Xung đột trong sử dụng đất và giải pháp

6. Quản lý đất tại Việt Nam

6.4. Xung đột trong sử dụng đất và giải pháp

Yêu cầu của con người và các hoạt động kinh tế mở rộng đang đặt áp lực ngày càng tăng lên tài nguyên đất, cùng với áp lực dân số đã nảy sinh nhiều bất cập gây xung đột trong việc sử dụng đất tại nhiều nơi trên thế giới. Sự cạnh tranh và xung đột gây ra bởi việc sử dụng không tối ưu nguồn tài nguyên đất cùng với sự quản lý không hiệu quả để giải quyết các cuộc xung đột sử dụng đất.

6.4.1. Xung đột trong sử dụng đất

Tại Việt Nam, tài nguyên đất có những thuộc tính khác biệt so với những loại tài nguyên khác. Là tài sản chung nhưng không được phép tự do tiếp cận mà thuộc quản lý của nhà nước và là nguồn tài nguyên cố định không di động, không tái tạo nhưng có khả năng tạo ra những nguồn tài nguyên tái tạo khác. Mặc dù là nguồn tài nguyên thuộc quyền sở hữu của nhà nước nhưng người dân lại được sử dụng và khai thác nguồn lợi trực tiếp từ nó. Do đó trong quá trình sử dụng tài nguyên đất đã nảy sinh nhiều bất cập, mâu thuẫn dẫn đến xung đột. Các xung đột chính phát sinh trong quá trình sử dụng tài nguyên đất tại Việt Nam là: Xung đột về quyền sở hữu, quyền sử

dụng; xung đột về chính sách; xung đột trong việc sử dụng đất; xung đột trong quá trình chuyển đổi mục đích sử dụng đất và xung đột giữa các nhóm lợi ích.

• Xung đột về sở hữu tài nguyên đất

Mâu thuẫn chủ yếu về quyền sở hữu đất đai ở Việt Nam nói chung là người sử dụng không có quyền sở hữu. Tại điều 17 của Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam thì tài nguyên đất thuộc quyền sở hữu của toàn dân. Khái niệm “sở hữu toàn dân” là một khái không rõ ràng. Chính sự không rõ ràng này đã gây khó khăn cho người dân và chính quyền cũng như làm nảy sinh các xung đột về sở hữu tài nguyên đất như:

Đối với các hộ gia đình thì cho rằng tài nguyên đất là tài nguyên tự do tiếp cận, tài sản chung và họ đã tự do khai thác rừng để sản xuất nông nghiệp. Điều đó đã dẫn đến tình trạng nhiều hộ dân phát rừng làm rẫy gây nên tình trạng diện tích đất rừng giảm đáng kể và những tranh chấp giữa người dân với ban quản lý rừng cũng gia tăng theo nhu cầu sử dụng đất.

Đối với chính quyền địa phương thì với việc không rõ ràng về quyền sở hữu tài nguyên đất đã gây khó khăn rất lớn trong công tác thu hồi đất. Những tranh chấp xuất hiện khi người dân không đồng tình di dời, khó khăn trong công tác bồi thường. Do sự kết hợp của các yếu tố, chẳng hạn như quyền sử dụng ngắn hạn và quyền kiểm soát chặt chẽ việc xử lý, giá trị đất nông nghiệp còn thấp. Kết quả là, nông dân thường nhận được bồi thường không đầy đủ hoặc thấp cho phần đất mà họ mất đi, và không thể xây dựng một cuộc sống mới trong nền kinh tế công nghiệp. Ngoài ra, sự không rõ ràng trong việc xác định chủ thể sở hữu mà chính quyền địa phương đã lợi dụng để thu hồi đất không đúng quy hoạch và bồi thường không hợp lý, điều này còn dẫn đến tình trạng tham những trong quản lý đất đai và các nhóm lợi ích ngày càng phát triển.

Chủ thể sở hữu không được xác định rõ ràng cũng gây khó khăn trong việc xác định quyền sử dụng tài nguyên đất. Theo quy định tại điều 5 Luật đất đai 2003 quy định nhà nước đại diện sở hữu đất đai và trao quyền sử dụng cho người dân. Khi chính phủ cấp quyền sử dụng cho các cá nhân và các tổ chức trong thời gian thời gian quy định, chính phủ tạm thời chuyển giao quyền sử dụng thông qua giấy phép và cho thuê. Người dân với quyền sử dụng được chuyển giao từ chính phủ được phép sử dụng và thu hồi những sản phẩm trên mảnh đất được sử dụng. Người dân được quyền quyết định sản xuất những gì đem lại lợi ích cho kinh tế gia đình và được quyền chuyển

nhượng quyền sử dụng đất cho người khác theo quy định tại điều 106 Luật đất đai năm 2003. Như vậy quyền của người dân đã có bao gồm quyền sử dụng, quyển chuyển giao và một phần quyền quản lý trong gói quyền sở hữu và tiến gần đến quyền sở hữu tài sản. Tuy quyền sử dụng gần đến quyền sở hữu nhưng vẫn là hai khái niệm khác nhau về mặt kinh tế.

