cải cách tư pháp và chiến lược phát triển hệ thống pháp luật Việt Nam
Yêu cầu cải cách tư pháp và Chiến lược phát triển hệ thống Việt Nam được thể hiện trong những văn kiện quan trọng của Đảng như Nghị quyết 08-NQ/TW ngày 02-01-2002 của Bộ Chính trị về Một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới, Nghị quyết số 48 ngày 24.5.2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, đính hướng đến năm 2020, Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02.6.2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020…, cụ thể:
1, Hoàn thiện hệ thống pháp luật về quy trình xây dựng, ban hành và công bố văn bản quy phạm pháp luật thống nhất do cả Trung ương và địa phương, theo hướng Quốc hội ban hành luật, giảm dần việc Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh, Chính phủ ban hành văn bản hướng dẫn tổ chức thi hành luật; hạn chế dần thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương. Xác lập cơ chế bảo đảm luật được thi hành ngay khi có hiệu lực.
2, Xây dựng một nền tư pháp trong sạch, vững mạnh, dân chủ, nghiêm minh, bảo vệ công lý, từng bước hiện đại, phục vụ nhân dân, phụng sự Tổ quốc Việt Nam Xã hội chủ nghĩa; hoạt động tư pháp mà trọng tâm là hoạt động xét xử được tiến hành có hiệu quả và hiệu lực cao [3].
Vấn đề giải thích pháp luật ở Việt Nam còn nhiều ý kiến tranh luận và chưa được giải quyết triệt để. Tại Hiến pháp và Luật ban hành văn bản QPPL chỉ đề cập tới việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh của UBTVQH, còn các văn bản khác thì chưa có quy định. Tại Dự thảo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 có dự
kiến là cơ quan nào ban hành văn bản thì có nhiệm vụ, quyền hạn giải thích văn bản của mình đã thực hiện nhưng rồi lại không thực hiện.
Ở Việt Nam, cơ quan ban hành văn bản pháp luật thường tách biệt với cơ quan áp dụng pháp luật. Trên thực tế, người áp dụng pháp luật mới là người cần phải tìm hiểu luật, hiểu luật hơn để giải quyết các vụ việc cụ thể. Nhưng pháp luật hiện hành quy định thì chỉ có Chủ tịch nước, UBTVQH, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân Tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận và đại biểu Quốc hội mới có quyền đề nghị UBTVQH giải thích luật, pháp lệnh. Những người có nhu cầu giải thích pháp luật như người dân bình thường thì không có quyền đề nghị giải thích luật và cũng rất khó khăn cho người dân để họ có yêu cầu đề nghị cơ quan có thẩm quyền giải thích pháp luật.
Ở nước ta, pháp luật còn quy định một số cơ quan nhà nước có quyền giám sát, kiểm tra và quyền xử lý đối với các văn bản pháp luật có dấu hiệu trái, song không quy định cơ quan, cá nhân nào có thẩm quyền tuyên bố (phán quyết) về tính hợp pháp hay không hợp pháp của một văn bản pháp luật.
Để minh chứng cho những bất cập trên là Nghị quyết số 23 của HĐND thành phố Đà Nẵng [12]. Để xem xét tính hợp pháp hay không hợp pháp của Nghị quyết số 23 phải căn cứ Hiến pháp, Luật Cư trú, Luật Tổ chức HĐND và UBND để giải thích và áp dụng vào trường hợp này để giải quyết. Thẩm quyền giải thích chính thức văn bản trên theo quy định hiện hành thuộc UBTVQH. Nhưng UBTVQH chỉ giải thích khi có đề nghị, còn những người dân quan tâm đến vấn đề này lại không có thẩm quyền đề nghị UBTVQH giải thích. Để xem xét Nghị quyết 23 của Đà Nẵng có trái pháp luật hay không thì các tổ chức và cơ quan có thẩm quyền yêu cầu giải thích luật nói trên không có động lực hay sức ép để yêu cầu giải thích. Người dân Đà Nẵng càng không cần, bởi Nghị quyết 23 phù hợp với lợi ích của họ, họ sẽ không chia sẻ lợi ích phúc lợi xã hội tốt cho những người dân sẽ đến nhập cư. Chính quyền Đà Nẵng được nhân dân Đà Nẵng hoàn toàn ủng hộ và chỉ có những người dân có ý định nhập cư vào Đà Nẵng mà chưa được nhập cư thì bị chịu thiệt nhưng họ lại đang cư trú rời rạc ở nhiều địa phương. Nhưng họ lại là người có nhu cầu giải thích Nghị quyết số 23. Và rất khó để họ có yêu cầu các tổ chức, cá nhân có thẩm quyền đề nghị UBTVQH giải thích. Theo Cục kiểm tra văn bản QPPL cả Bộ tư
pháp cho rằng, Nghị quyết số 23 nói trên là trái pháp luật nhưng HĐND thành phố Đà Nẵng lại cho là không trái pháp luật. Vụ việc trên có vướng mắc cả về thẩm quyền, động cơ, căn cứ, thủ tục để giải quyết. Vậy trong trường hợp này, cơ quan nào có thẩm quyền kết luận là trái hay không trái pháp luật để các cơ quan có thẩm quyền đình chỉ, hủy bỏ hoặc công nhận nó?
