Chương 3 NHỮNG ĐÁNH GIÁ VÀ KIẾN NGHỊ VỀ CƠ CHẾ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP AN NINH – CHÍNH TRỊ
3.1.ĐÁNH GIÁ VỀ CƠ CHẾ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP AN NINH – CHÍNH TRỊ CỦA ASEAN
CHÍNH TRỊ CỦA ASEAN
3.1.1. Ưu điểm
Hiện nay, việc giải quyết tranh chấp trong lĩnh vực an ninh – chính trị được thực hiện theo các văn bản đã được ký kết theo khuôn khổ ASEAN, cụ thể là: Hiến chương ASEAN, Hiệp ước Bali năm 1976, Tuyên bố Bali II 2003 kèm theo là các chương trình hành động và kế hoạch tổng thể xây dựng Cộng đồng ASEAN. Với các văn bản pháp lý được đưa ra, cơ chế giải quyết tranh chấp trong lĩnh vực an ninh – chính trị ngày càng được hoàn thiện hơn, từ tinh thần và truyền thống hòa bình, hữu nghị giải quyết tranh chấp đến sự cụ thể hóa tinh thần này bằng các quy định cụ thể hơn như các biện pháp để giải quyết tranh chấp, những quy định về quy tắc tố tụng của cơ quan giải quyết tranh chấp trong đó bao gồm cơ cấu thành phần Hội đồng Cấp cao, trình tự thủ tục giải quyết tranh chấp và việc đẩy mạnh các cơ chế giải quyết tranh chấp hiện có cũng như việc hướng tới những phương thức giải quyết tranh chấp mới. Các văn kiện này đã tạo ra cơ sở pháp lý vững chắc cho việc giải quyết tranh chấp đã xảy ra, đang xảy ra và có khả năng sẽ xảy ra giữa các nước thành viên trong khu vực.
Việc tạo ra một cơ chế giải quyết tranh chấp là hết sức quan trọng, nó không chỉ giúp khôi phục lại quyền và lợi ích của các bên tranh chấp đã bị xâm phạm, tăng cường hiểu biết lẫn nhau, mối quan hệ láng giềng tốt và tình hữu nghị hợp tác có ý nghĩa như các nước trong khu vực vốn đã gắn bó với nhau bởi các truyền thống lịch
sử và văn hóa. Giải quyết tranh chấp còn góp phần giữ gìn hòa bình, an ninh và ổn định của khu vực, nhất là trong điều kiện toàn cầu hóa như hiện nay. Các vấn đề an ninh phi truyền thống biến động một cách phức tạp thì hòa bình, ổn định khu vực tạo ra một nền tảng, động lực để tăng cường phát triển kinh tế và các lĩnh vực hợp tác trong khu vực đồng thời là biện pháp phòng ngừa hữu hiệu để giảm thiểu những tác động tiêu cực của các xung đột, tranh chấp cũng như tình thế nguy hiểm gây ra cho nền hòa bình chung. ASEAN đã tạo ra được một cơ chế giải quyết tranh chấp, trong đó có nhiều sự lựa chọn các biện pháp cho các bên như: thương lượng trực tiếp, các biện pháp được nêu trong Điều 33 Hiến chương Liên Hợp Quốc, hoặc thông qua Hội đồng Cấp cao hoặc lựa chọn các biện pháp hòa bình khác.