Ngoài ra đất đai được xem như một loại hàng hóa đặc biệt, đã là hàng hóa thì việc trao đổi trên thị trường và tuân theo quy luật thị trường là điều tất yếu. Tuy nhiên thị trường không có khái niệm trao đổi quyền sử dụng, chỉ có trao đổi quyền sở hữu hàng hóa. Do đó cần xác lập quyền sở hữu rõ ràng để đất đai thể hiện đúng vai trò hàng hóa thị trường của nó.

• Những bất cập trong chính sách gây nên xung đột sử dụng đất

Từ năm 1993 nhà nước đã ban hành nhiều chính sách về sử dụng đất, trong đó có Luật đất đai 1993 và sửa đổi bổ sung năm 2003 đã giúp nhà nước quản lý đất đai một cách có hệ thống và theo pháp luật. Tuy nhiên những chính sách này cũng tồn tại những bất cập, chưa phù hợp với tình hình thực tế và mong muốn của người dân. Chính sách đất đai thay đổi liên tục vừa gây khó khăn trong quản lý, vừa phát sinh nhiều tiêu cực. Luật đất đai hiện hành và các văn bản hướng dẫn chưa quy định rõ ràng về hạn mức thuê đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân và trình tự thủ tục thực hiện như thế nào? Do đó gây khó khăn cho hộ gia đình, cá nhân trong việc chuẩn bị thủ tục cần thiết để được thuê đất, nhất là thuê đất để trồng rừng. Đồng thời, tạo sự không thống nhất trong các quyết định của cơ quan quản lý nhà nước về đất đai ở địa phương trong việc xét duyệt hạn mức thuê đất cho người dân trên cùng địa bàn. Sự không thống nhất của các văn bản pháp luật gây khó khăn cho công tác quản lý của địa phương. Trong quá trình lập quy hoạch sử dụng đất ở cấp huyện, cấp huyện có lập đề cương và dự toán kinh phí để lập Quy hoạch sử dụng đất. Nhưng hiện nay chưa có quy phạm pháp luật nào quy định về trình tự, thủ tục, thẩm định và xét duyệt đề cương, gây khó khăn cho xét lập Quy hoạch sử dụng đất, từ đó gián tiếp ảnh hưởng đến việc cấp GCNQSDĐ cho người dân trên địa bàn sắp quy hoạch. Theo quy định tại Điều 24 Nghị định 88/2009/NĐ-CP về việc cấp lại GCN bị mất, không nói rõ thời gian niêm yết thông báo mất GCN tại trụ sở UBND cấp xã hoặc trên các cơ quan

thông tin đại chúng là bao lâu. Đồng thời tại khoản 3 Điều 29 NĐ 88/2009/NĐ-CP cũng hủy bỏ Điều 144 Nghị định 181/NĐ-CP ngày 29/10/2004. Do đó, sẽ gây khó khăn, lúng túng cho các cơ quan quản lý có thẩm quyền trong việc xem xét thời hạn niêm yết để tiến hành cấp lại giấy CNQSD đất cho người dân. Các văn bản hướng dẫn thực hiện Luật Đất đai sửa đổi, bổ sung nhiều lần, liên tục và được nhiều cơ quan ban hành nên việc cập nhật, vận dụng của các đơn vị hành chính địa phương chưa kịp thời. Một số cán bộ có liên quan đến cấp giấy CNQSDĐ đất thiếu trách nhiệm, chưa áp dụng các văn bản quy định về chế độ, chính sách, pháp luật về đất đai một cách chính xác dẫn đến sự phiền hà, khó khăn cho người dân trong việc đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và quyền sở hữu tài sản. Đối với các dự án phát triển nhà ở còn chậm thực hiện việc cấp giấy chứng nhận cho bên mua nhà gây khó khăn cho thị trường bất động sản.