Khi áp dụng pháp luật, nếu gặp trường hợp luật đã quy định trực tiếp, thì rất thuận lợi cho việc áp dụng, nhưng nếu trường hợp luật không có quy định, hoặc ngôn ngữ sử dụng văn bản không rõ ràng thì chủ thể áp dụng pháp luật gặp rất nhiều khó khăn. Nếu tự giải thích theo ý mình thì sợ không đúng với ý của chủ thể đã ban hành văn bản. Nếu không giải thích thì không giải quyết được vụ việc, lại phải gửi công văn đề nghị các chủ thể có thẩm quyền yêu cầu giải thích lên cơ quan có thẩm quyền giải thích văn bản đó hoặc cơ quan ban hành văn bản để nhờ giải thích. Với cơ chế GTPL như vậy khiến cho việc áp dụng pháp luật để giải quyết vụ việc vừa chậm lại vừa gây quá tải cho cơ quan có thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh (UBTVQH) hoặc cho cơ quan ban hành, vì thời điểm này, cơ quan ban hành đã chuyển sang công việc khác, phải xem lại thì mới trả lời được các cơ quan áp dụng. Cách làm này, cũng khiến cho người áp dụng pháp luật trở nên bị động, không chủ động, sáng tạo trong việc áp dụng pháp luật. Đây cũng là một trong những nguyên nhân làm cho luật được ban hành khá nhiều, nhưng chậm và ít đi vào thực tế, cuộc sống. Ngoài ra, cũng chính bởi nguyên nhân này cũng có thê làm cho nguyên tắc phân công, phối hợp trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước có nguy cơ bị phá vỡ.
Hiện nay, Quốc hội mỗi khóa làm việc 5 năm rồi tự giải thể để thành lập Quốc hội mới, Bộ Thương mại không còn tồn tại, UBND tỉnh Hà Tây không còn. Vậy các văn bản do các cơ quan này ban hành nếu vẫn còn hiệu lực để áp dụng thì ai sẽ là người giải thích. Hay có trường hợp cơ quan ban hành không trực tiếp soạn thảo văn bản. Một chuyên viên của Bộ được giao nhiệm vụ soạn thảo một nghị định nhưng đến lúc cần giải thích nghị định đó thì theo đúng luật thì hỏi Chính phủ nhưng chắc chắn rằng không ai trả lời chính xác bằng chính người chuyên viên được giao soạn thảo nghị định đó.
Quy định của pháp luật hiện hành, thì tòa án là cơ quan xét xử, cơ quan tiến hành tố tụng, làm nhiệm vụ xác định sự thật của vụ án. Từ lúc xác định được sự thật
của vụ án đến lúc ra được bản án không đơn giản. HĐXX phải tìm được đúng điều luật, giải thích điều luật đó cho phù hợp với vụ việc trên cơ sở ra bản án. Trong trường hợp HĐXX tìm được nhiều điều luật có nội dung khác nhau cùng nói về vụ việc thì lại phải giải thích điều nào là phù hợp, điều nào không. Trong trường hợp HĐXX không tìm được điều nào nói về vụ việc thì phải áp dụng pháp luật tương tự. Nhìn chung, hoạt động GTPL tại tòa án là rất quan trọng nhưng pháp luật Việt Nam lại chưa hề nhắc đến. Nhưng thực tế thì tòa án ở Việt Nam để giải quyết tốt các vụ việc cụ thể thì đã phải thực hiện hoạt động GTPL rất “khẩn trương, sôi động”. Như vậy, ở Việt Nam việc chuyển chức năng GTPL từ cơ quan ban hành pháp luật sang tòa án là thực sự cần thiết, tránh tình trạng tòa án phải làm mà không được công nhận. Giải thích pháp luật một cách chính xác, hiệu quả thì cần phải dựa vào nhiều căn cứ khác nhau để giải thích. Giải thích pháp luật không chỉ dựa vào ngôn ngữ trong văn bản pháp luật hay dựa vào Mục đích của việc ban hành văn bản pháp luật đó hoặc chỉ dựa vào quá trình ban hành văn bản (lịch sử lập pháp).
