Hoàn thiện luật giám sát của HĐND phải đặt trong tổng thể hệ thống pháp luật từ Hiến pháp đến các văn bản Luật, văn bản dƣới luật. Tuy nhiên, khi xem xét văn bản dƣới luật cũng cần cân nhắc tính pháp lý, sự ổn định tƣơng đối lâu dài của từng loại văn bản. Chính vì vậy, đối với văn bản dƣới luật chỉ dừng lại ở văn bản là Nghị quyết của UBTVQH, đối với Nghị định của Chính phủ, Thông tƣ của cơ quan Bộ thƣờng mang tính pháp lý thấp hơn, chỉ là sự giải thích, quy định rõ hơn các quy phạm trong Hiến pháp, luật, nghị
quyết của UBTVQH. Đặc biệt trong nhiệm vụ của UBTVQH và Chính phủ hiện nay thì UBTVQH là cơ quan chính hƣớng dẫn tổ chức và hoạt động của HĐND. Hoàn thiện hệ thống pháp luật giám sát cũng không chỉ đặt quy phạm về giám sát độc lập mà đặt trong tổng thể mối quan hệ, trong đó có quy phạm về tổ chức của HĐND. Tổ chức bộ máy có quyết định không nhỏ tới chức năng, nhiệm vụ của bộ máy đó.
Xác định vị trí, vai trò giám sát của HĐND trong Hiến pháp. Hiến pháp là đạo luật gốc, chỉ quy định những vấn đề quan trọng nhất, có tính nguyên tắc trong đó có nội dung về tổ chức, bộ máy nhà nƣớc. Những quy định trong Hiến pháp 1992 về quyền giám sát của HĐND chƣa có sự thống nhất, đồng bộ và tổng thể. Trong phần về HĐND thì không có quy định về quyền giám sát của HĐND nhƣng lại có quy định về một vài hoạt động của đại biểu HĐND trong tham gia giám sát chung (quyền chất vấn). UBND là cơ quan chính mà hoạt động giám sát của HĐND hƣớng tới thì không có quy định chịu sự giám sát, trong khi đó, TAND, VKSND địa phƣơng lại phải “báo cáo công tác” trƣớc HĐND. Không xác định rõ quyền, phạm vi giám sát của HĐND trong Hiến pháp nên việc cụ thể hóa hoạt động giám sát của HĐND trong văn bản pháp luật gặp vƣớng mắc, thiếu nhất quán. Vì vậy, cần sửa đổi Hiến pháp để có quy định mang tính định hƣớng về hoạt động giám sát của HĐND nhƣ sau:
Quy định rõ quyền của HĐND, đối tƣợng chịu sự giám sát. Trong Hiến pháp cần quy định HĐND thực hiện chức năng đại diện, có quyền quyết định các vấn đề quan trọng ở địa phƣơng và quyền giám sát. Bên cạnh đó, cần xác định đối tƣợng chịu sự giám sát để các văn bản luật quy định cụ thể về hoạt động giám sát của HĐND không vƣợt ra khỏi phạm vi Hiến định. Hiến pháp cần xác định HĐND thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng. Xác định đối tƣợng giám sát nhƣ vậy là phù hợp bởi
Điều 83 Hiến pháp 1992 cũng chỉ xác định Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nƣớc. Các cá nhân, tổ chức
kinh tế, tổ chức xã hội không phải cơ quan nhà nƣớc thì không nên là đối tƣợng giám sát của HĐND. Trong hoạt động của mình, các cá nhân, tổ chức khác chịu sự kiểm soát việc tuân thủ pháp luật bởi các cơ quan nhà nƣớc khác (Công an, VKSND, UBND…). Văn bản luật sẽ cụ thể hóa hơn HĐND giám sát cơ quan cụ thể nào, nội dung giám sát gì và giám sát bằng phƣơng pháp nào. Đảm bảo nguyên tắc kiểm soát lẫn nhau theo vòng tròn:
Rà soát để bỏ các quy định về trách nhiệm chịu sự giám sát của các đối tƣợng bị HĐND giám sát. Trách nhiệm chịu sự giám sát của các đối tƣợng là rất nhiều, khó có thể quy định trong Hiến pháp một cách đầy đủ. Vì vậy, quy định nhiệm vụ báo cáo công tác của TAND, VKSND trƣớc HĐND cũng cần loại bỏ, để văn bản Luật sẽ điều chỉnh nội dung này. Nhất là trong bối cảnh đổi mới các cơ quan tƣ pháp, đổi mới tổ chức chính quyền địa phƣơng (thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phƣờng) thì càng cần có sự linh động trong việc quy định các cơ quan tƣ pháp chịu trách nhiệm gì trƣớc HĐND trong hoạt động giám sát. Bỏ quy định về một số quyền giám sát của đại biểu HĐND, để quy định trong văn bản luật. Vấn đề đặt ra là đại biểu HĐND có quyền giám sát độc lập hay không, bởi quyền giám sát của HĐND
Nhân dân, xã hội Cơ quan dân cử: Quốc hội, HĐND
muốn thực hiện đƣợc cũng phải trên cơ sở hoạt động giám sát của đại biểu HĐND (bỏ phiếu tín nhiệm, chất vấn, tham gia Đoàn giám sát, xem xét báo cáo công tác …). Không nên quy định quyền giám của đại biểu HĐND trong Hiến pháp bởi nếu quy định thì phải quy định cả quyền giám sát của TT HĐND, Ban. Nếu chỉ quy định một vài quyền giám sát của đại biểu HĐND nhƣ hiện nay (đại biểu HĐND có quyền chất vấn) thì cũng chƣa đủ, vai trò của đại biểu HĐND trong hoạt động giám sát khác bị hiểu lệch lạc. Vì vậy, chỉ nên quy định quyền giám sát của HĐND, còn quyền giám sát của các chủ thể khác (TT HĐND, Ban, đại biểu HĐND) đƣợc quy định trong văn bản luật và cụ thể từ quyền giám sát của HĐND nói chung.
Xây dựng một luật riêng về giám sát của Hội đồng nhân dân. Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đã có một bƣớc tiến rất lớn khi có một chƣơng riêng quy định về quyền giám sát của HĐND, tuy nhiên, xét về nguyên tắc xây dựng luật thì nên tách nhóm quy phạm hoạt động độc lập với nhóm quy phạm tổ chức trong hai luật riêng biệt. Đặt nhóm quy phạm về giám sát của HĐND trong Luật tổ chức HĐND và UBND nhƣ hiện nay sẽ khó có điều kiện xây dựng hoàn chỉnh quy phạm giám sát của HĐND, nếu quy định quá cụ thể thì không hợp lý về kết cấu của Luật tổ chức. Với việc ban hành Luật hoạt động giám sát của HĐND sẽ có điều kiện xây dựng hoàn chỉnh quy phạm về giám sát, trong đó có quy phạm chung (định nghĩa, xác định thẩm quyền giám sát của từng chủ thể…), quy phạm về hình thức, trình tự, thủ tục tiến hành giám sát, hậu quả pháp lý đƣợc quyền áp dụng của từng chủ thể …Ngoài ra, đây cũng là đề nghị của TT HĐND rất nhiều tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng trong Hội nghị toàn quốc về hoạt động của HĐND, UBND năm 2006, 2010; tại các Hội nghị TT HĐND các khu vực trong nhiều năm qua.
