Thực tiễn thi hành pháp luật đã cho thấy xây dựng được một hệ thống pháp luật đầy đủ và đồng bộ là một việc khó khăn, phức tạp, song vấn đề còn khó khăn, phức tạp hơn và mang tính quyết định là làm thế nào để đưa được các quy định của pháp luật vào cuộc sống, trở thành hành động thực tiễn của con người. Đối với lĩnh vực KTNN, ngay từ khi mới được thành lập cùng với việc quan tâm xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, KTNN rất chú trọng công tác tổ chức thực hiện pháp luật, nhất là từ khi Luật Kiểm toán nhà nước được ban hành.
Thực trạng tổ chức thực hiện Luật Kiểm toán nhà nước và các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan được thể hiện qua các nội dung chủ yếu như sau:
Thứ nhất, xây dựng văn bản hướng dẫn thi hành Luật KTNN
Để nhanh chóng đưa Luật KTNN vào cuốc sống, KTNN đã triển khai đồng bộ nhiều giải pháp. Ngay sau khi Luật Kiểm toán nhà nước được Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 7 thông qua, Tổng KTNN đã ban hành Quyết định thành lập Ban Chỉ đạo triển khai thi hành Luật Kiểm toán nhà nước. Ban Chỉ đạo đã huy động cán bộ, kiểm toán viên có nhiều kinh nghiệm trong toàn ngành tập trung trí tuệ và thời gian để phối hợp với các cơ quan của Quốc hội, bộ, ngành liên quan xây dựng trình các cơ quan có thẩm quyền ban hành và ban hành theo thẩm quyền các văn bản hướng dẫn thực hiện Luật Kiểm toán nhà nước. Cho đến nay 7 Nghị quyết của UBTVQH, 02 Nghị định của Chính phủ, 04 Thông tư và Thông tư liên tịch đã được ban hành hướng dẫn chi tiết, đồng bộ Luật Kiểm toán nhà nước. Đáng chú ý là Nghị quyết số 916/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 15/9/2005 của UBTVQH về cơ cấu tổ chức của KTNN và Nghị định số 91/2008/NĐ-CP ngày 18/8/2008 của Chính phủ về công khai kết quả kiểm toán và kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán của KTNN. Trong phạm vi thẩm quyền, Tổng KTNN đã ban hành 63 Quyết định trong đó có 19 văn bản quy phạm pháp luật để cụ thể hoá các quy định của Luật Kiểm toán nhà nước, quy chế hoá các hoạt động làm nền tảng cho tổ chức và hoạt động KTNN trên thực tế, làm cơ sở để quản lý, điều hành các hoạt động của ngành theo hướng minh bạch, công khai, chuyên nghiệp và chính quy hoá, tạo cơ sở để nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác trên mọi lĩnh vực, đặc biệt là để nâng cao chất lượng kiểm toán và kiểm soát, quản lý đạo đức nghề nghiệp của kiểm toán viên.
Việc chủ động và khẩn trương xây dựng và ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Kiểm toán nhà nước đầy đủ và đồng bộ đã bảo đảm hiệu lực thi hành và tính khả thi của Luật KTNN.
Tuy nhiên, một số quy định của Luật Kiểm toán nhà nước cần được quy định cụ thể như về thành lập hệ thống kiểm toán nội bộ (khoản 3 Điều 6); KTNN trình ý kiến để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán NSNN, quyết định phân bổ ngân sách trung ương (khoản 4 Điều 15) đến nay vẫn chưa được ban hành cũng làm ảnh hưởng đến tính đồng bộ và gây nhiều khó khăn trong quá trình thực hiện. Việc tổ chức nghiên cứu, triển khai xây dựng, hoàn thiện một số văn bản quan trọng làm cơ sở cho quản lý, kiểm soát chất lượng hoạt động kiểm toán còn chậm, như: hệ thống chuẩn mực, quy trình kiểm toán, Quy chế kiểm soát chất lượng kiểm toán, Quy trình kiểm tra thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán...còn chậm đã ảnh hưởng đến việc chỉ đạo, điều hành và nâng cao chất lượng kiểm toán.
