Theo quy định của Luật BVMT năm 2005, trách nhiệm QLNN về môi trường được giao cho các cơ quan trung ương (CP, bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc CP) và CQĐP. Đối với các BQLKKT, pháp luật quy định việc tổ chức cơ quan chuyên môn về môi trường trực thuộc và trách nhiệm của BQL đối với nhiệm vụ QLNN về môi trường, trong đó BQL được thực hiện một số chức năng theo ủy quyền và giữ vai trò là cơ quan chủ trì trong việc phối hợp để thống nhất quản lý trên địa bàn KKT. Ngoài ra quy định về bảo vệ môi trường còn có ở rất nhiều văn bản pháp luật khác
nhau do các cơ quan trung ương ban hành, tuy nhiên các nội dung còn bất cập, việc thực thi gặp nhiều hạn chế, vướng mắc.
Hình 8: Sơ đồ nguyên tắc các mối quan hệ trong hệ thống quản lý môi trường tại KKT Nghi Sơn
UBND cấp tỉnh Bộ TNMT Bộ Công thương
BQLKKT Nghi Sơn Sở TNMT tỉnh Thanh Hóa CHÍNH PHỦ Phòng TNMT (BQLKKT Nghi Sơn) Chi cục bảo vệ Môi trường KKT Nghi Sơn
Hình 9: Sơ đồ các mối quan hệ trong hệ thống quản lý môi trường tại KKT Nghi Sơn thực tế hiện nay
Thông tư 08/2009/TT_BTNMT của Bộ TNMT tập trung vào quy định trách nhiệm quyền hạn của các đơn vị và các vấn đề liên quan đến quản lý và bảo vệ môi trường của KKT, trong đó đặc biệt nâng cao trách nhiệm của BQLKKT. Theo đó BQLKKT chịu trách nhiệm trực tiếp quản lý công tác bảo vệ môi trường tại KKT theo sự ủy quyền của cơ quan nhà nước có thẩm quyền (Điều 4, khoản 1). Để thực hiện nhiệm vụ này, BQLKKT phải có tổ chức chuyên môn, cán bộ phụ trách về bảo vệ môi trường theo quy định tại Nghị định số 81/2007/NĐ-CP ngày 23/05/2007 của Chính phủ quy định tổ chức, bộ phận chuyên môn về Bảo vệ môi trường tại cơ quan nhà nước và doanh nghiệp nhà nước. Thông tư 08/2009/TT-BTNMT đã tạo ra một bước tiến so với quyết định 62/QĐ-BKHCNMT trong vấn đề giao trách nhiệm cho
CHÍNH PHỦ
UBND cấp tỉnh Bộ TNMT Bộ Công thương
BQLKKT Nghi Sơn Sở TNMT tỉnh Thanh Hóa Phòng TNMT (BQLKKT Nghi Sơn) Chi cục bảo vệ Môi trường KKT Nghi Sơn Phòng TNMT (Huyện Tĩnh Gia)
các đối tượng có liên quan trong quản lý môi trường KKT.Tuy nhiên vẫn còn tồn tại nhiều vấn đề trong Thông tư 08 chưa quy định rõ ràng cũng như giải quyết triệt để được những hạn chế tồn tại.
Theo điều 9 trong nghị định số 81/2007/NĐ-CP: ‘‘Tổ chức, bộ phận chuyên môn về bảo vệ môi trường tại BQLKKT:“Ban Quản lý khu kinh tế được thành lập Phòng quản lý môi trường khi có đủ biên chế từ 04 người trở lên có chuyên môn về bảo vệ môi trường”. Nhưng hiện nay phòng TNMT thuộc BQLKKT Nghi Sơn có 5 người, trong đó chỉ có 3 cán bộ chuyên môn về môi trường. Ban quản lý có tổ chức bộ phận chuyên môn về môi trường và pháp luật cho quyền nhưng số lượng cán bộ còn ít không thể đáp ứng đủ yêu cầu cũng như nhân lực để quản lý môi trường trong KKT một cách chặt chẽ. Thêm vào đó là hạn chế về việc nhân sự làm công tác bảo vệ môi trường ở CQĐP. Đến cuối năm 2014, chi cục bảo vệ môi trường có tất cả 17 người, trong số đó cán bộ làm chuyên môn môi trường chỉ có 8 người, phụ trách toàn tỉnh; Thanh tra Sở TNMT cũng chỉ có 4 người làm nhiệm vụ thanh tra về đất đai, môi trường và khoáng sản trên địa bàn toàntỉnh; PhòngTNMThuyệnTĩnh Gia
có3cánbộchuyênmônphụtrách môitrườngtrênđịabànhuyện;các xã trênđịa
bànkhôngcócánbộchuyênmônvề môitrường.
