Chương trình mục tiêu quốc gia về xóa đói giảm nghèo lần đầu được chính phủ phê chuẩn vào năm 1998. Việc hình thành chương trình này là kết quả của một quá trình tác động qua lại nhiều năm giữa sáng kiến của các địa phương, mà khởi đầu là thành phố Hồ Chí Minh với hoạt động nghiên cứu và tổng kết của cơ quan trung ương nhằm đưa ra các chính sách để đối phó một cách hữu hiệu với vấn đề đói nghèo đang ngày càng gia tăng vào đầu những năm 90 của thế kỉ trước.
Bằng việc xây dựng chương trình mục tiêu quốc gia, lần đầu tiên các nhiệm vụ xóa đói giảm nghèo đã được đưa vào quá trình lập kế hoạch thường kì của chính phủ. Các mục tiêu về xóa đói giảm nghèo được xác định một cách cụ thể với các hoạt động và các nguồn lực được lập kế hoạch thực hiện như môt phần của kế hoạch phát triển của Chính quyền địa phương.
Mặc dù còn một số hạn chế, song điều được nhiều người thừa nhận là chương trình mục tiêu quốc gia về xóa đói giảm nghèo đã nhanh chóng trở thành một nhân tố hạt nhân của hoạt động xóa đói giảm nghèo ở Việt Nam và những thành tựu của công cuộc xóa đói giảm nghèo là không thể tách khỏi vai trò quan trọng của chương trình này.
1. Thực trạng đói nghèo theo chuẩn cũ (2001-2005)
Các nghiên cứu đánh giá gần đây đều khẳng định thành tựu của Việt Nam trong lĩnh vực xóa đói giảm nghèo là một trong những câu chuyện thành công nhất trong quá trình phát triển kinh tế. Tỷ lệ hộ nghèo giảm nhanh trong vòng 5 năm từ 17,2% năm 2001 (2,8 triệu hộ) xuống còn 8,3% năm 2004 (1,44 triệu hộ) và còn 7% năm 2005 (1,1 triệu hộ). Như vậy so với mục tiêu đặt ra cho giai đoạn 2001- 2005 (giảm từ 17,2% năm 2001 xuống còn 10% năm 2005) thì kết quả thực tế đã vượt so với mức chỉ tiêu đặt ra là 3%.
Bộ mặt các xã nghèo, xã đặc biệt khó khăn đã có sự thay đổi đáng kể, nhất là về hạ tầng cơ sở phục vụ cho phát triển sản xuất hàng hóa. Chất lượng cuộc sống người dân ở xã nghèo được nâng cao, nhất là nhóm hộ nghèo, đồng bào dân tộc miền núi và phụ nữ, cụ thể: Thu nhập bình quân đầu người của 20% nhóm nghèo nhất năm 2001 đạt 107.000 đồng/người/tháng và tăng khoảng 1,45
lần vào năm 2005. Chi tiêu bình quân của 20% nhóm nghèo nhất năm 2001 là 121.000 đồng/người/tháng và tăng khoảng 8- 9% trong giai đoạn 2002- 2005. Những kết quả đó đã tạo ra được sự đồng thuận cao trong xã hội.
Bên cạnh thước đo về tỷ lệ hộ nghèo, những thước đo về nghèo đói khác cũng đạt được những thành tựu đáng kể. Báo cáo thực hiện mục tiêu thiên niên kỉ của Việt Nam cho thấy mức tiến triển liên tục của chỉ số xã hội, từ số lượng học sinh đi học cho đến tỷ lệ tử vong ở trẻ sơ sinh. Mặc dù ở một số vùng và một số nhóm dân cư có thành tựu cao hơn các nhóm khác, Việt Nam vẫn tiếp tục giảm được mức nghèo đói nhanh hơn những nước khác ở cùng mức độ phát triển tương tự.
Tốc độ giảm nghèo không đồng đều: Tuy tỉ lệ hộ nghèo giảm nhanh, song tốc độ giảm nghèo giữa các vùng không đều; Tây Bắc, Tây Nguyên, Bắc Trung Bộ có tốc độ giảm nghèo nhanh nhất và vùng đồng bằng sông Hồng, Đông Nam Bộ có tỷ lệ hộ nghèo thấp nhất.