Ở Việt Nam thường áp dụng giải thích pháp luật chỉ dựa vào ngôn ngữ văn bản. Cách giải thích này khá đơn giản vì luật nói gì thì cứ đọc, hiểu và làm đúng như vậy, không phải phân tích nhiều. Nhưng bản thân ngôn ngữ cũng có cái khó của chính nó. Ngôn ngữ do con người tạo ra, không cố định, nó là một “dạng thức sống” trong xã hội hay nói chính xác hơn ngôn ngữ có sự thay đổi cùng với sự thay đổi của xã hội. Tiếng Việt thường được mệnh danh “ Phong ba bão táp không bằng ngữ pháp Việt Nam”, hơn thế nữa với hàng chục các dân tộc khác nhau, các vùng miền khác nhau, ngôn ngữ có sự khác biệt. Đành rằng, ngôn ngữ thể hiện trong luật là dạng ngôn ngữ khá chuẩn nhưng cũng không tránh trường hợp người viết luật sử dụng ngôn ngữ không chuẩn và hơn thế theo thời gian thì ngôn ngữ cũng thay đổi. Và theo xu hướng hội nhập quốc tế, ngày càng có nhiều người nước ngoài vào Việt Nam nên ngôn ngữ nước ngoài cũng thâm nhập vào ngôn ngữ luật. Vì vậy, có từ ngữ trong luật, chưa bao giờ xuất hiện tại Việt Nam, từ ngữ dịch thuật thì không bao giờ chính xác được đúng 100%, thậm chí người dịch cũng không hiểu tường tận về nó nên việc hiểu không chính xác dẫn đến tranh cãi cũng là điều dễ hiểu.
Với cách giải thích pháp luật dựa vào mục đích của việc ban hành văn bản pháp luật (dựa vào ý chí của nhà làm luật) là bỏ qua sự cứng nhắc của ngôn ngữ. Khi giải thích theo cách này chỉ chú ý vào mục đích của luật. Trong pháp luật Việt
Nam, mục đích của luật thường được nêu trong những điều đầu tiên của văn bản, nhưng cũng có những trường hợp thì không nêu, do đó có thể tìm hiểu nó thông qua lý do ban hành văn bản hay quy định pháp luật đó. Với cách giải thích này phù hợp với sự phát triển của xã hội: khi áp dụng giải quyết vụ việc cụ thể chưa từng có (ngôn ngữ không thể hiện được) thì phải dựa vào ý chí của nhà làm luật để giải quyết phù hợp với sự phát triển của xã hội, phù hợp với quyền và lợi ích hợp pháp của người dân.
Với cách giải thích căn cứ vào quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật (lịch sử lập pháp) có thể hiểu hơn về nội dung, tinh thần của văn bản pháp luật. Ở một số quốc gia, khi ban hành văn bản luật, phải ban hành và công bố kèm theo các văn bản, các ý kiến trong quá trình soạn thảo văn bản đó và Tòa án hoặc chủ thể có thẩm quyền giải thích văn bản đó có thể căn cứ vào đó để giải thích. Ở Việt Nam, điều này không được thừa nhận. Đa số các quốc gia không thừa nhận theo cách này, lý giải như sau: các ý kiến đưa ra trong quá trình soạn thảo, thảo luận văn bản pháp luật tuy là cũng thú vị nhưng nó không có giá trị, vì nếu có giá trị thì đã được thừa nhận và đưa vào thành luật. Hơn nữa, trong quá trình soạn thảo có rất nhiều ý kiến trái chiều nhau nếu lựa chọn cách này chủ thể giải thích sẽ lựa chọn những ý kiến mà chủ thể áp dụng muốn (trước đây đã có ý như vậy) nên dẫn đến tình trạng không khách quan.
