2.1.1. Thực trạng về phỏp luật cụng chứng.
Ngay khi mới giành được độc lập, vào ngày 01/10/1945 Bộ trưởng Bộ Tư phỏp Vũ Trọng Khỏnh đó ký quyết định về một số vấn đề liờn quan đến hoạt động cụng chứng, như bói chức cụng chứng viờn người Phỏp tại văn phũng cụng chứng; bổ nhiệm một cụng chứng viờn người Việt Nam thay thế cụng chứng viờn người Phỏp tại Hà Nội; những luật lệ cũ về cụng chứng vẫn được ỏp dụng, trừ những quy định trỏi với chớnh thể Việt Nam Dõn chủ Cộng hũa. Ngày 15/11/1945, Hồ Chủ tịch ký Sắc lệnh 59/SL, quy định về thể lệ thị thực cỏc giấy tờ với nội dung trỡnh tự, thủ tục thị thực giấy tờ cho cụng dõn trong giao lưu dõn sự như mua bỏn, trao đổi, chứng nhận địa chỉ cụ thể của một người tại địa phương. Xột về nội dung đõy chỉ là một thủ tục hành chớnh, càng về sau việc ỏp dụng Sắc lệnh 59/SL càng mang tớnh hỡnh thức, chủ yếu xỏc nhận ngày thỏng năm, chữ ký và địa chỉ thường trỳ của
đương sự. Ngày 29/2/1952, Hồ Chủ tịch ký Sắc lệnh 85/SL quy định về thể lệ trước bạ về cỏc việc mua, bỏn, cho, đổi nhà cửa, ruộng đất. Do hoàn cảnh lịch sử bấy giờ nờn Sắc lệnh 85/SL chỉ ỏp dụng đối với những vựng tự do hoặc những vựng thuộc Uỷ ban khỏng chiến. Cũng theo Sắc lệnh này, Uỷ ban khỏng chiến cấp xó được nhận thực vào văn tự theo hai nội dung: nhận thực chữ ký của cỏc bờn mua, bỏn, cho, đổi nhà cửa, ruộng đất, và nhận thực người đứng ra bỏn, cho, đổi là chủ của những nhà cửa, ruộng đất đem bỏn, trao đổi.
Giai đoạn từ năm 1954-1981 cú rất ớt quy phạm điều chỉnh hoạt động cụng chứng, chứng thực. Đến năm 1981, cú Nghị định 143/HĐBT của Hội đồng Bộ trưởng quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Tư phỏp. Trờn cơ sở của Nghị định 143/HĐBT, Bộ Tư phỏp ban hành Thụng tư số 574/QLTPK ngày 10/10/1987 quy định về cụng tỏc cụng chứng nhà nước - Đõy là Thụng tư cú ý nghĩa đặc biệt quan trọng, khai sinh hệ thống cụng chứng nhà nước ở Việt Nam. Theo đú, cụng chứng nhà nước được xỏc định là một hoạt động của Nhà nước với mục đớch giỳp cỏc cụng dõn, cơ quan, tổ chức lập và xỏc nhận cỏc văn bản, sự kiện cú ý nghĩa phỏp lý, hợp phỏp húa cỏc văn bản, sự kiện đú, làm cho cỏc văn bản, sự kiện đú cú hiệu lực thực hiện. Cựng với Thụng tư này là sự ra đời của Phũng Cụng chứng nhà nước thành phố Hồ Chớ Minh, Phũng Cụng chứng nhà nước thành phố Hà Nội, Phũng Cụng chứng nhà nước tỉnh An Giang và một số Phũng Cụng chứng ở cỏc tỉnh, thành phố khỏc và song song với cụng tỏc cụng chứng, cụng tỏc chứng thực của Uỷ ban nhõn dõn cũng được kiện toàn. Tuy nhiờn đõy là văn bản phỏp lý đầu tiờn về cụng chứng trong giai đoạn đầu của thời kỳ đổi mới nờn văn bản này khụng thể trỏnh hết được cỏc hạn chế đú là: chưa xỏc định được chủ thể, đối tượng của hoạt động cụng chứng cũng như nội dung việc cụng chứng, chưa phõn biệt rừ hoạt động cụng chứng với hoạt động của cỏc cơ quan nhà nước khỏc. Và sau đú tiếp tục ra đời Thụng tư số 858/QLTPK ngày 15/10/1987 của Bộ Tư phỏp về hướng dẫn thực hiện cỏc việc cụng chứng; Quyết định số 90/HĐBT ngày 19/7/1989 của Hội đồng Bộ trưởng về con dấu của phũng
cụng chứng nhà nước. Tớnh đến thời điểm 27/2/1991 - thời điểm ban hành Nghị định số 45/HĐBT của Hội đồng Bộ trưởng về tổ chức và hoạt động cụng chứng nhà nước, trờn cả nước đó thớ điểm thành lập 29 phũng cụng chứng nhà nước ở 29 tỉnh, thành phố.