Một vấn đề nữa của chính sách sử dụng đất là khả năng tiếp nhận chính sách của người dân. Nhiều chính sách của nhà nước đem lại hiệu quả rất lớn đối với sản xuất nông nghiệp của người dân nếu nó được áp dụng. Nhưng hiện nay trình độ văn hóa của người dân tại các vùng nông thôn còn thấp, do đó khả năng tiếp cận và thực hiện các chính sách của nhà nước còn hạn chế.

Tuy nhiên khả năng tiếp cận với các chính sách của nhà nước của người dân còn hạn chế do điều kiện thông tin khó khăn, các chính sách chưa cụ thể, khó hiểu cùng với nhận thức không quan tâm đến chính sách.

• Những mâu thuẫn về quyền sử dụng đất

Mâu thuẫn khá phổ biến về quyền sử dụng đất ở nước ta là thời gian người dân được giao hoặc cho thuê quyền sử dụng đất. Đây cũng là vấn đề nổi cộm liên quan đến đất đai trong thời gian gần đây. Theo quy định tại điều 67 luật đất đai nước Việt Nam nêu rõ thời gian sử dụng đất đối với từng loại đất theo mục đích sử dụng.

Đối với đất nông nghiệp, trong khoảng thời gian được giao đất người dân có thể canh tác những loại cây trồng đem lại lợi ích theo quy hoạch nhà nước.

Trong khi đó thời hạn giao đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thuỷ sản, đất làm muối cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng quy định tại khoản 1 và khoản 4 Điều 70 của Luật này là 20 năm; thời hạn giao đất trồng cây lâu năm, đất rừng sản xuất cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng quy định tại các khoản 2, 3 và 4 Điều 70 của Luật này là 50 năm. Như vậy so với tuổi thọ của những loại cây trồng lâu năm thì thời gian có thể bắt đầu được thu hoạch kể từ lúc trồng là từ 3 đến 6 năm và thu hoạch được trong vòng từ 10 đến 24 năm. Điều đó cho thấy thời gian trước khi được thu hoạch khá lâu do đó khả năng thu hồi lại vốn và phát triển kinh tế là rất lâu. Bên cạnh đó nhiều loại đất thích hợp với những loại cây trồng khác nhau, người dân phải thử nghiệm các loại cây trước khi tìm được loại cây thích hợp. Khi hết thời hạn, người sử dụng đất được Nhà nước tiếp tục giao đất, cho thuê đất nếu có nhu cầu tiếp tục sử dụng, chấp hành đúng pháp luật về đất đai trong quá trình sử dụng và việc sử dụng đất đó phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt. Tuy nhiên vẫn khiến cho nông dân không yên tâm đầu tư hết mình. Quá trình sản xuất nông nghiệp còn có rủi ro cao, chậm thu hồi vốn nên nếu chỉ giao đất trong 20 năm đã tạo nên tâm lý lo âu và không dám phát triển quy mô lớn của người dân.

Bảng 7. Chu kì sinh trưởng của một số loại cây trồng lâu năm Loại

cây Tuổi thọ(năm) Thời gian trước khithu hoạch (năm) thu hoạch (năm)Thời gian được Số lần thu hoạch(lần/năm)

Tiêu 15-20 1-2 13-18 1

Cà phê 16-18 3 13-15 1

Cao su 26-30 5-6 20-24 1

Nguồn: Nguyễn Thị Lan, 2012

Còn đối với các tổ chức thì thời gian giao đất là 50 năm thì khả năng thu hồi vốn và phát triển còn khó khăn hơn vì mức độ đầu tư khá lớn, thời gian thu hồi vốn chậm. Hiện nay, có tới hơn 70-80% chủ trang trại, và hàng triệu nông dân đang băn khoăn lo lắng về vấn đề này. Điều này đã ảnh hưởng tiêu cực tới sự phát triển nông nghiệp và kinh tế nông thôn. Một thực trạng khá phổ biến là người dân không nắm rõ luật đất đai quy định có thể gia hạn thời gian sử dụng, do đó chỉ chú trọng phát triển nông nghiệp trong một thời gian ngắn, không đầu tư trang thiết bị cơ giới và áp dụng khoa học công nghệ. Việc tái phân phối đất trở lại sau khi hết thời hạn giao đất sẽ gây mất ổn định xã hội.

