3.3.2.1. Hạn chế
Qua nhiều năm triển khai thu hút, sử dụng và tổ chức quản lý nguồn vốn ODA trong ĐTN đã bộc lộ nhiều bất cập, hạn chế nhƣ sau:
Hạn chế và yếu kém mang tính tổng quát nhất trong quản lý và sử dụng ODA cho ĐTN là năng lực hấp thụ nguồn vốn ODA quốc gia, cũng nhƣ ở cấp ngành và địa phƣơng chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu. Trong giai đoạn vừa qua, một số Bộ, ngành và địa phƣơng chậm tiến độ thực hiện các chƣơng trình dự án, nhiều trƣờng hợp phải xin gia hạn chƣơng trình, dự án. Chậm tiến độ thực hiện dẫn đến một số dự án cắt giảm, hủy một số hạng mục và hoạt động, hoặc phải tái cấu trúc toàn bộ dự án.
Đánh giá trực tiếp qua dự án thành lập 5 Trƣờng nghề chất lƣợng cao theo mô hình Hàn Quốc tại 5 địa phƣơng thì dự án bị đánh giá là chậm tiến độ so với kế hoạch đề ra. Ngoài ra, tỷ lệ giải ngân vốn ODA của các dự án ĐTN thấp do:
Thứ nhất, cơ chế, chính sách và công tác quản lý nhà nƣớc về sử dụng nguồn vốn ODA của Hàn Quốc cho ĐTN chƣa đồng bộ, còn nhiều bất hợp lý. Đây chính là những cản trở cơ bản đến việc thu hút và sử dụng vốn ODA.
Hệ thống cơ chế, chính sách chƣa có tính ổn định cao, thể hiện trong vòng 20 năm từ 1993 đến 2013 đã có 5 sự thay đổi về Chính sách quản lý vốn ODA nói chung. Những điều chỉnh này trong thời gian tới vẫn sẽ có những thay đổi vì bản thân văn bản gần đây nhất là Nghị định số 38/2013/NĐ-CP
89
vẫn còn tồn tại những điểm bất hợp lý vì khi triển khai vẫn còn thiếu tính khả thi khi áp dụng vào quá trình thực hiện quản lý ODA cho ĐTN so với thực tế. Ngoài ra, các văn bản pháp quy khác có liên quan cũng cần thay đổi nhằm phù hợp với yêu cầu quản lý mới nhƣ: Nghị định 22 NĐ-CP về đấu thầu; Nghị định 52/NĐ-CP về quản lý đầu tƣ… Điều này đã làm cho rất nhiều dự án bị ảnh hƣởng tiến độ, khó khăn trong triển khai, giải ngân.... những thay đổi cách thức quản lý, hoạt động dẫn đến hiệu quả sử dụng vốn ODA bị giảm. Nội dung chính sách, thể chế quản lý vốn ODA của Hàn Quốc cho ĐTN mới chỉ tập trung nhiều vào thu hút và sử dụng ở tầm vĩ mô mà chƣa đi sâu vào nội dung vận hành dự án ĐTN tại các địa phƣơng. Đây mới là phần quyết định mang lại hiệu quả kinh tế-xã hội và khả năng thu hồi, chi trả vốn ODA đã đƣợc đầu tƣ.
Việc tăng cƣờng quản lý chặt chẽ vốn ODA có thể hình thành thêm các rào cản hành chính, trong khi các thủ tục hành chính hiện hành đã và đang gây những khó khăn không nhỏ cho việc thực hiện các dự án đầu tƣ sử dụng nguồn vốn ODA đầu tƣ cho ĐTN của Hàn Quốc cũng không là ngoại lệ.
Trong điều kiện có Luật Đất đai mới có hiệu lực thi hành, nhiều quy định về tái định cƣ, GPMB tiếp tục gây khó khăn cho việc thực hiện và là nguyên nhân nảy sinh vƣớng mắc trong việc tạo mặt bằng sạch cho thi công dự án, đồng thời việc sử dụng nguồn lực đất đai làm vốn đối ứng của các dự án vẫn chƣa đƣợc giải quyết tốt,
Hiến pháp mới sửa đổi đã đƣợc Quốc hội thông qua, tuy nhiên Luật Ngân sách chƣa đƣợc sửa đổi nên việc nghiên cứu bố trí vốn đối ứng của Việt Nam cho giải ngân các khoản ODA đã cam kết thực hiện chƣa đƣợc triển khai điều này làm cản trở tiến độ thực hiện các dự án sử dụng vốn ODA đã đƣợc thẩm định, phê duyệt mới cũng nhƣ đang triển khai.