Khu vực miền núi tỷ lệ hộ nghèo còn cao: Các vùng Tây Bắc, Bắc Trung Bộ và Tây Nguyên tỷ lệ hộ nghèo còn cao gấp từ 1,7 đến 2 lần so với tỷ lệ hộ nghèo chung của cả nước (biểu 6). Gần 90% hộ nghèo sống ở nông thôn, hộ nghèo là hộ đồng bào dân tộc thiểu số còn chiếm tỷ lệ khá cao ở một số tỉnh (Kon Tum 80%, Gia Lai 77%...).
Kết quả xóa đói giảm nghèo chưa bền vững: Qua xem xét sự phân bố khu vực về thu nhập của các hộ gia đình cho thấy một tỷ lệ khá lớn hộ gia đình nằm ngay sát cận trên của chuẩn nghèo và nếu gặp thiên tai, rủi ro, sự thay đổi về cơ chế chính sách và quá trình tác động của quá trình hội nhập thì khả năng tái nghèo của nhóm này rất lớn.
Tốc độ giảm nghèo của vùng dân tộc thiểu số chậm: Tuy khu vực miền núi tỷ lệ giảm nghèo nhanh hơn khu vực đồng bằng, thành thị nhưng tỷ lệ nghèo đói miền núi vẫn cao hơn nhiều.
Mặc dù số lượng hộ nghèo dân tộc thiểu số đã giảm nhưng tỷ lệ trong tổng số hộ nghèo của cả nước từ năm 1992- 2004 có chiều hướng tăng lên, điều
đó cho thấy tốc độ giảm nghèo của đồng bào dân tộc thiểu số chậm hơn tốc độ chung của cả nước (Biểu 7). Nhóm dân tộc có tỷ lệ hộ nghèo còn cao là Vân Kiều chiếm 60,3%; Pakô 58,5% và H'mông 35% vào năm 2003
Biểu 6: Tỷ lệ hộ nghèo đói 2000- 2004 (theo chuẩn 2001- 2005)
Vùng Tỷ lệ hộ nghèo năm 2000 (%) Số hộ nghèo năm 2004 (hộ) Tỷ lệ hộ nghèo năm 2004 (%) Tốc độ giảm (%) 1. Đông Bắc 22,35 179.872 10,36 11,99 2. Tây Bắc 33,96 81.986 14,88 19,08 3. Đồng bằng Sông Hồng 9,76 289.647 6,13 3,63 4. Bắc Trung Bộ 25,64 302.421 13,23 12,41 5. DH Nam Trung Bộ 22,34 164.289 9,56 12,78 6. Tây Nguyên 24,9 111.508 11,03 13,87 7. Đông Nam Bộ 8,88 58.222 2,25 6,63
8. ĐB sông Cửu Long 14,18 228.047 7,4 6,78
Toàn quốc 17,18 1.416.002 8,3 9,18
Nguồn: Bộ Lao động- Thương binh- Xã hội
Biểu 7: Tỷ lệ hộ dân tộc thiểu số nghèo trong tổng số hộ nghèo (%)
Dân tộc 1992 1998 2005
Dân tộc thiểu số 21 29 36
Dân tộc kinh 79 71 64
Cả nước 100 100 100
2. Thực trạng đói nghèo theo chuẩn mới
2.1. Đặc điểm đói nghèo theo chuẩn mới
Khi chuẩn nghèo mới được chính thức áp dụng thì tỉ lệ nghèo đói trong cả nước tăng lên đáng kể (22%) gây lên nhiều ý kiến khác nhau. Có địa phương cho rằng, họ đã vất vả xóa đói giảm nghèo đạt được kết quả mà khi chuẩn nghèo mới được áp dụng thì số hộ vừa thoát nghèo lại trở về nghèo đói và tỷ lệ nghèo đói lại tăng lên. Điều này không có gì mâu thuẫn, chuẩn nghèo mới cao hơn chuẩn nghèo cũ phù hợp với tốc độ phát triển kinh tế và chiến lược phát triển của Đất nước. Sau hơn 20 năm đổi mới, thu nhập và mức sống của đại bộ phận người dân đã được cải thiện, do vậy mà đối tượng nghèo đói cũng thay đổi đáng kể. Trước đây nghèo đói chủ yếu là nghèo về lương thực, thực phẩm- nghèo tuyệt đối (nhu cầu ăn no mặc ấm) thì nay do mức sống đã được nâng lên nên nhu cầu phi lương thực, thực phẩm (nhà ở, chăm sóc sức khỏe, giáo dục, văn hóa, đi lại…) cũng tăng thêm chính vì vậy mà đối tượng nghèo đói cũng đa dạng hơn. Chuẩn nghèo mới cao hơn chuẩn nghèo cũ tạo điều kiện cho các hộ nghèo được tiếp tục hưởng lợi từ những chính sách xóa đói giảm nghèo mà nâng cao mức sống lên ngang bằng mặt bằng chung của xã hội.
