗ trợ một phần kinh phí cũng phải lập dự toán đầy đủ các khoản chi của đơn vị theo nguồn tự thu và nguồn ngân sách Nhà nƣớc hỗ trợ.
- Dự toán chi ngân sách Nhà nƣớc của các đơn vị phải theo đúng mẫu biểu quy định và phải chi tiết theo mục lục NSNN.
Giao nhiệm vụ chi, phân bổ dự toán:
- UBND tỉnh giao nhiệm vụ chi ngân sách cho các đơn vị trực thuộc tỉnh, dự toán chi từ nguồn kinh phí uỷ quyền của ngân sách Trung ƣơng, dự