90
Thứ hai, tiến độ thực hiện các dự án ODA cho ĐTN thƣờng bị chậm do nhiều những yếu tố: thủ tục hành chính liên quan đến quy trình phê duyệt dự án của tỉnh nhƣ kế hoạch đấu thầu, kết quả đấu thầu, điều chỉnh nội dung dự án chậm, giải ngân. Các thủ tục hành chính trong xây dựng, điều chỉnh, thực hiện dự án mất nhiều thời gian. Trong quá trình triển khai thực hiện dự án luôn có các vấn đề phát sinh cần xin ý kiến của các cơ quan liên quan nhƣ Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nƣớc, Văn phòng Chính phủ và Bộ Lao động Thƣơng binh - Xã hội. Việc xin ý kiến mất rất nhiều thời gian giải trình, gây chậm trễ tiến độ dự án. Do vậy, thời gian hoàn thành dự án thƣờng kéo dài hơn dự kiến làm phát sinh các khó khăn, đặc biệt tình trạng trƣợt giá trong dự án đầu tƣ, thực tế triển khai tăng hơn so với kế hoạch dự kiến, đồng thời làm giảm hiệu quả của dự án khi đi vào vận hành. Ví dụ: Dự án “Thành lập 5 trƣờng cao đẳng nghề Việt Nam – Hàn Quốc” do Chính phủ Hàn Quốc tài trợ có hiệp định vay của dự án có hiệu lực từ ngày 26/9/2008. Tính đến thời điểm này, Ban QLCDA đã phải làm thủ tục gia hạn 2 lần (lần 1 gia hạn đến 23/4/2013, lần 2 gia hạn đến 30/6/2015).
Thứ ba, do sự không đồng nhất về quy định của phía Việt Nam và Hàn Quốc trong các hoạt động của dự án nhƣ định mức chi phí cho các gói thầu, cách tính thời gian khác nhau giữa nhà tài trợ và Việt Nam... đã ảnh hƣởng đến các hoạt động tại các dự án.
Thứ tư, yêu cầu đặc thù đối với mỗi nhà tài trợ song phƣơng, cụ thể ở đây là Hàn Quốc hạn chế xuất xứ của nhà thầu tham gia đã gây ảnh hƣởng đến việc tuyển chọn nhà thầu có đủ năng lực thực hiện dự án, gây nên một số chậm trễ đáng kể trong quá trình thực hiện dự án do năng lực của nhà tƣ vấn thấp.
Thứ năm, thay đổi chủ trƣơng, chính sách trong ĐTN của Việt Nam dẫn đến phải điều chỉnh Báo cáo nghiên cứu khả thi dự án thành phần 1 của dự án
91
Hàn Quốc hay việc điều chỉnh một số hoạt động tại báo cáo nghiên cứu khả thi của dự án.
Thứ sáu, hoạt động theo dõi, đánh giá tình hình sử dụng vốn đầu tƣ ODA của Hàn Quốc và hiệu quả mang lại chƣa đầy đủ, nhiều hạn chế. Kết quả của các chƣơng trình, dự án thƣờng đƣợc đánh giá dựa trên các báo cáo với những con số “chủ quan” về mức độ hoàn thành, tiến độ thực hiện mà chƣa đánh giá dựa trên những viện chứng thực tế cũng hiệu quả khi công trình đƣợc đƣa vào vận hành khai thác. Cách làm này gây nhiều khó khăn cho việc đánh giá, định hƣớng đầu tƣ từ nguồn ODA của Hàn Quốc và sự né tránh trách nhiệm của những cơ quan, bộ phận liên quan.
3.3.2.2. Nguyên nhân
Những hạn chế và yếu kém nêu trên trong công tác quản lý nguồn vốn ODA cho ĐTN trong thời gian qua dẫn đến chậm trễ dự án và tỷ lệ giải ngân thấp có nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan chung, trong đó đáng chú ý là:
Thứ nhất, chất lƣợng thiết kế dự án ĐTN chƣa cao
Chất lƣợng thiết kế dự án ĐTN chƣa cao dẫn đến phải điều chỉnh nhiều lần thiết kế, quy mô dự án trong quá trình thực hiện gây mất nhiều thời gian điều chỉnh phê duyệt, gây lãng phí vốn. Một số dự án đã phê duyệt danh mục nghề đầu tƣ nhƣng vẫn phải điều chỉnh và phê duyệt lại. Trong quá trình thiết kế dự án cần xem xét vấn đề sử dụng tƣ vấn nƣớc ngoài (tƣ vấn Hàn Quốc) và tƣ vấn trong nƣớc. Do chi phí cho việc sử dụng tƣ vấn nƣớc ngoài cao nhƣng hiệu quả của những tƣ vấn này ở một số công việc chƣa cao do thời gian làm việc ở Việt Nam ít và có những ngành nghề họ chƣa thực sự hiểu biết về các tập quán hành chính và văn hóa của từng địa phƣơng.
