1.3.5.1. Khỏi niệm mụ hỡnh hợp tỏc cụng- tư (PPP)
Mụ hỡnh đầu tư cụng - tư (PPP) tuy mới mẻ đối với Việt Nam nhưng đó được nhiều nước trờn thế giới ỏp dụng từ hơn 50 năm nay. Kinh nghiệm thế giới cho thấy, nhờ ỏp dụng hỡnh thức PPP mà nhiều vấn đề bức xỳc đó được giải quyết như tỡnh trạng ựn tắc giao thụng, cung cấp nước, tạo việc làm cho người lao động, trờn thế giới tồn tại nhiều định nghĩa khỏc nhau về PPP. Điều này được lý giải là bởi cỏc quốc gia khỏc nhau cú quỏ trỡnh xõy dựng và phỏt triển PPP với những đặc thự riờng khỏc nhau.Trong khuụn khổ luận văn,
xin được đề cập tới hai khỏi niệm PPP theo định nghĩa chung của ngõn hàng thế giới WB và cục quản lý đấu thầu – Bộ Kế hoạch và Đầu tư Việt Nam.
- Định nghĩa PPP của WB: PPP (Public- Private Partnership) là một quan hệ đối tỏc giữa khu vực cụng và khu vực tư để thực hiện một dự ỏn hoặc một dịch vụ mà thường do khu vực cụng đảm nhiệm;
- Định nghĩa PPP của Cục Quản lý đấu thầu – Bộ Kế hoạch và Đầu tư Việt Nam: PPP là hỡnh thức nhà nước và khu vực tư nhõn cựng thực hiện dự ỏn đầu tư phỏt triển cơ sở hạ tầng kinh tế xó hội, cung cấp dịch vụ cụng trờn cơ sở hợp đồng phõn chia rừ trỏch nhiệm, lợi ớch rủi ro. Theo đú, một phần hoặc toàn bộ dự ỏn sẽ do khu vực tư nhõn thực hiện trờn cơ sở đấu thầu cạnh tranh, đảm bảo cỏc lợi ớch cộng đồng, đỏp ứng cỏc tiờu chuẩn về chất lượng cụng trỡnh hoặc dịch vụ do nhà nước quy định.
1.3.5.2. Hỡnh thức PPP
Hiện nay cú khỏ nhiều hỡnh thức PPP khỏc nhau được ỏp dụng trờn thế giới, tuy nhiờn, về cơ bản, chỳng đều là biến thể hoặc dạng hỗn hợp của năm hỡnh thức PPP chớnh trong lĩnh vực cung cấp dịch vụ CSHT sau đõy:
Hỡnh thức thứ 1: Hợp đồng dịch vụ. Hỡnh thức này được dựng để mua cỏc dịch vụ ngắn hạn như thiết kế, thi cụng hoặc bảo trỡ;
Hỡnh thức thứ 2: Hợp đồng quản lý. Phỏt huy năng lực chuyờn mụn của khu vực tư nhõn trong quản lý dự ỏn;
Hỡnh thức thứ 3: Hợp đồng thuờ tài sản. Nhà nước sẽ cho tư nhõn thuờ tài sản và bờn tư nhõn phải trả tiền thuờ tài sản đú;
Hỡnh thức thứ 4: Hỡnh thức nhượng quyền. Cho phộp tư nhõn sản xuất đầu ra, thụng thường kốm theo một cơ chế quản lý phớ dịch vụ;
Hỡnh thức thứ 5: Hỡnh thức nhượng quyền. Cho phộp khu vực tư nhõn được tham gia cung cấp dịch vụ CSHT thụng qua việc xúa bỏ độc quyền nhà nước...
Cỏc hỡnh thức PPP ở trờn được tạo ra nhằm giải quyết hạn chế của phương ỏn nhà nước tự cung ứng trong đầu tư CSHT là chi phớ đầu tư xõy dựng cơ bản lớn với rủi ro cao về chi phớ và thời gian thực hiện dự ỏn, chi phớ bảo trỡ cao, động cơ kinh doanh thấp và cỏc vấn đề về tiếp cận nguồn vốn.