Thứ hai, tuyên truyền, tập huấn Luật Kiểm toán nhà nước
Để nhanh chóng đưa Luật kiểm toán nhà nước vào cuộc sống, cần thực hiện đồng bộ nhiều biện pháp, trong đó công tác tuyên truyền, tập huấn Luật kiểm toán nhà nước cho các cơ quan, đơn vị, tổ chức thuộc phạm vi áp dụng của Luật kiểm toán nhà nước (Điều 2) là một biện pháp quan trọng. Thấy rõ tầm quan trọng của công tác này, ngay sau khi Quốc hội thông qua Luật, Kiểm toán Nhà nước đã có kế hoạch đẩy mạnh công tác tuyên truyền phổ biến sâu rộng Luật kiểm toán nhà nước đến các cơ quan nhà nước và các đơn vị từ trung ương đến địa phương có quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước để các cơ quan, đơn vị đó thực hiện đúng luật; đồng thời phối hợp tạo điều kiện giúp Kiểm toán Nhà nước hoàn thành tốt chức năng, nhiệm vụ được giao. Để giúp cho công tác tuyên truyền, tập huấn có hiệu quả, KTNN đã tranh thủ nhiều nguồn lực (từ các dự án do nước ngoài tài trợ) để biên soạn, in ấn và phát hành tài liệu miễn phí (với 17.000 cuốn Hỏi- Đáp về Luật Kiểm
toán nhà nước, 3.400 cuốn tài liệu tập huấn Luật Kiểm toán nhà nước, 2.000 cuốn Quy chế làm việc của KTNN và Quy chế tổ chức và hoạt động của Đoàn KTNN,… ) bảo đảm rõ ràng, dễ hiểu, tạo điều kiện thuận lợi cho cán bộ, công chức và quần chúng nhân dân nghiên cứu, hiểu Luật Kiểm toán nhà nước một cách có hệ thống và đầy đủ.
Năm 2006 và năm 2007 Kiểm toán Nhà nước đã phối hợp với Dự án DANIDA/KTNN tổ chức 40 lớp tập huấn Luật Kiểm toán nhà nước (năm 2007 tổ chức 32 lớp, năm 2008 tổ chức 8 lớp), trong đó 5 lớp tập huấn chuyên sâu cho cán bộ, công chức, Kiểm toán viên nhà nước; 35 lớp cho các Bộ, cơ quan trung ương, các Tổng công ty 91 của Nhà nước và các địa phương trên phạm vi toàn quốc. Tổng số đại biểu tham dự các lớp tập huấn Luật kiểm toán nhà nước gần 6000 học viên là đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp, các cán bộ làm công tác quản lý tài chính, kế toán tại các đơn vị hành chính, sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nước...
Việc tổ chức kịp thời, có chất lượng các lớp tập huấn Luật Kiểm toán nhà nước đã góp phần phục vụ tích cực cho việc triển khai thực hiện có hiệu quả Luật Kiểm toán nhà nước, tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động kiểm toán của KTNN.
Tuy nhiên, mặc dù công tác tuyên truyền, tập huấn Luật Kiểm toán nhà nước đã đạt được kết quả quan trọng, song chưa đáp ứng nhu cầu tìm hiểu Luật Kiểm toán nhà nước ngày càng sâu, rộng của các cấp, các ngành và của xã hội. Do Luật Kiểm toán nhà nước là một đạo luật quan trọng, có liên quan đến các cấp ngân sách, đến tất cả các cơ quan, tổ chức, đơn vị quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước, do vậy, Kiểm toán Nhà nước cần tổ chức tập huấn Luật kiểm toán nhà nước sâu rộng hơn nữa đến các tổ chức, cá nhân có liên quan, nhất là các cấp lãnh đạo và những người trực tiếp thực hiện, giúp họ tuân thủ pháp luật và phối hợp tạo điều kiện giúp Kiểm toán
Nhà nước thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ được giao theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nước.
Thứ ba, tổ chức thực hiện nhiệm vụ kiểm toán
Hoạt động kiểm toán là một trong những nội dung quan trọng của Luật Kiểm toán nhà nước. Do vậy, Luật Kiểm toán nhà nước đã dành một chương riêng (Chương IV) gồm 7 mục với 30 điều quy định về hoạt động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước. Các quy định của Chương này được quy định khá chi tiết và đầy đủ về các loại hình kiểm toán và nội dung của từng loại hình đó; quy định cụ thể, chi tiết về trình tự, thủ tục và quy trình tiến hành một cuộc kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước. Hoạt động kiểm toán được xây dựng theo trình tự thủ tục mang tính tố tụng, bảo đảm chặt chẽ. Với khuôn khổ pháp lý ngày càng hoàn thiện, năng lực được tăng cường, hoạt động KTNN ngày càng rộng về quy mô, đa dạng về loại hình và phương thức kiểm toán, tiến bộ về chất lượng kiểm toán, công khai về kết quả kiểm toán theo quy định của pháp luật.