Bên cạnh những quan điểm cho rằng cần trao quyền giải thích pháp luật chính thức cho tòa án thì cũng còn có số ít quan điểm việc trao quyền giải thích pháp luật cho tòa án ở Việt Nam (hay trao quyền giải thích hiến pháp cho tòa án) là chưa thực sự khả thi vì những lý do sau:
Thứ nhất, tổ chức bộ máy Nhà nước Việt Nam không theo nguyên tắc phân chia quyền lực với mức độ độ lập có khả năng kiềm chế và giám sát lẫn nhau. Tòa án ở những nước theo nguyên tắc phân chia quyền lực có thể giải thích cả Hiến pháp lẫn luật để xác định tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản hay hành vi mà tòa án cho là trái Hiến pháp, trái luật và khi có đơn kiện của cá nhân hay tổ chức về vấn đề đó.
Thứ hai, do nhiều nguyên nhân khác nhau, tại thời điểm hiện nay khó có thể giao cho các thẩm phán quyền GTPL. Bởi thực tế, có những văn bản pháp luật rất thông thường, thẩm phán vẫn giải thích sai, áp dụng sai.
Thứ ba, nhìn lại lịch sử lập hiến của đất nước, kể cả trong thời kỳ Hiến pháp năm 1946, bản Hiến pháp được nhiều học giải coi là nhiều giá trị dân chủ và lịch sử nhất thì Tòa án chưa bao giờ được giao quyền giải thích hiến pháp.
Thứ tư, Hiến pháp phản ánh rất tập trung nền chính trị, hệ thống pháp luật và tổ chức tòa án của đất nước. Với hệ thống chính trị, tư pháp như hiện nay, việc giao cho Tòa án giải thích Hiến pháp (giải thích pháp luật) khó mang lại những giá trị đích thực.
Với Hiến pháp mới 2013 quy định tại Khoản 1 Điều 102: “Tòa án nhân dân
là cơ quan…., thực hiện quyền tư pháp” [35]. Vì vậy, Luật tổ chức Tòa án nhân dân
cần phải có sự thay đổi để phù hợp. Tuy nhiên, trong dự thảo Luật tổ chức TAND (sửa đổi) thì: “ Quy định về quyền tư pháp còn lẫn lộn giữa các chức năng thực hiện
quyền tư pháp và các chức năng hành chính tư pháp khác”. Đây là một trong những nhận xét, đánh giá về dự thảo Luật Tổ chức TAND (sửa đổi) tại phiên họp của UBTVQH chiều ngày 14/7/2014. Đa số các ĐBQH đều tán thành sự cần thiết phải quy định cụ thể hóa khái niệm “quyền tư pháp” trong dự thảo Luật. Tuy nhiên, cũng có ý kiến cho rằng không nên quy định cụ thể về nội dung “quyền tư pháp” vì đây là một vấn đề lớn, cần phải nghiên cứu.
Theo quan điểm của Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Sinh Hùng thì “quyền tư
pháp phải xuất phát từ hoạt động xét xử, khi xét xử mới thực hiện quyền tư pháp” và
“ thực hiện quyền tư pháp còn là kiểm soát các hoạt động trong quá trình tố tụng để
tuyên án đúng”. Đối với việc sử dụng án lệ, Ông cho rằng “Mỗi vụ án đều có đặc điểm riêng không giống nhau và thực tiễn cuộc sống mỗi ngày đều có sự biến động nên không thể cho dùng án lệ một cách đơn giản mà phải thận trọng”.
Theo quan điểm của TANDTC đề nghị quy định nhiệm vụ này trong dự thảo Luật và xác định “án lệ là quyết định giám đốc thẩm của Hội đồng Thẩm phán
TANDTC về một vụ việc cụ thể có nội dung lập luận,làm rõ những quy định của pháp luật chưa rõ ràng, còn có nhiều cách hiểu khác nhau, đánh giá những sai lầm nghiêm trọng về việc áp dụng pháp luật trong bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án…” được lựa chọn làm chuẩn mực để các TA nghiên cứu, áp
dụng trong công tác xét xử nhằm đảm bảo nguyên tắc “các vụ việc có tình tiết giống
nhau thì phải được phán quyết như nhau”
thẩm quyền chính thức giải thích pháp luật sẽ là ưu thê hơn hết. Đứng ở góc độ khoa học pháp lý thì công việc giải thích pháp luật ở Việt Nam hiện nay chưa quy