Đối tượng nghèo đói theo chuẩn mới có những đặc điểm rất đa dạng thể hiện như sau:
- Tình trạng thiếu ăn từ 1- 2 tháng trong năm, chủ yếu tập trung ở đồng bào dân tộc thiểu số, vùng lũ lụt hạn hán, ước tính mỗi năm có trên 1 triệu lượt người thiếu ăn (200- 220.000 lượt hộ), chiếm khoảng 5% theo chuẩn nghèo mới và 1,2% số hộ toàn quốc;
- Sống trong những ngôi nhà tạm bợ còn khoảng 500.000 hộ; tài sản đồ dùng lâu bền không có hoặc có nhưng giá trị rất thấp, tài sản chỉ từ 1- 2 triệu đồng (vùng Tây Nguyên và vùng núi cao);
- Không có điện để sử dụng trong sinh hoạt (21%) và phải dùng nguồn nước tự nhiên sông, suối, hồ ao (18,2%);
- Thiếu đất hoặc không có đất sản xuất ngày càng tăng do ảnh hưởng từ quá trình đô thị hóa;
- Thiếu kiến thức sản xuất (trên 70%) do chủ hộ trình độ văn hóa thấp và mù chữ (15,2%), hoạt động chủ yếu trong lĩnh vực nông- lâm- ngư nghiệp (92%); không có chuyên môn kĩ thuật (96,3%), tỷ lệ lao động qua đào tạo của cả nước khoảng 25,5% nhưng chủ yếu tập trung ở nhóm hộ nghèo.
Từ đặc điểm của đối tượng nghèo đói trên có thể nhận thấy rằng, theo chuẩn nghèo mới đối tượng nghèo đói đã được mở rộng. Không còn là nghèo đói về nhu cầu ăn mà nghèo đói đã tính đến cả những yếu tố phi vật chất. Tỷ lệ nghèo đói trong cả nước tăng lên nhưng mục tiêu tiến tới công bằng xã hội của Nhà nước sẽ được thực hiện ngày một gần hơn.
2.2. Biến động về số lượng, tỷ lệ
Theo chuẩn nghèo được áp dụng cho giai đoạn 2001- 2005 thì đến cuối năm 2005 tỷ lệ nghèo đói cả nước chỉ còn khoảng 1,1 triệu hộ nghèo chiếm 7% (đây là một tỷ lệ khá thấp) như vậy thì kết quả thực tế đã vượt so với mục tiêu là 3% (giảm từ 17,2% năm 2001 xuống còn 10% năm 2005). Trên thực tế, tỷ lệ nghèo đói giảm đáng kể nhưng mức sống của đại bộ phận dân cư vẫn ở mức thấp so với thu nhập chung của toàn xã hội. Để đạt tới gần hơn sự công bằng trong phân phối thu nhập cũng như tiến tới nâng cao dần mức sống của người dân gần hơn với mức sống chung của thế giới, Chính phủ đã phê duyệt chuẩn nghèo mới. Chuẩn nghèo mới được thực hiện làm cho tỷ lệ nghèo đói cả nước tăng lên 15% (từ 7% lên 22%).