Tồn tại lớn nhất trong vấn đề quản lý môi trường KKT đó là BQLKKT chưa đủ điều kiện thực hiện chức năng đơn vị đầu mối chịu trách nhiệm chính trong quản lý môi trường KKT, hệ thống quản lý môi trường KKT thiếu chủ thể quản lý thực sự chịu trách nhiệm và giải quyết các vấn đề môi trường phát sinh. Việc phân cấp không rõ ràng giữa Sở TNMT và BQLKKT đã dẫn đến việc né tránh, đùn đẩy trách nhiệm giữa các đơn vị.
Trên địa bàn KKT Nghi Sơn ngoài các cơ quan được trao chức năng chính trong QLNN về môi trường, còn có rất nhiều cơ quan liên quan được giao trách nhiệm quản lý môi trường chung của UBND tỉnh,SởTNMT, Chi cục BVMT(thuộc
SởTNMT), Côngantỉnh(PhòngcảnhsátMôitrường),SởXây
dựng,SởKếhoạchvàĐầutư,SởYtế,SởNôngnghiệpvàPháttriểnnôngthôn,SởCôngthươn
Gia,PhòngTNMT huyệnTĩnh Gia,UBND các xã trênđịa bànvà BQLKKTNghi Sơn. Ngày 13/11/2014, Chủ tịch UBND tỉnh Thanh Hóa đã ban hành Quy chế phối hợp trong công tác quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường trên địa bàn tỉnh (Quyết định số 3927/QĐ-UBND). Trước đó việc thực hiện phối hợp trong công tác quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường trên thực tế còn nhiều vướng mắc, một phần do các quy định mới của CP, Bộ TNMT và cả của UBND tỉnh, một phần do quy chế chưa phân loại rõ ràng các nhóm công việc phối hợp và cách thức phối hợp, trách nhiệm cụ thể của mỗi bên. Trong quy chế này xác định BQL KKT là cơ quan đóng vai trò đầu mối chủ trì trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ QLNN về bảo vệ môi trường tại KKT Nghi Sơn. Nhưng trước đó BQL không làm vai trò chủ trì mà sở TNMT là cơ quan đóng vai trò đầu mối, chủ trì trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ QLNN về BVMT tại KKT.
BQL được UBND tỉnh ủy quyền thẩm định và phê duyệt ĐTM trên địa bàn, nhưng đến ngày 11/05/2012 BQL không còn được thực hiện chức năng này theoNghịđịnhsố29/2011/NĐ-
CPngày18/4/2011củaCPquyđịnhvềđánhgiámôitrườngchiếnlược,đánh giátác
độngmôitrường,camkếtBVMT,cóhiệu lực từngày05/6/2011:“Việc
thẩmđịnhĐTMphảidoHộiđồng
thẩmđịnh(UBNDtỉnhthànhlập)thựchiệntrìnhUBNDtỉnhphêduyệt”.Thayđổinàyđãđượ cUBNDtỉnhcập nhật trongquyết định số: 2478/QĐ-UBND, ngày 6/8/2012 của UBND tỉnh Thanh Hóa, về việc công bố thủ tục hành chính mới ban hành; sữa đổi, bổ sung; bãi bỏ thuộc thẩm quyền giải quyết của Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Thanh Hóa quyđịnh lạichứcnăng,nhiệmvụcủaBQL.
Cùng với đó là việc xác nhận bản CKBVMT do UBND huyện Tĩnh Gia thực hiện theoQuyết định Số 1419/QĐ-UBND ngày 11/05/2012 Sửa đổi, bổ sung Điều 1, Quyết định số 2231/QĐ-UBND ngày 17/7/2009 của Chủ tịch UBND tỉnh về việc ủy quyền việc thẩm định, phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường; giao xác nhận bản cam kết bảo vệ môi trường các dự án đầu tư vào Khu kinh tế Nghi Sơn và các Khu công nghiệp do Ban Quản lý Khu kinh tế Nghi Sơn quản lý. Trước đó theo
quyết định tại Nghị định số 29/2008/NĐ - CP ngày 14/3/2008 Quy chế hoạt động của Khu kinh tế Nghi Sơn ban hành kèm theo Quyết định số 102/2006/QĐ-TTg ngày 15/5/2006 của Thủ tướng Chính phủ; với các nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể được quy định tại quyết định số 348/QĐ – UB ngày 04/02/2009 của UBND tỉnh Thanh
Hoá,BQLKKT có thẩm quyển này.