Theo quy định của Luật đất đai năm 2003 về thời gian giao đất, khi đến thời hạn lại rất khó khăn trong việc thu hồi. Khi thu hồi đất có thể gây nên sự bức xúc, phẫn nộ của hàng ngàn hộ dân bởi họ sẽ sinh sống như thế nào nếu không có đất và một hệ lụy kéo theo là sự bất ổn trong xã hội. Bên cạnh đó, người dân đã qua một quá trình đổ bao công sức, tiền vào đầu tư cải tạo vùng đất hoang để nó trở nên màu mỡ. Do đó thu hồi đất còn liên quan đến vấn đề xã hội, đạo lý và ảnh hưởng cả đến chính sách xóa đói giàm nghèo của nhà nước. Điều này đặt ra một câu hỏi lớn: Nhà nước đặt ra thời gian giao đất nhưng thực tế không thu hồi được và nếu thu hồi mà người dân không đồng tình thì sẽ gây nên những vấn đề gì?

Một vấn đề gây tranh cãi trong thời gian gần đây và gây cản trở nhiều đến sự phát triển của nền nông nghiệp nước ta là vấn đề hạn điền. Theo điều 2 Nghị quyết 1126/2007/NQ-QH có quy định hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất của hộ gia định, cá nhân để sử dụng vào mục đích nông nghiêp, theo đó người dân bị hạn chế diện tích đất canh tác. Trong khi đó nền nông nghiệp nước ta đang đi theo hướng hiện đại hóa, trong đó cơ giới hóa trong nông nghiệp là một biện pháp nhằm đặt được mục tiêu hiện đại hóa nông nghiệp. Muốn cơ giới hóa đòi hỏi phải có một quy mô đất đủ lớn để có điều kiện cơ giới hóa và áp dụng những công nghệ mới.

Bảng 8. Mức hạn điền của các khu vực

Mục đích Đồng bằng Miền núi

Đất trồng cây lâu năm (ha) 20 50

Đất trồng cây hàng năm (ha) 6 4

Đất trồng rừng (ha) 50 100

Nguồn: Nghị quyết 1126/2007/NQ-QH

Như vậy với quy định tại điều 2 Nghị quyết trên, cá nhận, hộ gia đình chỉ được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất từ nhà nước tương đối ít. Điều đó đã gây khó khăn cho nhiều nông dân muốn sản xuất nông nghiệp theo quy trình khép kín, tự động hóa trên quy mô lớn. Bên cạnh đó, kinh tế nông nghiệp có một đặc thù là phụ thuộc rất lớn vào thời tiết, cây trồng, vật nuôi, đất đai và đặc biệt là sức lao động ngoài trời của người nông dân. Do đó dựa vào khả năng lao động trục tiếp trên đất của người chủ kết hợp với thuê mướn nhân công, tùy thuộc vào loại cây con cụ thể và khả năng quản lý của chủ mảnh đất mà có quy mô tích tụ ruộng đất hợp lý. Có những loại cây

con mà quy mô trang trại có thể tới hàng trăm hecta mới đem lại hiệu quả kinh tế nhưng có những loại cây con dựa vào công nghệ tỉ mỉ của người lao động thủ công thì chỉ cần quy mô 1 hecta là đủ. Bên cạnh đó do điều kiện địa hình nước ta những vùng bị chia cắt, vùng núi, vùng sâu, vùng xa, trình độ dân trí có hạn, kết cấu hạ tầng lạc hậu, chế độ canh tác tiểu điền còn tồn tại, không nên áp đặt nóng vội trong tích tụ ruộng đất.

Bất cập liên quan trực tiếp đến quyền sử dụng đất là về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Hiện nay hai loại giấy chứng nhận về quyền sử dụng đất (sổ đỏ) cấp theo Nghị định 181/2004/NĐ-CP và quyền sở hữu nhà (sổ hồng) cấp theo Nghị định 90/2006/NĐ-CP được gộp thành một sổ mới (sổ đỏ mới). Có 5 loại mẫu giấy chứng nhận cho nhà và đất song song tồn tại, gồm: sổ đỏ được cấp theo Luật đất đai năm 1993; sổ đỏ cấp theo Luật đất đai năm 2003; giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở (sổ hồng) cấp theo Nghị định 61/1994/NĐ-CP về mua bán kinh doanh nhà ở; giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà (sổ hồng mới) cấp theo luật nhà ở và Nghị định 90/2006/NĐ-CP năm 2006 và cuối cùng là sổ đỏ được cấp theo Nghị định số 88/2009/NĐ-CP. Nhiều loại mẫu giấy chứng nhận cùng tồn tại và nội dung giữa các loại giấy chứng nhận không thống nhất gây khó khăn cho công tác quản lý. Bốn mẫu