92
Việc giải ngân và kế hoạch thực hiện dự án đã đƣợc quy định theo dự án theo một thời gian thống nhất. Nhƣng khi ký kết đôi bên không tính toán đƣợc tất cả những khó khăn có thể xảy ra nên thƣờng giải ngân chậm. Các cán bộ cơ sở chƣa đƣợc đào tạo kỹ nên công tác lập kế hoạch thiếu linh hoạt, thiếu thực tế. Lập kế hoạch giải ngân còn thiếu căn cứ thực tế ảnh hƣởng đến kế hoạch thực hiện của toàn dự án.
Thứ ba, thủ tục giữa Việt Nam và Hàn Quốc chƣa hài hòa
Thủ tục quản lý ODA của Việt nam và Hàn Quốc có nhiều vấn đề chƣa hài hòa. Hàn Quốc có một số các quy định riêng mà phía Việt Nam không thể đáp ứng đƣợc đầy đủ hoặc buộc phải đáp ứng. Do đó, tiến độ thu hút cũng nhƣ giải ngân và sử dụng nguồn ODA của Hàn Quốc gặp nhiều khó khăn. Hàn Quốc yêu cầu Việt Nam chỉ đƣợc thuê nhà tƣ vấn có quốc tịch Hàn Quốc dẫn đến việc hạn chế trong việc thuê tƣ vấn có chuyên môn và thời gian làm việc phù hợp.
Quy trình và thủ tục quản lý chƣơng trình và dự án ODA cho ĐTN của Việt Nam còn phức tạp và thiếu nhất quán, đồng thời có những sự khác biệt so với nhà tài trợ, nhất là trong ba khâu công việc quan trọng gồm đấu thầu mua sắm; đền bù và quản lý tài chính của của các dự án dẫn đến tình trạng trình duyệt “kép”.
Do hầu hết những chƣơng trình, dự án sử dụng nguồn vốn ODA của Hàn Quốc cho ĐTN ở nƣớc ta đều thực hiện xây mới cơ sở vật chất, trƣờng lớp... kéo dài trong nhiều năm, trên thực tế đã dẫn tới tình trạng thay đổi nhân sự làm công tác quản lý đối với những chƣơng trình, dự án này. Điều đó làm ảnh hƣởng không nhỏ tới việc quản lý, tiếp nhận và triển khai thực hiện tiếp những nỗi dung của dự án.
Thứ tư, việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý và sử dụng ODA chƣa nhất quán và có lúc chƣa nghiêm túc. Sự phối hợp trong nội
93
bộ các bộ, ngành, giữa Trung ƣơng và địa phƣơng và với nhà tài trợ chƣa thật sự thông suốt.
Năm là, tổ chức quản lý dự án thiếu chuyên nghiệp. Việc thành lập Ban QLCDA đã tạo một đầu mối quản lý, điều phối lồng ghép các dự án, sử dụng vốn vay hiệu quả, tránh đầu tƣ chồng chéo, trùng lắp. Tuy nhiên, công việc của các dự án đƣợc bổ dọc xuống các công việc lớn, trong khi các quy định của mỗi nhà tài trợ lại khác nhau. Điều này cũng là một áp lực với cán bộ dự án. Hơn nữa, cán bộ thực hiện dự án chủ yếu là cán bộ trẻ, mới ra trƣờng chƣa có kinh nghiệm làm việc dự án và quản lý dự án. Ngoại ngữ là một yêu cầu quan trọng đối với cán bộ quản lý. Tuy nhiên, phần lớn cán bộ chỉ đƣợc đào tạo cơ bản, chƣa sử dụng thành thạo ngoại ngữ. Nhân sự các BQLDA thƣờng không ổn định, trong nhiều trƣờng hợp hoạt động kiêm nhiệm. Công tác đào tạo quản lý dự án chƣa thực hiện thƣờng xuyên, có hệ thống và bài bản.
Cơ chế, chính sách quản lý nguồn vốn ODA còn chƣa hoàn thiện và thiếu đồng bộ. Nhìn chung, Chính phủ đã cơ bản xây dựng đƣợc một khung pháp lý cho quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA của Hàn Quốc. Tuy nhiên cơ chế này còn thiếu tính thống nhất, đồng bộ, cũng nhƣ phân định rõ giữa nợ trong nƣớc và nợ nƣớc ngoài. Các quy định quản lý nói chung chủ yếu là điều chỉnh và kiểm soát các hoạt động trƣớc và trong quá trình đầu tƣ. Còn giai đoạn sau đầu tƣ, các chế định pháp lý hầu nhƣ còn rất sơ sài.
