Thảo luận: Từ lý thuyết tới thực tiễn
5.2 Khoảng trống về thể chế
Không thể có một khuôn mẫu nào cho cơ cấu thể chế bởi vì mỗi cơ chế phải phản ánh được thực tiễn tại quốc gia và địa phương, bao gồm các yếu tố chính trị và địa lý và cần được lồng ghép vào khung pháp lý và thể chế hiện hành, đặc biệt là khung pháp lý và thể chế liên quan đến các hệ sinh thái. Cách sắp xếp thể chế của PES cũng phải tương thích với các luật liên quan để tránh chồng chéo và vướng mắc. Các quỹ BVPTR cấp trung ương và cấp tỉnh giữ vị trí trọng tâm trong cơ cấu thể chế PFES tại Việt Nam. Các quỹ trên không chỉ đơn giản là một thể chế mới mà vẫn phải bám sát chức năng và nhiệm vụ theo quy định của các thể chế hiện hành cả về chiều ngang (giữa các ban ngành chính phủ có liên quan
tới môi trường) và chiều dọc (từ trung ương tới địa phương). Tuy nhiên, lợi thế của việc phân tách chức năng và quyền lực là việc các chuyên gia PFES có thể tham gia, kiểm tra và tạo đối trọng để tránh tình trạng quá trình ra quyết định được thực hiện một cách chủ quan.
Sự phức tạp trong thủ tục hành chính cũng là một trong những trở ngại chính đối với việc thực hiện PFES một cách hiệu ích tại Việt Nam. Các thể chế và hoạt động không rõ ràng giảm động lực tham gia của người mua dịch vụ môi trường, đặc biệt với các công ty du lịch. Thêm vào đó, PFES sử dụng phương pháp tiếp cận từ trên xuống mà chưa tính đến nguyện vọng người nghèo; Chính quyền địa phương và người mua có tác động đến việc hình thành và thực thi chính sách trong khi người dân có rất ít thông tin và cơ hội để tham gia ý kiến. Các nghiên cứu điểm về PFES tại Sơn La, Hòa Bình và Khánh Hòa chỉ ra rằng cả việc triển khai chi trả, chia sẻ lợi ích và báo cáo, giám sát về dự án đang còn thiếu tính minh bạch (Phạm và cộng sự 2009). Cuối cùng, chi phí giao dịch cao của PFES cũng làm giảm đi tính hiệu ích của chính sách này.
Mặc dù Nghị định số 99 có đưa ra các hướng dẫn để giải quyết các vấn đề phát sinh, nhưng đưa các hướng dẫn này vào thực tiễn là rất phức tạp. Có hai vấn đề về thể chế chính đang hạn chế PFES. Vấn đề thứ nhất, các cán bộ địa phương luôn luôn chờ đợi các hướng dẫn từ Trung ương để tránh các nguy cơ họ đưa ra những quyết định “sai” có thể làm ảnh hưởng tới họ. Vấn đề này vẫn hiện hữu dù đã có nền tảng là một cơ chế hành chính phân quyền ở mức độ cao. Thứ hai là tính giải trình trong hệ thống là không cao. Ví dụ, nếu quỹ BVPTR đề nghị người dân phải giải trình về việc duy trì rừng, người dân cũng có thể quay lại đòi hỏi quỹ BVPTR phải làm việc tốt hơn. Tính giải trình trong PFES do vậy có thể rất khác so với hệ thống truyền thống. Dựa theo các quan sát từ các dự án thí điểm về PFES, có thể đề nghị rằng ban quản lý quỹ BVPTR nên mở rộng, nhưng không phải là thêm các thành viên từ các cơ quan nhà nước được chỉ định như hiện tại, mà nên mở rộng sự tham gia của các tổ chức NGOs, tổ chức xã hội dân sự và thành viên các cộng đồng địa phương như một mô hình thay thế quản lý PFES.
Một vấn đề hạn chế nữa của PFES là phương pháp tính mức chi trả dựa theo héc ta: mức chi trả được tính bằng cách lấy tổng số tiền PFES thu được từ người mua chia cho tổng số héc ta rừng cung ứng dịch vụ môi trường. Dựa vào phương pháp tính này,
lưu vực có độ che phủ rừng lớn hơn có thể sẽ nhận được mức chi trả thấp hơn và ngược lại lưu vực có độ che phủ rừng thấp hơn lại có thể nhận được mức chi trả cao hơn. Mặc dù mức chi trả lớn hơn sẽ tạo ra động lực đáng kể về bảo vệ rừng ở các khu vực ít rừng, nhưng mức chi trả thấp sẽ dẫn đến nguy cơ chuyển đổi rừng ở các khu vực có nhiều rừng hơn. Ngoài ra, người mua dịch vụ môi trường lại nhận được rất ít lợi ích từ PFES bởi vì họ phải trả một mức phí như nhau bất kể thực trạng của lưu vực như thế nào. Nghiên cứu này đề nghị rằng PFES có thể kết hợp với các chương trình bảo tồn khác để nâng cao công tác phòng hộ đầu nguồn. Một vài lựa chọn chính sách sau đây nên được xem xét:
• Đánh giá cơ sở chi trả cho người mua và so sánh mức chi trả cố định với một mức chi trả khác được điều chỉnh dựa theo doanh thu từ việc cung cấp điện và nước, tương tự với phương pháp tiếp cận đối với các công ty du lịch.
• Quyết định xem có nên xác định mức chi trả dựa trên tỉ lệ che phủ rừng (diện tích rừng) tại lưu vực hay không.
• Cung cấp nguồn vốn trực tiếp từ PFES cho các khu vực quan trọng cung cấp các loại dịch vụ môi trường cụ thể. Ví dụ, các diện tích rừng gần sông suối có thể nhận mức chi trả cao hơn cho phòng hộ đầu nguồn so với diện tích rừng xa sông suối, hoặc diện tích rừng có đa dạng sinh học cao hơn cũng nhận được mức chi trả cao hơn cho dịch vụ cung cấp vẻ đẹp cảnh quan và đa dạng sinh học so với các diện tích rừng không cung cấp những loại dịch vụ này.
• Sử dụng nguồn thu, hoặc kết hợp PFES với những chương trình chính phủ khác, để nâng cao chức năng phòng hộ ở các lưu vực, ví dụ như tái trồng rừng hoặc áp dụng các biện pháp thực hành tốt về quản lý đất và nước cho các loại hình sử dụng đất khác để làm giảm xói mòn và bồi lắng.