tiền tiết kiệm được sau khi thực hiện việc lựa chọn nhà thầu và kí kết hợp đồng. đó chính là hiệu số giữa giá trị dự toán ban đầu với số tiền thực tế kí hợp đồng với nhà thầu. Kể từ khi Việt Nambắt đầu hội nhập và việc mua sắm vốn nhà nước bắt buộc phải tuâ theo các quy định về đấu thầu thì xuất hiện giá trị tiết kiệm. Đó chính là hiệu quả cua công tác đấu thầu mua sắm công. Lớn hơn nữa hiệu quả của công tác đấu thầu mu sắm công còn là sự cạnh tranh để làm động lực cho sự phát triển. Nếu như trước đây một công ty có được những hợp đồng nhờ vào những mối quan hệ quen biết thì kể từ khi có khung khổ pháp luật về đấu thầu mua sắm công các công ty phải chứng minh mình có đủ năng lực và kinh nghiệm, phải có những giải pháp được đánh giá là khả thi và giá cả phải có tính cạnh tranh với các nhà thầu khác. Nhờ cạnh tranh mà giá trúng thầu thườngthấp hơn so với dự toán ban đầu của các chủ đầu tư. Những số liệu thống kê về kết quả đầu tư mua sắm công sử dụng vốn nhà nước trong những năm gần đây đã chứng minh được điều đó
Bảng 1: Phân tích hiệu quả mua sắm công từ năm 2000 đến năm 2009
Đơn vị: Tỷ đồng Năm Tổng giá trị dự toán Tổng giá trị trúng thầu Mức độ giảm sau đấu thầu Tỉ lệ giảm sau đấu thầu(%) 2000 3646,00 3190,00 456,00 12,5 2001 5068,00 4559,00 527,00 10,5 2002 5819,00 5320,00 498,00 8,6 2003 2500,1 2236,40 263,7 10,5 2004 3929,90 3716,90 213,00 5,42 2005 4438,10 4285,43 152,67 3,44 2006 6800,00 6443,68 356,32 5,24 2007 10330,20 9953,31 377,05 3,65 2008 14855,82 14042,77 812,6 5,47 2009 15200,1 14789,00 411,10 2,70
Tuy nhiến số liệu thống kê ở trên cho chúng ta thấy rằng tỉ lệ tiết kiệm giảm dần theo thời gian, mặc dù giá trị mua sắm ngày càng lớn. điều đó chứng tỏ rằng quá trình tổ chức thực hiện mua sắm công đã xảy ra những vấn đề không bình thường khiến cho hiệu quả đạt được của mua sắm công bị ảnh hưởng đáng kể.
Theo số liệu phân tích nêu trên, có thể nêu ra một số kết luận quan trọng như sau:
* Hoạt động mua sắm công chỉ có hiệu quả khi áp dụng quy định
về đấu thầu
- Hiệu quả về kinh tế
Trước đây nền kinh tế vận hành theo cơ chế kế hoạch quá tập trung việc mua sắm dựa hoàn toàn vào giá trị dự toán được tính toán theo những định mức cứng nhắc, không thực tế nền vô cùng lãng phí.
Trong quá trình hội nhập, việc mua sắm buộc phải tuân thủ theo các điều ước quốc tế, nhất là sau khi chính phủ ban hành quy chết đấu thầu và luật đấu thầu thì các hoạt động mua sắm công sử dụng vốn nhà nước buộc phải áp dụng hình thức đấu thầu theo quy định của pháp luật. nhờ có sự cạnh tranh giữa các nhà thầu mà hiệu quả kinh tế đã cao hơn, tiết kiệm được chi phí và nâng cao sự cạnh tranh lành mạnh giữa các nhà thầu với nhau
- Hiệu quả xã hội
Trong môi trường cạnh tranh các doanh nghiệp trong nước đã phải phấn đấu không ngừng nghỉ để tự hoàn thiện mình về mọi mặt. vì thế nhiều doanh nghiệp nhỏ đã trở thành những doanh nghiệp lớn, những tập đoàn. Các doanh nghiệp Việt Namkhi mới hội nhập chỉ làm nhà thầu phụ cho các nhà thầu nước ngoài, sau một thời gian ngắn đã vươn lên trở thành những đối thủ cạnh tranh của các nhà thầu nầy. điển hình là các doanh nghiệp xây dựng hạ tầng như: đường bộ, cầu hầm, sân bay, cảng, thủy điện…
Nhờ có sự cạnh tranh mà tạo ra một môi trường kinh doanh ngày càng hoàn thiện về chính sách.