- Về quy mô kiểm toán, đã tăng dần số lượng cuộc kiểm toán theo từng năm; từ năm 2006 (năm đầu triển khi thực hiện Luật Kểm toán nhà nước) mỗi năm KTNN thực hiện kiểm toán từ 90 đến 130 đầu mối (Bộ, ngành, cơ quan trung ương, tỉnh, thành phố, tập đoàn, tổng công ty ), bình quân gấp 2 lần so với giai đoạn trước, riêng lĩnh vực đầu tư XDCB có số lượng các dự án đầu tư được kiểm toán gấp 4 lần. Đối với lĩnh vực NSNN, số lượng đầu mối và tổng số thu, chi NSNN được kiểm toán tăng nhanh. Nếu năm 2004, kiểm toán tại 8 Bộ, ngành và 22 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, chiếm 5,38% chi ngân sách trung ương, 29% tổng số chi NSĐP, và 38% tổng số thu NSNN thì đến năm 2008, kiểm toán tại 20 Bộ, ngành và 35 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, 29% tổng chi ngân sách Trung ương, 49% tổng số chi NSĐP và 60% tổng số thu NSNN đã được kiểm toán.
Khoảng cách bình quân giữa 2 lần kiểm toán mỗi đơn vị cũng rút ngắn. Trong 05 năm gần đây, hầu hết các đơn vị dự toán cấp I thuộc ngân sách Trung ương, các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; các Tập đoàn, Tổng công ty nhà nước, ngân hàng thương mại, tổ chức tài chính, bảo hiểm được kiểm toán 2-3 năm một lần; trung bình mỗi năm kiểm toán báo cáo quyết toán NSNN của 50% số tỉnh, thành phố. Nhiều đơn vị được kiểm toán thường xuyên hàng năm theo luật định như: Ngân hàng Nhà nước, Ngân hàng Chính sách xã hội....
Đồng thời thực hiện kiểm toán theo Quyết định kế hoạch kiểm toán hàng năm của Tổng KTNN, KTNN còn thực hiện nhiều cuộc kiểm toán phục vụ công tác giám sát theo yêu cầu của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội như: Chương trình trồng mới 5 triệu ha rừng, Tổng Công ty Tài chính cổ phần dầu khí, Tổng công ty Thuốc lá Việt Nam...; kiểm toán theo yêu cầu của Thủ tướng Chính phủ, như: kiểm toán để giải quyết tồn đọng tài chính tại 35 nhà máy đường, Xí nghiệp liên doanh dầu khí Vietsovpetro, Công ty cổ phần phát triển đầu tư công nghệ FPT, Dự án Trung tâm Hội nghị quốc gia, Dự án Cầu Vĩnh Tuy, Dự án Đường 5 kéo dài v.v Việc thực hiện kiểm toán các chương trình mục tiêu quốc gia theo đề nghị của các nhà tài trợ như: Chương trình 135, Chương trình MTQG Nước sạch và Vệ sinh môi trường nông thôn, Chương trình MTQG về giáo dục và đào tạo... đã trở thành công việc thường xuyên trong những năm gần đây của hoạt động KTNN.
- Về loại hình và phương thức kiểm toán, sau khi được bổ sung chức năng, nhiệm vụ và tổ chức theo Nghị định số 93/2003/NĐ-CP ngày 13/8/2003 của Chính phủ, đặc biệt là từ khi có Luật KTNN năm 2005, KTNN đã tăng cường kiểm toán cả về diện và chiều sâu, thực hiện đầy đủ cả 3 loại hình kiểm toán: báo cáo tài chính, tuân thủ và hoạt động, chú trọng đánh giá tình hình thực hiện Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. KTNN kiểm toán, xác nhận các chỉ tiêu chủ yếu về tổng thu, tổng
chi, bội chi NSNN để cung cấp thông tin xác thực và đảm bảo chất lượng cho Chính phủ, Quốc hội trong việc xem xét, phê chuẩn quyết toán NSNN và quyết định dự toán NSNN; cung cấp thông tin cho HĐND các cấp phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương hàng năm. KTNN cũng thực hiện kiểm toán và xác nhận báo cáo quyết toán vốn đầu tư của các dự án XDCB, báo cáo tài chính của các doanh nghiệp, các đơn vị, tổ chức kinh tế nhằm cung cấp thông tin khách quan, trung thực và nâng cao tính minh bạch trong quản lý ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Thực hiện quy định của pháp luật, nhất là Luật Phòng, chống tham nhũng và Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, KTNN đã tăng cường kiểm toán tuân thủ, qua đó chỉ rõ sai phạm, địa chỉ sai phạm, trách nhiệm của các tập thể, cá nhân để xảy ra sai phạm, kiến nghị cụ thể với các cơ quan liên quan xử lý theo quy định của pháp luật. Trong những năm gần đây, nền kinh tế từng bước phát triển theo chiều sâu, chất lượng tăng trưởng được chú trọng, dựa trên nền tảng kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, KTNN đã có những tiến bộ mới trong kiểm toán hoạt động nhằm đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước, trước hết là đối với các dự án đầu tư, chương trình mục tiêu quốc gia. Năm 2008, 2009, trước diễn biến nhanh của nền kinh tế theo cả chiều thuận và không thuận, để hỗ trợ tăng cường kiểm soát, nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện các chính sách tài khoá, chính sách tiền tệ trong giai đoạn chống lạm phát và giai đoạn kích cầu, chống suy giảm kinh tế, KTNN đã điều chỉnh mục tiêu, trọng tâm kiểm toán, đi sâu phân tích các nguyên nhân lạm phát và đánh giá việc thực hiện trên thực tế các gói giải pháp của Chính phủ chống lạm phát, kích cầu theo kết luận của Bộ Chính trị và Nghị quyết của Quốc hội.