Ngày 27/02/1991, Hội đồng Bộ trưởng ban hành Nghị định số 45/HĐBT về tổ chức và hoạt động cụng chứng nhà nước (đõy là văn bản phỏp quy đầu tiờn về cụng chứng ở nước ta), đỏp ứng nhu cầu của nền kinh tế xó hội chủ nghĩa, đảm bảo giỏ trị phỏp lý của cỏc văn bản. Tại Điều 1 quy định: “Cụng chứng nhà nước là việc chứng nhận tớnh xỏc thực của cỏc hợp đồng và giấy tờ theo quy định của phỏp luật, nhằm bảo vệ quyền, lợi ớch hợp phỏp của cụng dõn và cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xó hội (sau đõy gọi chung là cỏc tổ chức) gúp phần phũng ngừa vi phạm phỏp luật, tăng cường phỏp chế xó hội chủ nghĩa. Cỏc hợp đồng và giấy tờ đó được cụng chứng cú giỏ trị chứng cứ”. Theo Nghị định này, khỏi niệm cụng chứng đó được xỏc định cụ thể, rừ ràng.
Sau đú ngày 18/5/1996, Chớnh phủ ban hành Nghị định 31/CP về tổ chức và hoạt động cụng chứng nhà nước, theo tinh thần của Nghị định này, phũng cụng chứng thuộc Sở Tư phỏp (trước đõy theo Nghị định 45/HĐBT thuộc Uỷ ban nhõn dõn cấp tỉnh) nhằm chuyờn mụn hoỏ hoạt động cụng chứng và giảm tỡnh trạng quỏ tải cho Uỷ ban nhõn dõn. Cũng tại Điều 1, cụng chứng nhà nước được xỏc định: “Cụng chứng là việc chứng nhận tớnh xỏc thực của cỏc hợp đồng và giấy tờ theo quy định của phỏp luật, nhằm bảo vệ quyền, lợi ớch hợp phỏp của cụng dõn và cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xó hội (sau đõy gọi chung là cỏc tổ chức) gúp phần phũng ngừa vi phạm phỏp luật, tăng cường phỏp chế xó hội chủ nghĩa. Cỏc hợp đồng, giấy tờ đó được cụng chứng nhà nước chứng nhận hoặc ủy ban nhõn dõn cấp cú thẩm quyền chứng thực cú giỏ trị chứng cứ, trừ trường hợp bị tũa ỏn nhõn dõn tuyờn bố là vụ hiệu”. Ở đõy, khỏi niệm “cụng chứng nhà nước” đó khụng cũn mà chỉ là khỏi niệm “cụng chứng” được xỏc định rừ ràng, cụ thể và bước đầu đó cú sự phõn biệt hành vi
cụng chứng và hành vi chứng thực, tuy nhiờn ý nghĩa phỏp lý của hành vi cụng chứng và hành vi chứng thực chưa được phõn biệt.