• Áp dụng hình thức lựa chọn nhà thầu có tính cạnh tranh cao như
đấu thầu rộng rãi và chào hàng cạnh tranh luôn đêm lại hiệu quả cao hơn so với các hình thức lựa chọn nhà thầu khác
Qua số liệu khảo sát, trong hầu hết các gói thầu áp dụng hình thức đấu thầu rộng rãi và chào hàng cạnh tranh đều đạt tỉ lệ tiết kệm, thậm chí rất cao như các gói thầu của đường hầm xuyên bộ qua đèo Hải Vân, dự án đường xuyên Á
Trong khi đó, nếu áp dụng các hình thức lựa chọn nhà thầu mang tính cạnh tranh không cao như đấu thầu hạn chế hoặc không có tính cạnh tranh như chỉ định thầu, mua sắm trực tiếp thì chẳng những không mang lại hiệu quả kinh tế mà còn gây ra nhiều hệ lụy tiêu cực ảnh hưởng không tốt đối với quá trình phát triển kinh tế xã hội của đất nước.
• Hầu hết các chủ đầu tư, các đơn vị mua sắm đều tránh áp dụng
hình thức đấu thầu rộng rãi
Qua số liệu khảo sát từ khi có quy định về đấu thầu cho đến nay chưa có năm nào tỉ lệ gọi thầu trong mua sắm công được áp dụng hình thức đấu thầu rộng rãi đạt đến 30%, có năm tỉ lệ này mới chỉ đạt 15%.
Phải chăng là ý thức chấp hành luật của các đơn vị này kém hay luật chưa thật sự phù hợp? phải khẳng định ngay rằng, quy định của luật về nội dung này là rất đúng. Song trong thực tế, điều luật này không có tác dụng về chế tài kém. Mặt khác, quy định về xử lý vi phạm trong đấu thầu lại thuộc về thẩm quyền của người vi phạm.
Như vậy, biểu hiện rõ nét của cả hệ thống quản là và thực hiện mua sắm công là tránh áp dụng các hình thức lựa chọn nhà thầu có tính cạnh tranh cao. Đó là một trong những lí do cơ bản khiến cho hiệu quả đấu thầu mua sắm
công luôn đạt tỉ lệ thấp như đã phân tích ở trên.
• Hiệu quả kinh tế trong hoạt động đấu thầu mua sắm công giảm
dần theo thời gian
Thông qua số liệu đã phân tích ở trên thì tính hình thực hiện mua sắm công của những năm gần đây,có thể thấy rằng các cuộc mua sắm hầu như không còn là những cuộc đấu thầu mang tính cạnh tranh công bằng, minh bạch theo đúng những mục tiêu vốn có, mà chỉ còn là những cuộc đấu mang tính tượng trưng để lách luật. Nếu khi mới bắt đầu áp dụng chế độ mua sắm thông qua đấu thầu cho tới năm 2000 thì tỉ lệ tiết kiệm đạt bình quân là khoảng trên 10% thì trong những năm gần đây tỉ lệ tiết kiệm thường giao động ở mức 3-4%. Mặc dù tổng giá trị mua sắm ngày càng lớn. Sau khi viện ý kiến nghiên cứu của các nhà quản lý, các quan chức trong cơ quan quản lý ngân sách nhà nước về nạn thất thoát, lãng phí trong chi tiêu công đã diễn ra nhiều năm và trở thành nỗi bức bối của quần chúng.
• Vi phạm trong quản lý mua sắm công diễn ra thường xuyên hơn
và ngày càng gia tăng, gây thât thoát, lãng phí nhiều nhưng không được xử lý
Trong hoạt động mua sắm công, vi phạm về quản lý thực hiện thường xuyên xuất hiện các công đoạn sau:
- Lập và trình duyệt kế hoạch đấu thầu: kế hoạch đấu thầu của 1 gói thầu hoặc dự án cho người có thẩm quyền phê duyệt dựa trên báo cáo của chủ đầu tư. Nội dung của kế hoạch đấu thầu đóng vai trò quan trọng định hướng trong quá trình lựa chọn nhà thầu sau đó, nên rất quan trọng. Một kế hoạch đấu thầu có nội dung tốt, phù hợp với pháp luật và tạo ra các cuộc cạnh tranh lành mạnh khi người có thẩm quyền có được bộ máy giúp việc có năng lực và bản thân người có thẩm quyền có kiến thức về nội dung mình phê duyệt. Nếu không thì ngược lại. chủ đầu tư là đơn vị lập kế hoạch đấu thầu, họ phải tính
toán và cân nhắc để đưa vào nội dung những phần có lợi nhất.