Sự chồng chéo trong thực hiện chức năng đại diện Nhà nƣớc đối với thu hút, ký kết, phân bổ, sử dụng và quản lý nguồn vốn ODA giữa các cơ quan quản lý. Trên thực tế, vai trò đại diện Nhà nƣớc lại phân tán giữa 4 cơ quan trực thuộc Chính phủ là Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ; Bộ Lao động Thƣơng binh - Xã hội; Bộ Tài chính và Ngân hàng nhà nƣớc đã dẫn tới tình trạng không rõ ràng về trách nhiệm, các cơ quan ký kết vay vốn không trực tiếp quản lý, còn cơ quan không ký thì lại chịu trách nhiệm quản lý và trả nợ
94 ODA.
Công tác giám sát các chƣơng trình, dự án ODA cho ĐTN chƣa thực sự hiệu quả, dàn trải, hình thức và tiêu cực. Việc giám sát quản lý sử dụng này không mang tính thƣờng xuyên, liên tục, thiếu chuyên nghiệp nên mức độ cảnh báo về các rủi ro không đƣợc báo trƣớc. Mỗi khi thực hiện thanh kiểm tra các chƣơng trình,dự án sử dụng nguồn vốn ODA theo quy định phải có kế hoạch, phải thành lập các đoàn kiểm tra liên ngành đầy đủ thành phần mới tiến hành đƣợc chính điều này làm giảm tính chất hiệu quả của công tác kiểm tra tại chỗ đối với các chƣơng trình, dự án có vấn đề do khi đoàn kiểm tra làm việc thì các đơn vị chịu thanh tra, giám sát đã có sự chuẩn bị từ trƣớc về nội dung làm việc.
Mô hình tổ chức quản lý nguồn vốn ODA cho ĐTN ở các cấp chƣa hợp lý và thiếu tính chuyên nghiệp, thiếu tập trung, khép kín, chồng chéo nhiệm vụ của các cơ quan quản lý nhà nƣớc, đặc biệt là thiếu sự gắn kết giữa nghĩa vụ và trách nhiệm nhận nợ và trả nợ… là nguyên nhân sâu xa làm cho đồng vốn ODA của Hàn Quốc lâu nay sử dụng chƣa hiệu quả và dẫn đến tình trạng quản lý nguồn vốn ODA theo kiểu “cha chung không ai khóc”. Nguyên tắc “Quản lý dựa vào kết quả” là một trong những nguyên tắc quan trọng nhất trong quản lý nguồn vốn ODA lại không phải lúc nào cũng đƣợc đồng tình từ phía các cơ quan chủ quản và chủ đầu tƣ các dự án ODA của Hàn Quốc.
Thứ sáu, Bên cạnh thực trạng về mô hình tổ chức quản lý nói trên, một thực trạng nổi cộm khác cũng đang đặt ra nhiều vấn đề cần phải giải quyết đó là: trình độ năng lực và nghiệp vụ chuyên môn của đội ngũ cán bộ làm dự án còn nhiều hạn chế và bất cập. Có thể nói hầu hết đội ngũ cán bộ làm dự án ĐTN hiện nay đều chƣa ai trải qua một khóa đào tạo bài bản và chính quy nào về triển khai thực hiện các chƣơng trình/dự án ODA, nguyên nhân do đến nay Việt nam chƣa có một “Trung tâm đào tạo nghiệp vụ quản lý các chƣơng
95
trình, dự án ODA” nào, mà chỉ mới thông qua các khóa tập huấn, hội thảo ngắn ngày do các nhà tài trợ tổ chức trong và ngoài nƣớc, đối tƣợng cũng chỉ tập trung vào một số ít cán bộ ở cấp quản lý dự án. Hơn nữa các khóa đào tạo này đƣợc tổ chức nằm trong khuôn khổ từng chƣơng trình/dự án của Hàn Quốc cho ĐTN riêng rẽ vì phụ thuộc vào chính nguồn kinh phí của các chƣơng trình/dự án này (nên không thể mở rộng đối tƣợng). Trong khi đó, để triển khai thành công 1 chƣơng trình/dự án ODA đòi hỏi các cán bộ làm dự án, ngoài việc am hiểu các thủ tục chính sách của phía Việt nam liên quan đến lĩnh vực chuyên môn về ĐTN mà cán bộ đó còn phải am hiểu các thủ tục, chính sách không những của phía nhà tài trợ mà còn cả phía Việt nam nhƣ thủ tục đấu thầu, mua sắm, sử dụng dịch vụ chuyên gia tƣ vấn, kế toán, kiểm toán, giải ngân…
Qua nghiên cứu, tìm hiểu thực tế nguyên nhân dẫn tới những tồn tại trong quản lý nguồn vốn ODA cho ĐTN cụ thể cho 01 Dự án ĐTN sử dụng vốn vay ODA của Hàn Quốc điển hình đang đƣợc triển khai tại 5 tỉnh thành của Việt Nam cụ thể nhƣ sau:
* Quá trình chuẩn bị dự án kéo dài
Dự án thành lập 5 trƣờng nghề chất lƣợng cao theo mô hình Hàn Quốc