1.3.5.3. Áp dụng mụ hỡnh PPP trờn thế giới và Việt Nam
Cỏc nước phỏt triển:
Khụng một chớnh phủ nào cú thể kham nổi toàn bộ việc đầu tư cho hệ thống cơ sở hạ tầng, nhưng cũng khụng nhà đầu tư tư nhõn nào cú thể làm được việc này vỡ đõy là lĩnh vực cú hiệu quả kinh tế thấp và nhiều rủi ro. Theo Giỏo sư Fukunari Kimura của trường Đại học Tổng hợp Keio (Nhật Bản) núi đấy là lý do khiến cho mụ hỡnh PPP ra đời, trong bối cảnh chõu Á phỏt triển nhanh và nhu cầu về dịch vụ cụng cộng cũng như cơ sở hạ tầng rất lớn. Nhật Bản là một trong những quốc gia đó phỏt triển mạnh nhất mụ hỡnh này ở chõu Á. Theo kinh nghiệm của nước này, cú ớt nhất hai lĩnh vực mà mụ hỡnh PPP cú thể phỏt huy hiệu quả, đú là cỏc dự ỏn khụng thể hoặc khú ỏp dụng phương phỏp cổ phần húa và cỏc dự ỏn mà nhà nước khụng thể tham gia trực tiếp. Cụ thể như cỏc dự ỏn về sản xuất và phõn phối điện, đường cao tốc, giao thụng đụ thị, dịch vụ cảng, cấp nước và cỏc dịch vụ cụng cộng. Hiệu quả mà mụ hỡnh này đem lại là giảm chi phớ, giảm rủi ro và tạo ra được một mụi trường cạnh tranh cao. Mụ hỡnh PPP đó được ỏp dụng trong việc xõy dựng cỏc kờnh đào ở Phỏp vào thế kỷ 18, cỏc cõy cầu ở London vào thế kỷ 19 hay cõy cầu Brooklyn nổi tiếng ở New York cũng vào thế kỷ 19. Tuy nhiờn, mụ hỡnh này chỉ thực sự bắt đầu phổ biến trờn thế giới từ đầu thập niờn 1980 và nú đó đúng một vai trũ nhất định trong việc phỏt triển cơ sở hạ tầng ở cỏc nước phỏt triển.
Anh là nước đi tiờn phong trong mụ hỡnh này với cỏc chương trỡnh tư nhõn húa nổi tiếng của bà Thủ tướng Margaret Thatcher. Tuy nhiờn, theo thống kờ của Yescombe, trong gần 20 năm (1987-2005), chỉ cú 725 dự ỏn đầu
tư mới với mức đầu tư trờn 100 triệu bảng được thực hiện theo mụ hỡnh PPP. Tổng giỏ trị của cỏc dự ỏn này chỉ là 47,5 tỉ bảng Anh (khoảng 70 tỉ đụ la). Đõy là một mức hết sức khiờm tốn của một quốc gia cú GDP lờn đến hàng ngàn tỉ đụ la. Ở cỏc nước khỏc như Hoa Kỳ, Úc, Phỏp, Hàn Quốc... mụ hỡnh PPP cũng được sử dụng trong nhiều dự ỏn xõy dựng cơ sở hạ tầng và cung cấp dịch vụ cụng cộng. Tuy nhiờn, khụng ở nước nào mụ hỡnh này cú vai trũ nổi bật so với cỏc hỡnh thức xõy dựng cơ sở hạ tầng khỏc. Trong giai đoạn ba năm từ 2003-2005, tổng giỏ trị cỏc dự ỏn đầu tư theo phương thức PPP của cỏc nước G7 chưa đến 100 tỉ đụ la.
Ở cỏc nước đang phỏt triển, mụ hỡnh PPP bắt đầu phổ biến từ đầu thập niờn 1990, nhất là ở khu vực Mỹ Latinh. Theo số liệu thống kờ của Ngõn hàng Thế giới, trong 20 năm (1990-2009), đó cú 4.569 dự ỏn được thực hiện theo phương thức PPP ở cỏc nước đang phỏt triển với tổng vốn cam kết đầu tư 1.515 tỉ đụ la Mỹ. Con số này bao gồm cả việc tư nhõn húa cỏc doanh nghiệp nhà nước.