Theo chuẩn nghèo mới, khu vực có tỷ lệ hộ nghèo cao nhất là miền núi Tây Bắc (43,95%) và Tây Nguyên (36,54%); khu vực có tỷ lệ nghèo đói thấp nhất là Đông Nam Bộ (8,68%) và Đồng bằng sông Hồng (13,8%). Tỷ lệ nghèo đói cho thấy nơi có điều kiện sản xuất thuận lợi gần các trung tâm kinh tế lớn thì tỷ lệ nghèo đói thấp (nghèo đói cũng chủ yếu là nghèo đói về nhu cầu phi vật chất), vùng không có điều kiện phát triển thì tỷ lệ nghèo đói cao. Sự phân bố này là hoàn toàn hợp lí, phù hợp với điều kiện sản xuất và điều kiện tự nhiên ở khu vực đó.
Tính theo chuẩn mới có những vùng đến có hơn một nửa dân số sống trong tình trạng nghèo đói đó là các tỉnh miền núi nơi tập trung đông bà con dân tộc sinh sống. Chuẩn nghèo mới có tính đến tỷ lệ này vì chỉ áp dụng chuẩn nghèo cho hai khu vực mà không phải kà ba khu vực như trước. Điều này không
gây khó khăn cho các tỉnh miền núi mà ngược lai càng tạo cơ hội cho người nghèo được hưởng sự ưu đãi của chính sách trong phát triển kinh tế cải thiện cuộc sống (biểu 8).
Biểu 8: Số hộ nghèo toàn quốc theo chuẩn mới năm 2005
Vùng Tổng số toàn tỉnh (hộ) Hộ nghèo (hộ) Tỷ lệ hộ nghèo (%) Tỷ trọng số hộ (hộ) Tỷ trọng hộ nghèo (%) Toàn quốc 17.844.109 3.898.582 21,85 100,00 100,00
1. Miền núi Đông Bắc 2.031.976 663.060 32,63 11,39 17,01
2. Miền núi Tây Bắc 504.434 221.686 43,95 2,83 5,69
3. ĐB. Sông Hồng 4.271.191 589.272 13,80 23,94 15,12
4. Bắc Trung Bộ 2.286.191 801.512 36,06 12,81 20,56
5. DH Nam Trung Bộ 1.498.996 355.434 23,71 8,40 9,12
6. Tây Nguyên 955.830 349.289 36,54 5,36 8,96
7.Đông Nam Bộ 2.667.474 232/498 8,68 15,00 5,69
8. ĐB Sông Cửu Long 3.618.017 685.831 18,96 20,28 17,59
Nguồn: Văn phòng chương trình mục tiêu quốc gia XĐGN & VL
Chuẩn nghèo mới làm tăng tỷ lệ nghèo đói đặc biệt là các tỉnh vốn có điều kiện sản xuất khó khăn và trình độ dân trí thấp. Khu vực có tỷ lệ nghèo đói cao thường là nơi bà con sống trong điều kiện tự cung tự cấp không có trao đổi mua bán thường xuyên diễn ra. Một trong những đòi hỏi cho chính sách đối với khu vực này là thúc đẩy sự mua bán trao đổi để từ đó mà phát triển sản xuất cải thiện đời sống.
Nhìn lại quá trình hơn 13 năm thực hiện chương trình xóa đói giảm nghèo, Việt Nam đã thu được một số thành quả nhất định. Nếu như chỉ nhìn vào tỷ lệ nghèo đói thì không cho chúng ta cái nhìn khái quát nhất về mức sống của người dân Việt Nam đã được cải thiện như thế nào. Trong mỗi một giai đoạn nhất định của phát triển kinh tế , phù hợp với hoàn cảnh phát triển với xu thế hội nhập của quốc tế chúng ta lại điều chỉnh chuẩn nghèo cho phù hợp với hoàn cảnh và để đảm bảo tính công bằng của xã hội.
Tỷ lệ nghèo đói tăng trong từng thời kì khác nhau khi một chuẩn nghèo mới được áp dụng thay thế cho chuẩn nghèo cũ. Trong cùng một giai đoạn áp
dụng chuẩn nghèo thì tỷ lệ nghèo đói giảm nhanh chứng tỏ những chính sách được của Việt Nam là hợp lí có tác dụng nhất định trong cuộc sống và được mọi tầng lớp hưởng ứng thực hiện. Khi điều kiện thay đổi, sự điều chỉnh chuẩn nghèo là phù hợp. Chuẩn nghèo mới phản ánh chính xác công việc xóa đói giảm nghèo được thực hiện như thế nào có hiệu quả hay không mang lại hiệu quả nhất định. Có thể khi xuất hiện chuẩn nghèo mới sẽ có nhiêu ý kiến đánh giá khác nhau nhưng chuẩn nghèo đó là phù hợp nhất trong giai đoạn mới và đảm bảo cho người nghèo có điều kiện thuận lợi nhất để thoát nghèo bền vững.
