Thảo luận: Từ lý thuyết tới thực tiễn
5.6 Việc soạn thảo, triển khai và giám sát hợp đồng PFES liệu có dễ dàng?
hợp đồng PFES liệu có dễ dàng?
Số lượng lớn người tham gia vào PFES làm cho công tác truyền thông, liên lạc và quyết định xem ai sẽ chịu trách nhiệm cho các hoạt động liên quan đến triển khai hợp đồng PFES là khá khó khăn.
Mặc dù hợp đồng dựa theo kết quả giao rừng, nhưng vẫn rất khó để xác định diện tích rừng thực thế của các chủ rừng trên thực địa. Các chủ rừng có thể có
các tài liệu chứng minh về diện tích rừng họ được giao, nhưng họ thường không nắm rõ ranh giới, hiện trạng rừng hoặc đâu là khu vực họ cần tuần tra bảo vệ. Do đó, họ báo cáo về diện tích rừng họ được giao mà không hiểu rõ đâu là trách nhiệm của họ. Cán bộ kiểm lâm và cán bộ quỹ BVPTR, những người có nhiệm vụ nghiệm thu công tác bảo vệ rừng, có rất ít thông tin. Sự yếu kém trong việc xác định ranh giới rừng, ranh giới giữa các chủ rừng và cấp giấy chứng nhận gây ra chậm trễ trong việc ký hợp đồng PFES và do đó một lượng lớn kinh phí của quỹ chưa được chi trả. Do thiếu các hướng dẫn về xử lý các vấn đề này nên tỉ lệ giải ngân tiền chi trả đang còn thấp và khá chậm, khiến cho các chủ rừng chưa hoàn toàn tin tưởng vào các cán bộ nhà nước phụ trách về chính sách này. Các hợp đồng PFES hiện tại chỉ có thời hạn 1 năm và nếu các hợp đồng này mang tính dài hạn hơn sẽ có thể mang đến lợi ích cho tất cả các bên.
Giám sát tính ràng buộc của hợp đồng dịch vụ môi trường cũng là một khó khăn khác, do cả các cán bộ nhà nước, người bán và người mua đều chưa hiểu biết đầy đủ về PFES, năng lực và số lượng hạn chế của các cán bộ nhà nước và số lượng lớn người cung cấp dịch vụ cũng là những thách thức. Hơn nữa, ở cấp Trung ương, như đã chỉ ra trong phần 4 và trong nghiên cứu tiến hành bởi Phạm và cộng sự (2009), các nỗ lực thực thi và giám sát hợp đồng đang bị tác động do thiếu hướng dẫn chi tiết về việc xử lý các trường hợp không tuân theo hợp đồng và các yếu tố chính trị, cũng như sự cần thiết hỗ trợ khối tư nhân đầu tư vào những khu vực nghèo và thực tế là khi các nhóm dân tộc thiểu số vi phạm hợp đồng thì họ cũng không bị giảm tiền chi trả hay hợp đồng không bị hủy bỏ do sự nhạy cảm chính trị. Về nguyên tắc, việc cung cấp dịch vụ môi trường rừng phải thiết lập một khung triển khai, thực thi và đảm bảo tính ràng buộc. Các quy định và hướng dẫn nên đưa thêm các hoạt động nâng cao nhận thức, những hoạt động này không chỉ quan trọng cho sự phát triển cơ chế PFES mới mà còn thúc đẩy tính ràng buộc với cơ chế hiện hành (Greiber 2009).
Sự thiếu vắng các quy định nhằm đảm bảo tính ràng buộc là một vấn đề hiện hữu. Về nguyên tắc, việc thiết lập các biện pháp xử phạt khi không tuân theo hợp đồng hoặc một quy trình xác định các biện pháp cần thiết để giải quyết là quan trọng khi làm hợp đồng. Nếu không có các biện pháp xử lý thích hợp, nguy cơ về các hành vi vi phạm hợp đồng là khá cao.