Tổng mức đầu tư nờu trờn chỉ tương đương với 1% GDP của cỏc nước đang phỏt triển trong hai thập kỷ qua. Với mức đầu tư cho cơ sở hạ tầng vào khoảng 5-6% GDP thỡ đầu tư theo phương thức PPP chỉ chiếm khoảng 20%. Đõy là một con số khỏ khiờm tốn.
Xột về vựng lónh thổ, mụ hỡnh PPP phổ biến nhất ở cỏc nước Mỹ Latinh trong 20 năm qua. Ở thời kỳ đỉnh điểm, khu vực này chiếm đến 80% lượng vốn cam kết. Hiện nay, cỏc nước này vẫn đang dẫn đầu thế giới. Đối với khu vực Đụng Á và Thỏi Bỡnh Dương, mụ hỡnh này khụng cú nhiều tiến triển.
Xột về cơ cấu đầu tư theo lĩnh vực, năng lượng và viễn thụng là hai ngành cú tỷ trọng cao nhất. Tỷ phần của ngành giao thụng vận tải cú xu hướng tăng trong thời gian gần đõy, nhưng vẫn thấp hơn khỏ nhiều so với hai
ngành trờn. Loại trừ phần tư nhõn húa, cỏc dự ỏn đầu tư theo phương thức xõy dựng sở hữu vận hành (BOO) chiếm hơn một nửa, phần cũn lại là cỏc dự ỏn xõy dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) .Ở cỏc nước đang phỏt triển, mụ hỡnh nhượng quyền hay thuờ vận hành chưa phổ biến, chủ yếu do hạn chế của cỏc cơ sở phỏp lý và khả năng chế tài của cỏc cơ quan nhà nước.
Mụ hỡnh PPP tại Việt Nam:
Ở Việt Nam, theo thống kờ của Ngõn hàng Thế giới, trong giai đoạn 1994-2009 đó cú 32 dự ỏn được thực hiện theo mụ hỡnh PPP với tổng mức vốn cam kết khoảng 6,7 tỉ đụ la. Cũng giống như cỏc nước khỏc, mụ hỡnh BOT và BOO chiếm tỷ phần chủ yếu. Hai lĩnh vực chiếm tỷ phần lớn nhất là điện và viễn thụng. Ngoài ra, cú thể kể đến nhiều dự ỏn hợp tỏc cụng - tư khỏc đó và đang được triển khai từ thập niờn 1990 đến nay như: BOT cầu Cỏ May, BOT cầu Phỳ Mỹ, điện Phỳ Mỹ, và rất nhiều nhà mỏy điện nhỏ và vừa khỏc đang được thực hiện theo phương thức BOO.Về mụ hỡnh BOT, tổng cộng cú 26 dự ỏn với tổng mức đầu tư là 128 ngàn tỷ đồng.
Riờng năm 2010, theo thống kờ của cục đầu tư nước ngoài, tổng số dự ỏn cấp mới được đầu tư trực tiếp từ nước ngoài là 969 dự ỏn, trong đú theo mụ hỡnh đầu tư BOT, BT, BTO cú 6 dự ỏn chiếm 1% trờn tổng số dự ỏn cấp mới. Nhưng số lượng dự ỏn cấp mới chiếm 55% so với số dự ỏn đầu tư theo hỡnh thức BOT,BTO,BT là 11 dự ỏn, chiếm % cao nhất trong số tất cả cỏc hỡnh thức đầu tư, so với năm 2009 khụng cú dự ỏn mới nào đầu tư theo hỡnh thức BOT,BT,BTO đú là một sự khởi sắc tốt.
Về hỡnh thức 100% vốn nước ngoài chỉ chiếm 8% trờn tổng số dự ỏn, số dự ỏn cấp mới chỉ cú 799 dự ỏn trong khi tổng số dự ỏn đăng ký là 9.599 (tớnh hết ngày 21/12/2010), cũn về hỡnh thức liờn doanh chỉ chiếm 7% trờn tổng số dự ỏn cấp mới đăng ký, hỡnh thức cổ phần và hợp đồng hợp tỏc vốn đầu tư chiếm lần lượt là 4% và 1% trờn tổng số dự ỏn cấp mới. Ta thấy rằng
hỡnh thức đầu tư theo hợp đồng BOT, BT, BTO đang phỏt triển theo chiều hướng tớch cực. Vậy dưới sự giỏm sỏt và hỗ trợ của nhà nước, hỡnh thức đầu tư theo mụ hỡnh PPP đó bắt đầu cú sự tiến triển so với cỏc hỡnh thức đầu tư khỏc.