Biểu 9: Tỷ lệ hộ nghèo toàn quốc 1992- 2005
Năm Số hộ nghèo (1000 hộ) Tỷ lệ hộ nghèo (%)
1992 3.810,7 30.01 1993 3.446,0 26.00 1994 3.208,8 23.14 1995 2.943,9 20.37 1996 2.857,1 19.23 1997 2.633,2 17.70 1998 2.387,1 15.66 1999 2.056,7 13.00 2000 1.615,0 10.00 2001 2.387,1 15.66 2002 2.056,7 13.00 2003 1.615,0 10.00 2004 1.416,002 8,30 2005 3.898,582 21,85
Nguồn: Bộ Lao động- Thương binh- Xã hội
Chuẩn nghèo mới trong giai đoạn 2006-2010 có thể nói là có nhiều sự điều chỉnh nhất phù hợp với điều kiện của nước ta đang trong quá trình ra nhập tổ chức WTO. Tỷ lệ nghèo đói không những có sự tăng lên về mặt số lượng tỷ lệ mà tính chất của nghèo đói cũng có sự thay đổi rõ nét. Tỷ lệ nghèo đói tăng cao như vậy là do chuẩn nghèo mới chỉ được tính cho hai khu vực nông thôn và
thành thị nên ảnh hưởng nhiều tới tỷ lệ nghèo đói của vùng miền núi nơi được coi là khó khăn nhất và nhạy cảm nhất cả nước.
Nhìn vào biểu 9 có thể thấy tỷ lệ nghèo đói theo chuẩn mới là một trong những tỷ lệ cao nhất từ trước tới nay. Từ đó có thể rút ra nhận xét rằng chuẩn nghèo mới là một chuẩn cao và sự xuất hiện của nó làm thay đổi căn bản tình trạng nghèo đói chung của cả nước.
2.3. Biến động về cơ cấu
Chuẩn nghèo mới được tính cho hai khu vực thành thị và nông thôn. Theo đó khi chuẩn nghèo mới được áp dụng tỷ lệ hộ nghèo của thành thị là 5%, tỷ lệ hộ nghèo nông thôn khoảng 30%. Tỷ lệ này cũng không đều đối với từng khu vực. Tùy theo điều kiện của từng vùng mà tỷ lệ này có sự thay đổi khác nhau. Ở những thành phố nơi tập trung nhiều khu kinh tế lớn thì tỷ lệ nghèo đói là rất thấp và thường có chuẩn nghèo riêng như Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Vũng Tàu… vì nếu theo chuẩn nghèo chung thì tỷ lệ nghèo đói ở những thành phố này là không đáng kể. Đối với những tỉnh mà tỷ lệ người dân thành thị ít và có điều kiện kinh tế không mấy phát triển thì tỷ lệ này thường cao hơn và không có chuẩn nghèo riêng. Tuy chuẩn nghèo luôn được tính cho những khu vực khác nhau, nông thôn và thành thị nhưng tỷ lệ nghèo đói ở nông thôn bào giờ cũng cao hơn thành thị đấy là yếu tố do lịch sử để lại.
Việc áp dụng chuẩn nghèo mới là cho đồng bào dân tộc thiểu số tình trạng nghèo đói gia tăng và đại bộ phận người dân tộc thiểu số sống trong tình trạng nghèo đói theo chuẩn chung. Tỷ lệ nghèo đói của người dân tộc thiểu số gia tăng nhưng những chính sách của Nhà nước trong công cuộc xóa đói giảm nghèo lại hướng chủ yếu về đối tượng này. Tiếp tục cho những người nghèo người dân tộc thiểu số được hưởng những chính sách ưu đãi vì nếu như theo chuân cũ có thể tỷ