Trong quá trình áp dụng giải quyết tranh chấp thông qua tiến trình khu vực, bất cứ lúc nào trong quá trình giải quyết, các bên đều có thể sử dụng biện pháp thương lượng để giải quyết vấn đề của mình. Như vậy, ASEAN luôn coi trọng tinh thần hòa bình giải quyết tranh chấp và sự hợp tác thân thiện, hữu nghị giữa các bên, luôn nỗ lực trong khả năng có thể để ngăn không cho tình hình trở nên xấu đi cũng như việc đe dọa dùng vũ lực hoặc dùng vũ lực để uy hiếp tới nền hòa bình của các bên tranh chấp cũng như của các nước trong khu vực. Thực tế cho thấy, bằng nỗ lực hòa giải của mình, đã có những tranh chấp được ASEAN giải quyết hiệu quả bằng biện pháp trung gian, hòa giải và thông qua con đường ngoại giao, có thể kể đến tranh chấp giữa Malaysia và Philippines về vấn Xaba. Quan hệ giữa hai nước này ngày càng xấu đi khi quốc hội Philippines thông qua dự luật khẳng định Xaba là một bộ phận lãnh thổ của Philippines, đáp lại Malaysia tuyên bố không tham gia bất kì cuộc họp nào của ASEAN cho đến khi Philippines hủy bỏ dự luật trên. Trước tình trạng đó, ASEAN đã cố gắng tìm mọi biện pháp có thể để các bên đi tới giải pháp hòa hợp và những cố gắng của ASEAN đã đạt được kết quả mong muốn khi Malaysia và Philippines đồng ý gác lại vấn đề Xaba để tiếp tục hợp tác, duy trì tồn tại và phát triển của Hiệp hội.53
Giải quyết tranh chấp thông qua tiến trình khu vực của ASEAN với những quy định cụ thể về quy trình tố tụng, thời gian của việc giải quyết tranh chấp, đảm bảo cho tranh chấp được giải quyết một cách nhanh chóng, không kéo dài. Việc
thành lập một quy chế hoạt động và quy tắc tố tụng cho cơ quan giải quyết tranh chấp (Hội đồng Cấp cao) là một bước tiến quan trọng của ASEAN trong xây dựng và củng cố lòng tin, đặt nền móng cho việc duy trì hòa bình, góp phần tăng cường sức mạnh và hiệu quả cho cơ chế giải quyết tranh chấp thông qua tiến trình khu vực.54
Đối với Tuyên bố Bali II, đây là một dấu mốc lịch sử của ASEAN nói chung và việc giải quyết tranh chấp nói riêng. Với sự ghi nhận về việc xây dựng Cộng đồng ASEAN với ba trụ cột chính là Cộng đồng chính trị - an nính, Cộng đồng kinh tế và Cộng đồng văn hóa xã hội, cùng với lộ trình, kế hoạch cụ thể để xây dựng và thực hiện các cộng đồng, cho thấy sự hợp tác ASEAN đã được nâng lên tầm cao mới, trong đó, Cộng đồng chính trị - an ninh là một sự hợp tác toàn diện các vấn đề an ninh, chính trị của các nước trong khu vực mà việc tăng cường cơ chế giải quyết tranh chấp, ngăn ngừa xung đột, cơ chế thực thi là một phần quan trọng không thể thiếu. Không chỉ coi trọng việc sử dụng Hiệp ước Bali và Hội đồng Cấp cao làm cơ sở để giải quyết tranh chấp về an ninh – chính trị theo tiến trình khu vự hoặc việc sử dụng các biện pháp hòa bình giải quyết tranh chấp hiện có, mà trong kế hoạch hành động này còn có các hoạt động chính khác như: tăng cường chính trị, ngăn ngừa ngoại giao, tăng cường cơ chế giải quyết tranh chấp, kiến tạo hòa bình sau xung đột. Tất cả những điều này tạo nên tính toàn diện của việc giải quyết hòa bình các tranh chấp (không chỉ bằng việc tạo ra một quy trình giải quyết tranh chấp mà còn kết hợp những hoạt động khác nhau để đảm bảo giữ vững hòa bình, an ninh, ổn định khu vực).