Vi phạm trong bước lập kế hoạch đấu thầu thường được biểu hiện trong việc lựa chọn áp dụng các hình thức lựa chọn nhà thầu khác với đấu thầu rộng rãi khi không có đủ điều kiện. điều này tạo cơ hội để chủ đầu tư thực hiện các ý đồ riêng trong việc lựa chọn nhà thầu.
- Hồ sơ mời thầu: giống như kế hoạch đấu thầu, hồ sơ mời thầu do bên mời thầu lập để chủ đầu tư trình người có thẩm quyền phê duyệt. Hồ sơ mời thầu là toàn bộ các yêu cầu cho một gói thầu làm căn cứ pháp lý để các nhà thầu chuẩn bị hồ sơ dự thầu và để bên mời đánh giá hồ sơ dự thầu. Nếu coi đấu thầu là một cuộc thi thì hồ sơ mời thầu chính là đề thi.
Vi phạm bước lập hồ sơ mời thầu thường biểu hiện ở chỗ: đưa ra các yêu cầu quá cao hoặc không bình thường nhắm định hướng cho đối tác đã xác định trước, hạn chế cạnh tranh gây thiệt hại cả về kinh tế và xã hội, đưa vào hồ sơ mời thầu những nội dung trái luật như : tên , mác, nhãn hiệu, xuất xứ hàng hóa, đưa ra tiêu chí đánh giá hồ sơ dự thầu không rõ ràng, mập mờ dễ bề thao túng trong bước đánh giá.
- Bước đánh giá hồ sơ dự thầu: việc đánh giá hồ sơ dự thầu cũng là vấn đề hết sức thời sự trong hoạt động mua sắm công. Nhiều đơn vị mua sắm coi đây là đặc quyền, đăc lợi của hojneen học khai thác tối đa để giành cho mình các lợi ích riêng. Vi phạm trong các bước này chính là việc đánh giá hồ sơ dự thầu không tuân thủ các quy định về mua sắm của pháp luật. nhiều tổ chuyên gia đánh giá hồ sơ dự thầu chỉ làm được một việc duy nhất là thoãn mãn câc mục tiêu của sếp, mọi kiến thức của các chuyên gia chi là để hợp tác hóa việc trúng thầu cho nhà thầu mà sếp lựa chọn.
- Công đoạn thẩm định : thẩm định là công việc rà soát lại về tính pháp lý, sự hợp lý và quy định lựa chọn nhà thầu, quy định xây dựng kế hoạch đấu thầu , quy trình xây dựng hồ sơ mời thầu trong hoạt động mua sắm cống trước
khi người có thẩm quyền phê duyệt kết quả đấu thầu, kế hoạc đấu thầu, hồ sơ mời thầu.
- Các vi phạm thường thấy trong giai đoạn này là không phát hiện được điều bất thường, bất hợp lý và không phù hợp với pháp luật của các văn bản trình. Nhiều cơ quan thẩm định còn cố tìm cách hợp lý những sai trái để vừa lòng chủ đầu tư.
Hầu hết các sai phạm trong hoạt động mua sắm công đều gắn liền với lợi ích của các cá nhân tham gia. Song luật pháp chưa có chế tài, chế tài chưa đủ mạnh hoặc luật pháp chưa nghiêm nên các vi phạm vẫn thường xuyên xảy ra và không bị xử lý.
2.4 Những địa chỉ và công đoạn điển hình gây thất thoát thoát, lãng phí trong hoạt động đầu tư mua sắm công sử dụng vốn nhà nước.
2.4.1 Những địa chỉ gây thất thoát, lãng phí
Phải khẳng định rằng chỉ nơi nào có chức năng thực hiện mua sắm công mới có khả năng gây thất thoát lãng phí, điển hình là các địa chỉ sau: * Các ban quản lý dự án( PMU) : Đây là các tổ chức được các chủ đầu tư( chủ yếu là các bộ, UBNN các cấp) thành lập ra để đại diện cho chủ đầu tư làm nhiệm vụ quản lý và tổ chức thực hiện các dự án đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn nhà nước. Tổng giá trị mua sắm mà các PMU thực hiện hằng năm thường từ vài chục đến hàng trăm ngàn tỷ đồng. nếu quản lý không tốt, hoạt động đấu thầu không mình bạch sẽ có thể thất thoát hàng ngàn tỉ đồng mỗi năm.