Ngày 08/12/2000, Chớnh phủ ban hành Nghị định số 75/2000/NĐ-CP về cụng chứng, chứng thực, cú hiệu lực từ ngày 01/4/2001. Nghị định này quy định về phạm vi cụng chứng, chứng thực, nguyờn tắc hoạt động, thủ tục, trỡnh tự thực hiện việc cụng chứng, chứng thực, tổ chức phũng cụng chứng và cụng tỏc chứng thực của Uỷ ban nhõn dõn cấp huyện, quận, thị xó, thành phố thuộc tỉnh và Uỷ ban nhõn dõn xó, phường, thị trấn. Bằng hoạt động cụng chứng, chứng thực của mỡnh, cỏc cơ quan nhà nước cú thẩm quyền thực hiện cụng tỏc cụng chứng, chứng thực đó gúp phần cho việc bảo đảm an toàn phỏp lý trong quan hệ dõn sự, kinh tế, thương mại và cỏc quan hệ xó hội khỏc, phũng ngừa hành vi vi phạm phỏp luật, tăng cường phỏp chế xó hội chủ nghĩa. Theo Nghị định này, khỏi niệm cụng chứng mới theo đú đó được tỏch bạch khỏi khỏi niệm chứng thực: “Cụng chứng là việc phũng cụng chứng chứng nhận tớnh xỏc thực của hợp đồng được giao kết hoặc giao dịch khỏc được xỏc lập trong quan hệ dõn sự, kinh tế, thương mại và quan hệ xó hội khỏc (sau đõy gọi là hợp đồng, giao dịch) và thực hiện cỏc việc khỏc theo quy định của Nghị định này” (khoản 1 Điều 2) và khỏi niệm chứng thực “ là việc ủy ban nhõn dõn cấp huyện, cấp xó xỏc nhận sao y giấy tờ, hợp đồng, giao dịch và chữ ký của cỏ nhõn trong cỏc giấy tờ phục vụ cho việc thực hiện cỏc giao dịch của họ theo quy định của Nghị định này” (khoản 2 Điều 2 ).
Đõy là Nghị định cú nhiều điểm mới so với cỏc văn bản trước đõy như khỏi niệm cụng chứng, chứng thực được phõn biệt rạch rũi; phạm vi cụng chứng, chứng thực được quy định rộng hơn; trỡnh tự, thủ tục được quy định rừ ràng, cụ thể... Tuy nhiờn, mặc dự Nghị định đó cú sự phõn biệt hành vi cụng chứng và hành vi chứng thực bằng hai khỏi niệm khỏc nhau, song xem xột tổng thể Nghị định số 75/2000/NĐ-CP, cú thể thấy, hoạt động cụng chứng và hoạt động chứng thực vẫn được đồng nhất cả về chủ thể, đối tượng và ý nghĩa phỏp lý. Mặc dự sử dụng
thuật ngữ “Cụng chứng nhà nước” hay “Cụng chứng” thỡ quan niệm về cụng chứng của nước ta vẫn là hoạt động của Nhà nước, do Nhà nước trực tiếp thực hiện. Phũng cụng chứng là cơ quan nhà nước, cụng chứng viờn là cụng chức nhà nước, hưởng lương từ ngõn sỏch nhà nước. Ở những nơi chưa thành lập phũng cụng chứng, những việc mang tớnh chất cụng chứng được giao cho Ủy ban nhõn dõn cấp huyện, cấp xó thực hiện. Ở nước ngoài, việc cụng chứng được giao cho cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài thực hiện.
Do nhu cầu kinh tế thị trường định hướng xó hội chủ nghĩa, trước xu thế hội nhập và yờu cầu của cải cỏch hành chớnh, cải cỏch tư phỏp, xõy dựng Nhà nước phỏp quyền của dõn, do dõn và vỡ dõn, mụ hỡnh cụng chứng nhà nước đó khụng cũn phự hợp và bộc lộ những bất cập đũi hỏi phải cải cỏch.