Trên thực tế BQL chỉ còn làm 2 việc: thu phí xả nước thải và tham gia cùng các cơ quan chức năng kiểm tra việc chấp hành quy định về bảo vệ môi trường. Trước khi quyết định số 3927/QĐ-UBND được ban hành, BQLKKT không là cơ quan chủ trì nên BQL phụ thuộc hoàn toàn vào kế hoạch của các cơ quan khác trong việc kiểm tra, xử lý vi phạm về môi trường, trong khi theo quy định cơ quan nào phê duyệt ĐTM và xác nhận BCKBVMT thì cơ quan đó tổ chức kiểm tra việc tuân thủ báo cáo ĐTM và các biện pháp bảo vệ môi trường. Trong quy trình kiểm tra, phát hiện vi phạm, xử lý vi phạm về môi trường, thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của Chủ tịch UBND tỉnh Thanh Hóa, Thanh tra viên và Chánh thanh tra Sở TNMT,cảnhsátmôitrườngvàTrưởng phòngCảnhsát môi trường, Giám đốc Côngantỉnh, ChủtịchUBND huyện, ChủtịchUBND xã quan trọng nhất. Dù BQL được trao chức năng xử phạt vi phạm hành chính nhưng đã phân tích ở trên, BQL không có thẩm quyền xử phạt và không được nhận ủy quyền.
Đối với việc kiểm tra ô nhiễm môi trường trong khu vực dân cư và các cơ sở mà UBND huyện xác nhận bản CKBVMT do UBND các xã và Phòng TNMT huyện Tĩnh Gia thực hiện.
Đối với việc cấp sổ đăng ký chủ nguồn thải, trước đây thẩm quyền này được Bộ TNMT phân cấp trực tiếp cho Sở TNMT theo quy định tại Thôngtưsố12/2006/TT-BTNMTcủaBộTNMTquyđịnhvềquảnlýchấtthảinguyhại,
ngày26/12/2006, saunàybịthaythếbởiThôngtưsố12/2011/TT-
BTNMTcủaBộTNMTquyđịnhvềquảnlý chấtthải nguyhại,ngày14/4/2011.Việc này được Sở phân cấp lại cho Chi cục BVMT, hiện không có ủy quyền tiếp, và đây không phải là thẩm quyền của UBND tỉnh. Như vậy Bộ TNMT không trao thẩm quyền này cho UBND tỉnh, nhưng cũng không có hướng dẫn ủy quyền lại nên việc
UBND tỉnh ủy quyền cấp sổ đăng kí chủ nguồn thải cho BQLKKT hiện nay là không đúng, dù đang được BQL thực hiện.
Như vậy, dù được ủy quyền và trao chức năng chủ trì trong QLNN về môi trường theo đúng tinh thần là cơ quan đầu mối trong QLNN trên địa bàn KKT, nhưng các quy định của trung ương lại có những nội dung phân cấp, trao quyền không nhất quán dẫn đến sự rối rắm của địa phương, làm cho việc phụ thuộc hoàn toàn của BQL vào các cơ quan có thẩm quyền khác ở địa phương. Hơn nữa, BQL không có chức năng xử phạt và quy chế phối hợp chưa chỉ rõ nhóm công việc cũng như quy trình thực hiện cũng làm giảm hiệu quả của công tác phối hợp, làm mờ vai trò của BQL trong QLNN về môi trường trên địa bàn.
Theo Thông tư số: 08/2009/TT-BTNMT Quy định quản lý và bảo vệ môi trường khu kinh tế, khu công nghệ cao, khu công nghiệp và cụm công nghiêp tại Khoản 1 Điều 21: Ban quản lý KKT, KCNC, KCN có trách nhiệm định kỳ tối thiểu mỗi năm 02 lần tổ chức thực hiện quan trắc môi trường chung của khu, gửi báo cáo kết quả quan trắc môi trường đến Tổng cục Môi trường, Sở Tài nguyên và Môi trường và chịu trách nhiệm trước pháp luật về các số liệu trong báo cáo. Nhưng trên thực tế BQLKKT không có số liệu quan trắc chất lượng môi trường tại KKT Nghi Sơn. Đánh giá chất lượng môi trường đều dựa vào kết quả quan trắc có được trong báo cáo ĐTM của các dự án trong KKT. Theo phân tích ở mục 3.1 ta thấy BQLKKT thực hiện việc quản lý môi trường KKT còn lỏng lẻo, không quan tâm đến hiệu lực giám sát môi trường. Giám sát chỉ mang tính chất hình thức. Việc kiểm tra giám sát môi trường phải được đặc biệt coi trọng và giao trách nhiệm rõ ràng cho người đứng đầu như trưởng phòng tài nguyên môi trường BQLKKT. Bảng 20: Ước tính tổng lượng chất thải rắn thải ra từ KKT/KCN trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa trong Báo cáo quản lý môi trường KKT Nghi Sơn và các khu công nghiệp năm 2013 của BQLKKT tỷ lệ thu gom và xử lý rác thải rắn đạt tới 100% là không thể cho thấy việc quản lý cũng như số liệu thống kê đưa ra của BQL hoàn toàn không chính xác, trung thực. đi ngược với Mục 2, Điều 22 trong Thông tư số: 08/2009/TT- BTNMT.