Đặc biệt là sau khi Quyết định 71/2010/QĐ-TTg về việc ban hành Quy chế Thớ điểm đầu tư theo hỡnh thức PPP được ban hành và chớnh thức cú hiệu lực từ ngày15/1/2011. Điều này đó thu hỳt sự chỳ ý của giới đầu tư trong và ngoài nước đang dồn vào mụ hỡnh hợp tỏc nhà nước và tư nhõn (PPP)
Quy chế PPP quy định điều kiện, thủ tục và nguyờn tắc ỏp dụng thớ điểm đối với một số dự ỏn đầu tư phỏt triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ cụng theo hỡnh thức đối tỏc cụng – tư trong cỏc lĩnh vực quy định
1.3.5.4. Áp dụng PPP trong cấp nước sạch nụng thụn
PPP giỳp tối đa húa giỏ trị từ đồng tiền đầu tư,việc bắt tay giữa nhà nước và tư nhõn cho phộp cộng hưởng tốt nhất thế mạnh của cỏc bờn tham gia, thụng qua việc phỏt huy sức mạnh tổng hợp trong thiết kế, thi cụng, kinh doanh và quản lý. PPP cũng khuyến khớch sỏng tạo trong hợp tỏc và phổ biến những cỏch làm tốt nhất.
Nguồn vốn cho dự ỏn PPP khụng bị ảnh hưởng bởi cỏc chu trỡnh chớnh sỏch cũng như cỏc dự toỏn ngõn sỏch nhà nước hàng năm, đảm bảo duy trỡ chất lượng, chi phớ và tiến độ của dự ỏn. PPP xõy dựng mụt cỏch tiếp cận dài hạn trong việc cung ứng dịch vụ cụng, đảm bảo tiờu chuẩn dịch vụ trong suất vũng đời của dự ỏn, hạ tầng được cung cấp một cỏch cú hiệu quả. Phương thức tiếp cận linh hoạt, cú thể cõn nhắc sử dụng cho mọi hạ tầng núi chung và hạ tầng cấp nước sạch núi riờng.
Từ đặc điểm, hỡnh thức và những ưu điểm của mụ hỡnh PPP, cung cấp nước sạch nụng thụn được xem như là một lựa chọn cú giỏ trị trong tương lai. Cụ thể, khi đầu tư xõy dựng một dự ỏn nước sạch cú quy mụ, tầm cỡ về cơ sở
hạ tầng đũi hỏi phải cú cụng nghệ hiện đại, đầu tư vốn lớn, Nhà nước cú thể hỗ trợ toàn phần về vốn, cụng nghệ để cú thể xõy dựng nhà mỏy và mạng lưới cấp nước hoặc cú thể hỗ trợ một phần với hỡnh thức Nhà nước và nhõn đõn cựng làm, khi hoàn thiện hệ thống cụng trỡnh nhà nước cú thể giao cho doanh nghiệp tư nhõn đứng ra chịu trỏch nhiệm quản lý, vận hành và khai thỏc hệ thống đảm bảo hoạt động đỳng mục đớch, chức năng nhiệm vụ đó được quy định, bờn cạnh đú doanh nghiệp khi này sẽ hoạt động như một đơn vị tư nhõn, tự hoạch toỏn thu chi và phải đảm bảo cú lói để hoạt động và duy trỡ sản xuất.