Thiết lập một quy trình giám sát hợp đồng có thể làm giảm những tranh cãi và xung đột trong tương lai. Greiber (2009) đưa ra các mô hình giám sát dưới đây:
• Báo cáo và đánh giá định kỳ bởi các cơ quan liên quan
• Ưu tiên thiết lập đường cơ sở
• Kết hợp giám sát dựa theo công nghệ viễn thám và kiểm tra tại thực địa
• Thiết lập các nhóm giám sát với sự tham gia của cả đại diện người bán và người mua
• Kiểm toán định kỳ
• Xác định các tiêu chí không mang tính ràng buộc Năm lựa chọn đầu tiên được sử dụng nhiều nhất, việc sử dụng các phương pháp khác có thể làm tăng khả năng cung ứng dịch vụ môi trường. Để ngăn chặn tình trạng vi phạm và hỗ trợ thực thi, các quy định nên xác định hành vi vi phạm, thiết lập cơ chế tiếp nhận thắc mắc và phản hồi và đưa ra cá biện pháp khắc phục và xử phạt. Cơ chế tiếp nhận thắc mắc và phản hồi có thể bao gồm các hệ thống hành chính, tố tụng hoặc các biện pháp sử dụng trọng tài, hòa giải và ủy ban điều tra đặc biệt. Các biện pháp xử phạt phải có sự linh hoạt để giải quyết các vấn đề có mức độ và bản chất khác nhau (Greiber 2009). Wunder và cộng sự (2005) so sánh ba mô hình hợp đồng ở mức độ địa phương tại Việt Nam, bao gồm cá nhân, nhóm hộ và thôn/bản và kết luận rằng hợp đồng theo hộ dân mang đến rất ít tính bổ sung và hợp đồng theo thôn/bản là hình thức hợp đồng lỏng lẻo nhất. Điều này gợi ý rằng hợp đồng theo nhóm hộ có thể là phù hợp nhất đối với Việt Nam. ADB đang áp dụng mô hình này tại tỉnh Quảng Nam. Tuy nhiên, các cơ sở lý thuyết về PES được nêu trong nghiên cứu này có xu hướng bỏ qua những khó khăn trong việc tổ chức thực hiện hợp đồng theo nhóm hộ, khi mà giả định rằng các hoạt động tập thể sẽ không gặp khó khăn gì nếu tiền chi trả được định trước (van Noordwijk và cộng sự 2012). Cần có thêm nghiên cứu để khẳng định lại kết luận này.
Tại cấp thôn bản, các mâu thuẫn, về nguyên tắc, nên được hòa giải bởi các tổ chức xã hội dân sự hoặc ban quản lý thôn bản trước đưa ra tòa án. Theo một người tham gia phỏng vấn đang làm việc ở cơ quan trung ương, luật cho phép bên bị hại yêu cầu sự can thiệp của ban ngành có thẩm quyền trong trường hợp xảy ra mâu thuẫn giữa người bán và người mua, tùy thuộc vào bản chất sự việc. Tuy nhiên, tại Lâm Đồng và Sơn La, mâu thuẫn không những không
được giải quyết mà còn trầm trọng thêm do năng lực yếu kém của trưởng bản và do tình trạng tham nhũng, chiếm hữu của các nhóm có ưu thế đối với dòng tài chính và sự can thiệp của các nhóm có quyền lực. Người dân địa phương thường hỏi trưởng bản và nói rằng họ chỉ gặp UBND xã khi mà trưởng bản không thể có câu trả lời. Chỉ một vài người cho biết họ tìm đến sự giúp đỡ của cơ quan truyền thông (Phạm và cộng sự, sắp xuất bản).
Các tổ chức địa phương có thể nhận được sự tin tưởng từ người nghèo và trong một vài trường hợp, có thể đại diện cho người cung cấp dịch vụ môi trường. Tuy vậy, họ lại có ít quyền lực và hiểu biết về PFES và thiếu các kỹ năng đàm phán, quản lý và giám sát dịch vụ môi trường và hợp đồng PFES. Cần cung cấp thêm các khóa đào tạo cho các nhóm này để nâng cao khả năng phát triển, triển khai và giám sát cơ chế PFES.
Sự tham gia thực sự, có ý nghĩa của cộng đồng và sự đại diện của họ tại giai đoạn đầu của dự án, với mục tiêu hiểu rõ hơn nhu cầu của cộng đồng, sẽ tăng cường khả năng thực hiện của chương trình PFES. Sự tham gia của người nghèo vào các bước đầu lập kế hoạch cho cơ chế PFES cũng làm tăng hiểu biết của họ về lợi ích họ có thể nhận được, nâng cao bước thiết kế và giám sát chương trình và đưa ra quy trình, thủ tục để đảm bảo tính minh bạch và phân phối công bằng nguồn lợi ích.
Việc hợp đồng PFES được soạn thảo bằng tiếng Kinh (ngôn ngữ phổ thông) mà không có các phiên bản bằng tiếng dân tộc địa phương là một vấn đề, dẫn đến nhiều thành viên cộng đồng dân tộc thiểu số không hiểu được các yêu cầu của hợp đồng. Vì vậy, các hợp đồng PFES trong tương lai nên được soạn thảo bằng tiếng dân dộc địa phương. Để giải thích rõ hơn về kỳ vọng, mục tiêu của hợp đồng cho người mù chữ, việc sử dụng bản đồ ảnh các diện tích rừng cần được bảo vệ có thể là một giải pháp hỗ trợ.