Cùng với sự đa dạng các loại hình kiểm toán, các phương thức kiểm toán (tiền kiểm và hậu kiểm) cũng được thực hiện một cách toàn diện; ngoài hình thức hậu kiểm (kiểm toán quyết toán), bắt đầu từ năm 2006, thực hiện
quy định của Luật Kiểm toán nhà nước, KTNN đã thực hiện kiểm toán và trình ý kiến về dự toán NSNN hàng năm do Chính phủ trình Quốc hội. Đây là hình thức tiền kiểm (kiểm toán dự toán, dự án) lĩnh vực NSNN. Nhiều dự án trọng điểm quốc gia cũng được kiểm toán từ khi khởi công đến khi kết thúc đầu tư như: Trung tâm Hội nghị quốc gia, Dự án Cầu Vĩnh Tuy, Dự án Đường 5 kéo dài, Dự án nhà máy xi măng Thái Nguyên, Dự án Điện Cà Mau 1, Cà Mau 2 ... theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ và đề nghị của một số Bộ, địa phương. Phương thức kiểm toán chuyên đề cũng được triển khai mở rộng từ khi thực hiện Luật Kiểm toán nhà nước nhằm đi sâu kiểm toán, giải đáp các vấn đề thực tiễn trong công tác quản lý ngân sách, tiền và tài sản nhà nước đang được dư luận quan tâm và đã đề xuất được nhiều ý kiến có giá trị để hoàn thiện hệ thống luật pháp, chính sách, chế độ quản lý. Điển hình là các cuộc kiểm toán chuyên đề quản lý và sử dụng ngân sách chi cho khoa học công nghệ giai đoạn 2003- 2006; chuyên đề chi sự nghiệp môi trường giai đoạn 2006- 2008; chuyên đề bù lỗ mặt hàng dầu giai đoạn 2006 - 2008; chuyên đề quản lý và sử dụng phí, lệ phí giao thông đường bộ hay chuyên đề mua sắm, quản lý, sử dụng tài sản của các ban quản lý dự án của các Bộ, ngành và địa phương
- Về chất lượng kiểm toán, ngày càng có tiến bộ hơn, đáp ứng ngày càng tốt hơn yêu cầu của thực tiễn quản lý. Những kiến nghị của KTNN ngày càng đa dạng, phong phú, sắc sảo và có chất lượng hơn, được Chính phủ, Quốc hội, các Bộ, ngành, địa phương sử dụng ngày càng nhiều trong xem xét, phê chuẩn dự toán và quyết toán ngân sách, giám sát ngân sách và thực hiện chính sách pháp luật; trong quản lý và xây dựng chính sách tài chính - ngân sách; các đơn vị được kiểm toán khắc phục những yếu kém, bất cập, hoàn thiện hệ thống kiểm soát nội bộ. Số lượng KTV tham gia mỗi cuộc kiểm toán giảm đi, thời gian kiểm toán rút ngắn nhưng chất lượng báo cáo kiểm toán tăng lên thể hiện
sự tiến bộ trong tổ chức thực hiện kiểm toán và chất lượng kiểm toán cũng như hiệu quả tổng thể của hoạt động KTNN.
Thực hiện triết lý bản thân kiểm toán phải được kiểm toán lại, công tác quản lý, kiểm soát chất lượng kiểm toán và đạo đức nghề nghiệp của kiểm