Ngày 29/11/2006, Luật Cụng chứng đó ra đời và cú hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2007 và ngày 18/5/2007, Chớnh phủ đó ban hành Nghị định số 79/2007/NĐ-CP về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chớnh, chứng thực chữ ký cũng được triển khai, từ đõy hai hành vi cụng chứng, chứng thực được phõn biệt rừ ràng, cụ thể. Ngay sau đú ngày 04/01/2008, Thủ tướng Chớnh phủ đó ký ban hành Nghị định số 02/2008/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều trong Luật Cụng chứng năm 2006. Luật Cụng chứng là bộ luật đầu tiờn quy định về hoạt động cụng chứng ở nước ta, gồm 8 chương, 67 điều với cỏc nội dung về cụng chứng viờn, tổ chức hành nghề cụng chứng, thủ tục cụng chứng hợp đồng- giao dịch, lưu trữ hồ sơ, phớ cụng chứng, thự lao cụng chứng, xử lý vi phạm, khiếu nại, giải quyết tranh chấp.
Điểm mới của Luật Cụng chứng so với cỏc văn bản trước đõy là Luật chỉ quy định cỏc vấn đề về cụng chứng, khụng quy định cỏc vấn đề liờn quan đến chứng thực. Việc tỏch biệt cụng chứng và chứng thực như vậy vừa đỏp ứng được yờu cầu về cải cỏch hành chớnh, vừa tạo điều kiện để chuyển tổ chức cụng chứng
sang chế độ dịch vụ cụng. Kể từ đõy, nhiệm vụ của cỏc tổ chức hành nghề cụng chứng chỉ cũn thẩm quyền cụng chứng cỏc hợp đồng, giao dịch bằng văn bản mà theo quy định của phỏp luật phải cụng chứng hoặc cỏ nhõn, tổ chức tự nguyện yờu cầu cụng chứng. Một nội dung mới của Luật Cụng chứng nữa là quy định về cỏc tổ chức hành nghề cụng chứng và chế định cụng chứng viờn. Theo đú, cụng chứng viờn khụng nhất thiết phải là cụng chức nhà nước. Theo Luật Cụng chứng, cú hai hỡnh thức tổ chức hành nghề cụng chứng song hành hoạt động dưới sự quản lý của Sở Tư phỏp là Phũng Cụng chứng do Uỷ ban nhõn dõn cấp tỉnh thành lập và Văn phũng Cụng chứng do cỏc cụng chứng viờn thành lập, được Uỷ ban nhõn dõn cấp tỉnh cho phộp thành lập thỡ sẽ tồn tại hai loại cụng chứng viờn: cụng chứng viờn làm việc trong cỏc Phũng Cụng chứng (nhà nước) và cụng chứng viờn làm việc tại Văn phũng Cụng chứng do cỏc cụng chứng viờn tự thành lập, hoạt động theo Luật Doanh nghiệp hoặc tổ chức dưới hỡnh thức cụng ty hợp danh. Mụ hỡnh Văn phũng Cụng chứng là một hỡnh thức mới của tổ chức hành nghề cụng chứng. Những quy định về tổ chức hành nghề cụng chứng thể hiện rừ nột tinh thần đổi mới cỏc tổ chức hành nghề cụng chứng theo hướng xó hội húa và dịch vụ.
Để triển khai thi hành Luật Cụng chứng, Bộ Tư phỏp đó tham mưu cho cỏc cơ quan cú thẩm quyền ban hành và ban hành theo thẩm quyền cỏc văn bản quy phạm phỏp luật sau đõy quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Cụng chứng:
- Nghị định số 02/2008/NĐ-CP ngày 04/01/2008 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Cụng chứng.
- Nghị định số 88/2009/NĐ-CP ngày 19/10/2009 về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khỏc gắn liền với đất, trong đú cú quy định về trỏch nhiệm của Ủy ban nhõn dõn cấp tỉnh trong việc phỏt triển tổ
chức hành nghề cụng chứng ở địa phương, xem xột, quyết định chuyển giao việc chứng thực cỏc hợp đồng, giao dịch mà Ủy ban nhõn dõn cấp huyện, cấp xó đang thực hiện sang cho tổ chức hành nghề cụng chứng ở những địa bàn cấp huyện mà tổ chức hành nghề cụng chứng đảm đương được hoạt động cụng chứng nhằm tăng cường bảo đảm an toàn phỏp lý cho cỏc hợp đồng, giao dịch của người dõn.