1.4. Tớnh bền vững của cỏc mụ hỡnh quản lý nƣớc sạch nụng thụn
Một trong những yếu tố quan trọng nhất khi lựa chọn mụ hỡnh quản lý cấp nước sạch nụng thụn là phải đảm bảo hoạt động cú hiệu quả và bền vững. Để cú cơ sở đỏnh giỏ khỏch quan về hiệu quả bền vững của một mụ hỡnh cấp nước sạch nụng thụn cần quan tõm một số yếu tố sau:
- Với cỏc ngành dịch vụ cụng ớch, yếu tốt hiệu quả được đỏnh giỏ dựa trờn cỏc khớa cạnh xó hội, kinh tế và mụi trường, trong đú hiệu quả xó hội được đặt lờn hàng đầu là tiờu chuẩn đỏnh giỏ cao nhất. Hiệu quả xó hội được xem xột từ khớa cạnh sự ra đời của cụng trỡnh cấp nước cú phục vụ được số đụng cư dõn trong cộng đồng được sử dụng nước sạch ở mức chất lượng dịch vụ theo yờu cầu hay khụng? Trỏnh việc đơn giản húa hiệu quả cụng trỡnh thành đỏnh giỏ hiệu quả kinh tế, “phản ỏnh mối tương quan giữa số lượng đầu ra và đầu vào trong quỏ trỡnh thực hiện nhằm đạt được mục tiờu đề ra”.
- Nhõn tốt bền vững của cụng trỡnh cấp nước sạch nụng thụn là phần giao thoa của cỏc yếu tổ bền vững về mặt văn húa – xó hội, bền vững về mặt kỹ thuật, bền vững về mặt kinh tế - tài chớnh.
Bền vững về mặt văn húa – xó hội đảm bảo sự hỡnh thành và vận hành hệ thống cụng trỡnh cấp nước cú gõy ra những vấn đề tiờu cự như mõu thuẫn nội bộ, bất bỡnh đẳng trong việc tiếp cận dịch vụ nước sạch và cỏc tỏc
động tớch cực như nõng cao trỡnh độ dõn trớ, nõng cỏo hiểu biết về sức khỏe đem lại bỡnh đẳng giới, vệ sinh mụi trường.
Bền vững về mặt kinh tế - tài chớnh đạt được khi thu đủ bự chi cho cỏc khoảng quản lý hành chớnh, vận hành, sửa chữa và nõng cấp. Giảm chi phớ quản lý vận hành hệ thống. Sau khi chi trả chi phớ thường xuyờn và trớch quỹ phỏt triển sản nếu lợi nhuận bằng khụng thỡ cũng tạm coi là cú hiệu quả kinh tế và đảm bảo bền vững về tài chớnh, phớ sử dụng nước nằm trong khả năng chi trả của người sử dụng.
Bền vững về mặt cụng nghệ - kỹ thuật đạt được khi cộng đồng làm chủ được kỹ thuật vận hành cụng trỡnh cấp nước sạch, cỏc sự cố kỹ thuật được khắc phục và xử lý kịp thời, tuổi thọ cụng trỡnh đạt mức trung bỡnh chuẩn so với thiết kế, nõng cao khả năng quản lý vận hành hệ thống.
Bền vững về mặt Văn húa – xó hội, Kinh tế - Tài chớnh và Cụng nghệ - Kỹ thuật cú tỏc động qua lại với nhau.
Cụng trỡnh cấp nước tập trung nụng thụn cú thể là sự kết hợp riờng lẻ giữa ba bờn là người đầu tư, người quản lý vận hành và người sử dụng vi thể quy trỡnh đỏnh giỏ là người đầu tư, người quản lý vận hành và người sử dụng vi thế quy trỡnh đỏnh giỏ hiệu quả bền vững cần theo nguyờn tắc cú sự tham gia của cỏc bờn liờn quan chớnh đều được mời tham gia nhằm giảm thiểu tớnh chủ quan, phiến diện trong kết luận.
1.5. Ảnh hƣởng của mụ hỡnh quản lý đến vấn đề cấp nƣớc sinh hoạt nụng thụn
Ở nước ta hệ thống cấp nước sinh hoạt nụng thụn được thiết kế cho một khoảng thời gian từ 15-20 năm. Song cú những hệ thống đó ngừng hoạt động chỉ sau vài năm,tỷ lệ hệ thống hư hỏng hoàn toàn khỏ cao (khoảng 40- 80%) phụ thuộc vào những điều kiện khỏc nhau của địa phương, chất lượng xõy dựng, tỡnh hỡnh thiờn tai và đặc biệt là việc ỏp dụng mụ hỡnh quản lý vận