Quy định về phạm vi tranh chấp an ninh – chính trị được điều chỉnh ngày càng mở rộng và khá toàn diện với việc xác định những tranh chấp trong vấn đề an ninh truyền thống và an ninh phi truyền thống. Mặt khác, phạm vi các quốc gia được áp dụng Hiệp ước Bali không chỉ bị bó hẹp trong phạm vi các quốc gia ở Đông Nam Á mà còn ngoài khu vực Đông Nam Á là một bên kí kết trong Hiệp ước. Điều này sẽ tạo điều kiện cho việc giải quyết tranh chấp giữa các quốc gia trong và ngoài khu vực Đông Nam Á, nhất là đối với các vấn đề tranh chấp về biên giới, lãnh thổ bằng cơ chế giải quyết của chính các quốc gia ASEAN.
54 Xem: Ths. Bạch Quốc An (2007), “Vai trò của ASEAN trong việc trong việc giải quyết các tranh chấp về biên giới, lãnh thổ”, Tạp chí Luật học, 9, tr. 4. biên giới, lãnh thổ”, Tạp chí Luật học, 9, tr. 4.
3.1.2. Hạn chế
Hạn chế trong quy định về cơ quan giải quyết tranh chấp là Hội đồng Cấp cao. Hội đồng Cấp cao không phải là cơ quan thường trực của ASEAN để giải quyết tranh chấp mà chỉ được thành lập và hoạt động khi tranh chấp xảy ra và các bên tranh chấp lựa chọn; nó cũng chấm dứt hoạt động khi các bên sử dụng một biện pháp hòa bình khác để giải quyết tranh chấp (trong quá trình tố tụng) hoặc khi Hội đồng Cấp cao đưa ra khuyến nghị và kết luận giải quyết tranh chấp đối với các bên (dù các bên có lựa chọn áp dụng để giải quyết tranh chấp hay không). Hội đồng Cấp cao có thể không bao giờ được thành lập nếu các bên lựa chọn các biện pháp hoặc cơ chế khác để giải quyết tranh chấp khi không đạt được sự nhất trí giữa các bên về việc chấp thuận thẩm quyền và việc áp dụng Quy tắc tố tụng của Hội đồng đối với vụ tranh chấp đó. Điều đó phản ánh tính thiếu hiệu quả trong cơ chế giải quyết tranh chấp theo Hiệp ước, vì trên thực tế, có thể có các tranh chấp không được giải quyết kịp thời và có những tình hình, có khả năng gây nguy hiểm tới hòa bình, ổn định khu vực sẽ không được xem xét, ngăn ngừa đem tới nguy cơ thành tranh chấp, xung đột thực sự. Mặt khác, việc đảm nhận thẩm quyền của những người không thường xuyên tham gia vào công tác giải quyết tranh chấp sẽ không thể đem lại hiệu quả tốt như một cơ quan chuyên trách về vấn đề này. Với thẩm quyền hạn chế như vậy, Hội đồng Cấp cao không thể đóng vai trò quyết định trong việc giải quyết triệt để các tranh chấp có khả năng ảnh hưởng đến hòa bình, an ninh khu vực mà không thực sự tạo được niềm tin, thúc đẩy các quốc gia thành viên yêu cầu sự can thiệp của Hội đồng trong trường hợp có tranh chấp xảy ra.55 Vì vậy, việc các quốc gia không sử dụng cơ chế này để giải quyết tranh chấp cũng là điều dễ hiểu và thực tế là đến nay, chưa có một Hội đồng Cấp cao nào được thành lập và đương nhiên, chưa có vụ tranh chấp nào được đưa ra xem xét và giải quyết tai Hội đồng Cấp cao.
Quy định về quy trình giải quyết tranh chấp, việc giải quyết tranh chấp theo tiến trình khu vực được quy định cụ thể trong Quy tắc tố tụng của Hội đồng Cấp cao. Mặc dù Quy tắc này đã làm hoàn thiện hơn cơ chế giải quyết tranh chấp theo Hiệp ước Bali, tuy nhiên, bản Quy tắc chưa thực sự tạo ra được bước tiến mới so với Hiệp ước. Phần lớn các quy định của bản Quy tắc là quy định về cơ cấu tổ
55 Xem: TS Nguyễn Toàn Thắng (2008), “Cơ chế giải quyết tranh chấp theo Hiến chương ASEAN”, Tạp chíLuật học,9, tr. 75. Luật học,9, tr. 75.
chức của Hội đồng Cấp cao, trình tự xem xét các cuộc tranh chấp, còn vấn đề thực thi các quyết định của Hội đồng Cấp cao là không có.