- Nghị định số 60/2009/NĐ-CP quy định xử phạt vi phạm hành chớnh trong lĩnh vực tư phỏp (sửa đổi, bổ sung cỏc chế tài xử lý vi phạm hành chớnh trong hoạt động cụng chứng).
- Quyết định số 01/2008/QĐ-BTP ngày 20/02/2008 của Bộ trưởng Bộ Tư phỏp ban hành một số mẫu giấy tờ dựng trong hoạt động cụng chứng.
- Thụng tư liờn tịch số 91/2008/TTLT-BTC-BTP ngày 17/10/2008 của Bộ Tài chớnh và Bộ Tư phỏp ban hành hướng dẫn về mức thu, chế độ thu, nộp, quản lý và sử dụng phớ cụng chứng.
Ngoài ra, để chỉ đạo kịp thời và thỏo gỡ những vướng mắc về nhận thức phỏp lý và việc triển khai thực hiện Luật Cụng chứng, Bộ Tư phỏp đó ban hành nhiều cụng văn để thống nhất cỏch hiểu cụm từ “cụng chứng nhà nước trong Luật Đất đai 2003, chỉ đạo sỏt sao việc phỏt triển tổ chức hành nghề cụng chứng và chuyển giao cỏc hợp đồng, giao dịch cho tổ chức hành nghề cụng chứng, hướng dẫn cỏc vấn đề nghiệp vụ liờn quan đến cụng chứng như:
- Cụng văn số 4282/BTP-HCTP ngày 10/10/2007 của Bộ Tư phỏp về việc chuyển đổi Phũng Cụng chứng sang đơn vị sự nghiệp.
- Cụng văn số 222/BTP-HCTP ngày 24/01/2008 của Bộ Tư phỏp gửi Sở Tư phỏp cỏc tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương về việc triển khai thực hiện Nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Cụng chứng.
- Cụng văn số 978/BTP-HCTP ngày 02/4/2009 về việc giao cỏc hợp đồng, giao dịch cho cỏc tổ chức hành nghề cụng chứng thực hiện.
- Cụng văn số 812/C11(C13) ngày 28/2/2007 của Tổng Cục Cảnh sỏt Bộ Cụng an về mẫu dấu của Tổ chức hành nghề cụng chứng.
- Cụng văn số 1939/BTP-BTTP ngày 18/6/2009 của Bộ Tư phỏp gửi Ủy ban nhõn dõn cỏc tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Sở Tư phỏp trờn cả nước về một số nội dung liờn quan đến cụng chứng.
Sau hơn ba năm thực hiện Luật Cụng chứng và cỏc văn bản hướng dẫn cú hiệu lực thi hành, thực hiện cỏc quy định của phỏp luật, đặc biệt quy định việc cho phộp thành lập cỏc Văn phũng cụng chứng và cựng với cỏc Phũng Cụng chứng đó tạo ra một sự đổi mới trong hoạt động cụng chứng cũng như đời sống xó hội dõn cư, đó gúp phần đẩy mạnh cải cỏch thủ tục hành chớnh một cỏch đỏng kể.
Cú thể núi, một trong những điểm đổi mới căn bản, quan trọng hàng đầu của Luật Cụng chứng và Nghị định số 79 là việc tỏch bạch và phõn biệt cụng chứng và chứng thực mà trước đú cũn bị lẫn lộn. Theo đú, cụng chứng từ chỗ bị hiểu như là một hoạt động mang tớnh chất thủ tục hành chớnh đơn thuần thỡ nay được coi là một nghề, một ngành chuyờn mụn sõu cú chức năng bảo đảm sự an toàn phỏp lý cho cỏc hợp đồng, giao dịch, đặc biệt là cỏc hợp đồng, giao dịch về