Theo như đã phân tích ở mục 3.1 cơ sở hạ tầng xử lý, giảm thiểu tác động đến môi trường chung của KKT vẫn chưa được đưa vào xây dựng. Việc chậm trễ trong quá trình xúc tiến đầu tư xây dựng Nhà máy xử lý chất thải rắn cũng như Nhà máy xử lý nước thải tập trung gây tác động xấu đến môi trường cũng như việc thu hút đầu tư ở KKT.
3.3.Nghiên cứu đề xuất hệ thống quản lý môi trường khu kinh tế Nghi Sơn 3.3.1. Công cụ pháp lý
Quá trình hình thành và phát triển của mô hình BQL KCN, KCX, KKT cho thấy việc thiết lập ra mô hình BQL nhằm dễ dàng phân cấp trực tiếp từ trung ương xuống các thiết chế thực thi ở cơ sở, giúp tạo ra đầu mối gần với đối tượng quản lý nhất, giảm trung gian trong quản lý để từ đó gia tăng hiệu quả quản lý. Tuy nhiên thiết kế mô hình này trong bộ máy cho thấy sự không rõ ràng, thiếu dự báo và hoạch định trước về hướng phát triển cũng như vị trí mô hình trong bộ máy chính quyền bốn cấp. ban đầu các BQL đều trực thuộc Thủ tướng CP, sau đó theo tiến trình phân cấp mạnh cho địa phương, chúng được chuyển về trực thuộc UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nhưng cấu trúc và quyền hạn và chức năng quản lý cơ bản vẫn giữ nguyên như lúc đầu. Quá trình phân cấp, trao quyền cho mô hình BQL thiếu cơ quan làm đầu mối, không có sự hướng dẫn rõ ràng và sự đồng bộ, thống nhất trong thiết kế các quy định về chức năng, thẩm quyền từ đó làm cho các chức măng QLNN của mô hình BQL bị phân tán, thay vì được thực hiện xuyên suốt thì phải phân chia thẩm quyền và chức năng với rất nhiều các cơ quan liên quan từ trung ương đến địa phương, làm nảy sinh không ít vướng mắc trong hoạt động của mô hình này. Thêm vào đó mô hình KKT với tính chất gần giống với đơn vị hành chính lãnh thổ, không có hàng rào cứng ngăn cách, nằm trên diện tích rộng lớn và có cả dân cư trong đó nên nhiệm vụ QLNN về môi trường của BQLKKT phức tạp hơn rất nhiều so với BQL các KCN, KCX, KCNC trong khi cấu trúc về chức năng nhiệm vụ lại không khác nhiều so với BQL các KCN, KCX, KCNC.
Dù có các mốc thời gian khác nhau nhưng quá trình hình thành và phát triển của BQLKKT Nghi Sơn cũng tuân theo trình tự trên và hoạt động của BQ
KKTNghi Sơn cũng có những rắc rối mà các mô hình BQLKKT gặp phải. BQL dù là cơ quan có con dấu hình quốc huy, thực hiện chức năng QLNN trực tiếp nhưng khi trực thuộc Thủ tướng thì không phải là cơ quan thuộc hệ thống cơ quan QLNN theo Luật Tổ chức CP năm 2003, khi được chuyển giao về UBND tỉnh thì lại không phải là cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, cũng không phải là một cấp chính quyền ở địa phương nhưng BQL vẫn gần như là một cấp quản lý về môi trường, vẫn được trao nhiều chức năng như cơ quan QLNN về môi trường. Làm cho việc QLNN về môi trường trên địa bàn KKT không thống nhất mà bị phân tán cho nhiều cơ quan khác nhau.