Cũng cần phải nói tới quyết định của Hội đồng Cấp cao, nó chỉ mang tính khuyến nghị (tính chất khuyến khích các bên thực hiện trên tinh thần hữu nghị, hợp tác của các bên). Các bên tranh chấp vẫn hoàn toàn có quyền lựa chọn một biện pháp giải quyết tranh chấp khác ngay cả khi đã có khuyến nghị được đưa ra. Như vậy, cho dù là khuyến nghị, kết luận này đúng đắn, hiệu quả thì nó vẫn có thể không được lựa chọn áp dụng (điều này là tùy thuộc ý chí các bên tranh chấp). Bên tranh chấp mà theo quyết định là thua kiện sẽ cố tình lựa chọn một biện pháp khác để giải quyết tranh chấp, trải qua một thời gian dài, tình hình có thể trở nên căng thẳng và xấu đi, đe dọa tới hòa bình, an ninh khu vực.
Có thể nói, sự hạn chế của cơ chế giải quyết tranh chấp an ninh – chính trị phần nhiều do sự coi trọng giải quyết tranh chấp bằng các phương pháp không chính thức, có tính truyền thống như trung gian, hòa giải, trọng tài được các Nhà nước ASEAN thừa nhận và khuyến khích phát triển bằng nhiều biện pháp như thể chế hóa bằng việc hỗ trợ các trung tâm trọng tài, hòa giải; tổ chức ngoài tố tụng tư pháp. Nguồn gốc sâu sa của vấn đề này là do truyền thống văn hóa, pháp luật của các nước ASEAN, luôn ưu tiên và coi trọng việc hài hòa các mối quan hệ, tránh xung đột, tranh chấp và kiện tụng trước tòa án.56 Thực tế cũng cho thấy, Hiệp ước Bali ra đời trong bối cảnh tranh chấp về biên giới, lãnh thổ giữa các quốc gia ASEAN xảy ra rất nhiều, lẽ ra Hiệp ước Bali phải là một trụ cột quan trọng cho các quốc gia ASEAN dựa vào đó để có được một giải pháp thỏa đáng cho các bên, nhưng thực tế thì, từ khi ra đời cho đến nay, Hội đồng Cấp cao chưa từng được thành lập, cơ chế này dường như chỉ tồn tại về mặt pháp lý mà chưa từng một lần được đưa ra “kiểm nghiệm”, trong khi đó, các biện pháp mang tính ngoại giao truyền thống hoặc các thiết chế quốc tế khác lại được lựa chọn để giải quyết tranh chấp giữa các quốc gia. Ví dụ: Các bên tranh chấp, để giải quyết tranh chấp phát sinh đã cùng thỏa thuận ký kết các Điều ước quốc tế, cụ thể Việt Nam ký kết với Campuchia Hiệp định về vùng nước lịch sử năm 1982, Hiệp định hoạch định biên giới trên biển với Thái Lan năm 1997; Indonesia ký với Malaysia Hiệp định về phân
56
định lãnh hải trong eo biển Malaca năm 1996 và phân định thềm lục địa năm 197057; … hay lựa chọn Tòa án Công lý Quốc tế để giải quyết vụ tranh chấp năm 1998 về xác định chủ quyền của hai quốc gia Malaysia và Indonesia đối với các đảo Pulau Ligitan và Pulau Sipadan; hay vụ tranh chấp xác định chủ quyền của Malaysia và Singapore đối với các đảo Pedra Branca (thường biết đến với tên gọi là Pulau Batu Puteh ở Malaysia), Middle Kocks và South Ledge năm 2003).58