Biên chế của các PMU thường từ vài chục đến hàng trăm người. Nhân sự được chọn ngẫu nhiên vào các PMU thường là rất hiếm. Hầu như họ được tuyển chọn thông qua các mối quan hệ đặc biệt hoặc là con,e m của những nhân vật có thế lực. Năng lực làm việc không đồng đều, một số đông vào biên chế không phải là có chuyên môn mà có quan hệ xã hội nào đó. Song làm việc
ở các PMU thường giàu lên nhanh chóng. Qua các thông tin đăng tải đại chúng về một số lần khám xét tài sản của một số người trong vụ PMU 18, vụ PCI và PMU đại lộ đông- tây TP. Hồ Chí Minh có thể hình dung sự giàu có của các cán bộ làm việc trong lĩnh vực này.
Đối với công dân bình thường, để có chứng cứ, tài liệu xác định rõ nguồn giá trị tài sản thất thoát, lãng phí trong hoạt động mua sắm của các PMU là rất khó. Tuy nhiên, nhìn vào khối tài sản của các quan chức thuộc các PMU, nhìn vào cách sống và tiêu tiền của họ thì không thể không băn khoăn.
• Bộ phận quản lý đầu tư xây dựng cơ bản ở các doanh nghiệp nhà
nước
Sau nhiều năm cải cách, đổi mới doanh nghiệp nhà nước hình như ngày càng phình to. Nhiều tập đoàn kinh tế với quy mô lớn hơn rất nhiều so v ới mô hình tổng công ty trước đây đã xuất hiện. các tập đoàn mới hình thành thi nhau đầu tư mởi rộng về quy mô và lĩnh vực kinh doanh bằng nguồn vốn nhà nước. Hầu hết nguồn vốn đầu tư là vốn nhà nước, song các hoạt động đầu tư, chi tiêu mua sắm đều do các doanh nghiệp tự quyế định. Doanh nghiệp vừa là người có thẩm quyền vừa là chủ đầu tư vừa là bên mời thầu, vừa là tổ chuyên gia mời thầu. họ thường đấu thầu khép kín trong nội bộ tập đoàn hay tổng công ty. Tính chuyên nghiệp trong hoạt động đấu thầu mua sắm công ở các doanh nghiệp kém xa so với các PMU, nhưng giá trị đầu tư và mua sắm công không nhỏ hơn bao nhiêu. Trong quá trình thực hiện mua sắm công các vi phạm thường xuyên là không tránh khỏi nhưng ai là người xử lý? xử lý ai? Những thất thoát, lãng phí trong hoạt động mua sắm công ở khu vực này chảy về đâu? Đây là những câu hỏi mà cả xã hội mong muốn các nhà quản lý, các nhà hoạch định chính sách và các cơ quan bảo vệ pháp luật nghiên cứu và trả lời thỏa đáng.
• Bộ phận quản lý mua sắm công ỏ các đơn vị hành chính, sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, lực lượng vũ trang
Tùy theo đặc thù của mỗi cơ quan, đơn vị bộ phận quản lý mua sắm công ở mỗi nơi có thể có các tên gọi khác nhau như: hành chính, quản trị, quân nhu… song họ đều có chung chức năng sử dụng tiền của nhà nước mà bản chất đó là tiền của dân cư.
Hầu hết nhân sự của bộ phận quản lý mua sắm công này được biên chế cho mục tiêu quản lý hành chính từ cơ chế cũ. Nghiệp vụ mua sám theo kiểu đấu thầu cạnh tranh công bằng đối với bộ phận này còn khá mới mẻ. trong hoạt động mua sắm, họ thường loay hoay theo kiểm tư duy mua theo” giá nhà nước” hoặc giá nhà nước quy định. Nhiều đơn vị sau khi tổ chức đấu thầu còn yêu cầu được thẩm định lại giá trúng thầu xem có phù hợp với giá nhà nước hay không.
Theo kết quả điều tra riêng của nhóm nghiên cứu, hầu hết đối tượng làm việc trong khu vực này đều chỉ biết làm theo mệnh lệnh. Nghĩa là mỗi công việc giao cho họ đều có công thức rõ ràng. Mua một mét vải giá 100.000 đồng là phải chi đúng 100.000 đồng. nếu thị trường chỉ bán với giá 80.000 đồng học ũng kiên quyết không mua vì sợ giá rẻ nghĩa là hàng kém chất lượng. Tưởng rằng chỉ có đội ngũ công chức cũ làm việc trong cơ chế tập trung, quan liêu bao cấp lâu năm mới có thói quen này song quá trình tiếp xúc mới thấy rằng đội ngũ nhân viên mới tuyển dụng cũng hấp thu tư tưởng và cách hành xử như vậy. Nhiều người trong số này tham gia rất nhiều lớp tập