Vị trí “nửa chính quyền” của BQL cho thấy để thực hiện đầy đủ các chức năng QLNN về môi trường của mình, BQL KKT Nghi Sơn phải phối hợp với các cơ quan trong hệ thống CQĐP từ tỉnh đến xã. Trong khi đó, hạn chế từ phía các cơ quan trung ương trong việc thiết kế chức năng QLNN về môi trường cho BQL, cùng với việc đưa ra quy chế phối hợp giữa BQL và các cơ quan liên quan ở địa phương nên hoạt động QLNN về môi trường trên địa bàn KKT không hiệu quả. Mãi đến tháng 13/11/2014 UBND tỉnh Thanh Hóa mới ban hành quy chế phối hợp trong công tác quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường trên địa bàn tỉnh (Quyết định số: 3927/QĐ-UBND). Để cải thiện chất lượng của công tác QLNN về môi trường trên địa bàn KKT Nghi Sơn, các khuyến nghị chính sách được phân thành 2 nhóm, cụ thể như sau:
3.3.1.1 Đối với chính phủ
Chính phủ cần phải làm rõ vị trí mô hình QLNN về môi trường trên địa bàn KKT thông qua BQL.
Thứ nhất, nếu xác định BQL là một cấp quản lý theo lãnh thổ thì phải lập thủ tục trình Quốc hội quyết định việc bổ sung thêm đơn vị hành chính lãnh thổ và thành lập cấp chính quyền theo lãnh thổ để việc quản lý được dễ dàng và thuận tiện hơn. Tuy nhiên khi đó CP cũng phải làm rõ mô hình chính quyền theo lãnh thổ này là chính quyền đô thị hay nông thôn, và liệu mô hình chính quyền đó có đáp ứng được nhu cầu phát triển của KKT không hay phải giải quyết tiếp các cơ chế đặc thù cho
chính quyền kiểu này,…Khu Kinh tế Nghi Sơn - Thị trấn Còng, huyện Tĩnh Gia lập quy hoạch và các đề án hình thành mới các thị trấn: Hải Bình, Nghi Sơn, Hải Thanh, Hải Ninh; nâng cấp, mở rộng thị trấn Còng sang xã Nguyên Bình, Bình Minh, Hải Hòa, Hải Nhân thành đô thị loại V. Ban quản lý Khu kinh tế Nghi Sơn đặt ra mục tiêu đến năm 2012-2013 hoàn thành việc điều chỉnh địa giới và thành lập các đô thị để đến năm 2015, BQL KKT chủ trì tiến hành lập đề án thành lập thành phố (đô thị loại III) Nghi Sơn - Tĩnh Gia. Nhưng cho đến nay những mục tiêu đặt ra vẫn còn dậm chân tại chỗ.Chính vì thế BQLKKT cần có những chính sách cũng như những kế hoạch hợp lý nhằm đẩy nhanh quá đô thị hóa. Một khi làm rõ được mô hình chính quyền là BQLKKT mới có thể QLNN chung cũng như QLNN về môi trường mới được dễ dàng và thuận tiện.
Về mặt dài hạn, khi mô hình chính quyền đô thị đã dược luật hóa và có hiệu lực, các vấn đề của BQLKKT sẽ được giải quyết cơ bản nếu chuyển BQL thành cấp chính quyền đô thị.
Thứ hai, nếu không xem BQL là một cấp quản lý thì phải làm cho hoạt động QLNN của BQL đơn giản, rõ ràng và thuận lợi hơn theo hai cách: một là cắt giảm các chức năng QLNN về môi trường của BQL và chỉ tập trung vào hai chức năng chính là thu hút đầu tư và đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng của KKT, chức năng quản lý môi trường sẽ được thực hiện bởi các cơ quan của CP và CQĐP ba cấp như hiện tại; hai là giữ nguyên chức năng QLNN về môi trường hiện tại của BQL nhưng phải làm rõ việc phân cấp, ủy quyền cho BQL từ CP, các bộ và UBND cấp tỉnh về việc quản lý môi trường. Phải đưa ra quy chế phối hợp giữa các cơ quan liên quan trong lĩnh vực bảo vệ môi trường một cách rõ ràng các nhóm công việc phối hợp và cách thức phối hợp, trách nhiệm cụ thể của mỗi bên tránh sự chồng chéo trong quản lý. Giải pháp cắt giảm chức năng của BQL có thể giúp làm tinh gọn bộ máy hành chính, BQL chỉ tập trung vào thu hút đầu tư và phát triển cơ sở hạ tầng của KKT với vai trò như là một đơn vị sự nghiệp, chức năng QLNN về môi trường vẫn sẽ được tổ chức thực hiện bởi các cơ quan của CP và CQĐP ba cấp như hiện tại. Việc
này sẽ góp phần giảm các chồng chéo trong chức năng nhiệm vụ QLNN về môi