4.2.2 Ban hành Luật hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân.
Ý kiến của đại diện nhiều TT HĐND cấp tỉnh đề xuất cần có Luật hoạt động giám sát của HĐND độc lập với Luật tổ chức của HĐND và UBND, tƣơng tự nhƣ Luật hoạt động giám sát của Quốc hội. Xuất phát từ lý luận và thực tiễn, việc ban hành Luật hoạt động giám sát của HĐND là cần thiết, cơ cấu tổng thể của Luật gồm:
Chủ thể tiến hành giám sát. Chủ thể tiến hành giám sát đƣơng nhiên là
HĐND, tuy nhiên, HĐND có thành lập ra các cơ quan giúp việc của mình (TT HĐND, Ban) chính vì vậy, các cơ quan này cũng là chủ thể của hoạt động giám sát nhƣng có quyền chủ thể hạn chế. Chỉ riêng HĐND mới có toàn bộ quyền giám sát. Cần quy định cụ thể đại biểu HĐND là chủ thể tiến hành giám sát dƣới 2 góc độ: tham gia hoạt động giám sát chung của HĐND, TT HĐND và Ban; chủ động tiến hành giám sát một cách độc lập. Vấn đề là Tổ đại biểu HĐND có phải là chủ thể giám sát nhƣ Đoàn ĐBQH không. Tổ đại biểu HĐND và Đoàn ĐBQH đều là các đại biểu đƣợc bầu ở một hoặc một vài đơn vị bầu cử hợp thành. Tuy nhiên, một đặc thù của Đoàn ĐBQH mà Tổ đại biểu HĐND không thể có đƣợc, đó là Đoàn ĐBQH đƣợc xác định gần nhƣ một tổ chức, có con dấu Quốc huy, có kinh phí hoạt động riêng và bộ máy giúp việc. Tuy đều là tổ chức của các đại biểu nhƣng Tổ đại biểu HĐND không phải là một tổ chức mà chỉ là tập hợp của các đại biểu HĐND, Tổ đại biểu HĐND không có vị trí pháp lý nhƣ Đoàn ĐBQH. Vì vậy, đối với HĐND các cấp, hợp lý nhất đó là xác định chủ thể giám sát gồm: HĐND, TT HĐND, Ban và đại biểu HĐND. Trƣờng hợp thực hiện không tổ chức HĐND huyện, quận, phƣờng thì nên giao cho Tổ đại biểu HĐND cấp tỉnh quyền giám sát để tăng cƣờng giám sát của cơ quan dân cử ở mọi cấp hành chính.
Đối tượng giám sát, nội dung giám sát. Từ việc xác định đối tƣợng và khách thể của hoạt động giám sát, trong quá trình thực hiện, HĐND sẽ dễ dàng xác định mục đích, trọng tâm, trọng điểm tiến hành giám sát, tránh việc giám sát tràn lan, không rõ mục đích, đối tƣợng. Trong thực tế, HĐND gần nhƣ không có đủ khả năng thực hiện hết chức năng giám sát và cũng không cần thiết phải giám sát tới tận công dân, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội. Theo chức năng, HĐND là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phƣơng, một trong những vai trò quan trọng của giám sát là kiểm soát việc thực hiện quyền lực, do đó, HĐND chỉ giám sát cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng. HĐND đƣợc thành lập ở cả 3 cấp tỉnh – huyện – xã, vì vậy, để bộ máy nhà nƣớc vận hành đồng bộ, hiệu quả, không chồng chéo, thì cần có sự phân định cơ quan nhà nƣớc bị giám sát theo từng cấp tƣơng ứng. Trƣờng hợp không tổ chức HĐND ở một cấp nào đó thì cần xác định đối tƣợng giám sát, nội dung giám sát và cách thức giám sát phù hợp.
Đối tƣợng giám sát của HĐND hƣớng tới chủ yếu, quan trọng nhất là UBND, đây là cơ quan duy nhất do HĐND bầu ra và chịu trách nhiệm trƣớc HĐND (ngoài TT HĐND, Ban là tổ chức của HĐND). Đối với UBND, HĐND giám sát một cách toàn diện, trên các mặt: (1) chấp hành pháp luật nói chung; (2) khả năng điều hành, quản lý nhà nƣớc; (3) chấp hành nghị quyết của HĐND. Sở, ngành, phòng, ban là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh và huyện (đối với cấp xã không có cơ quan chuyên môn thuộc UBND mà chỉ có cán bộ chịu trách nhiệm từng lĩnh vực: Tƣ pháp, địa chính …), chịu trách nhiệm trƣớc UBND nhƣng thực hiện hoạt động quản lý nhà nƣớc, vì vậy, cần thiết phải giám sát cả các đối tƣợng là ngƣời đứng đầu cơ quan chuyên môn này. Tuy nhiên, do các cơ quan chuyên môn không chịu trách nhiệm trƣớc HĐND nên cách thức tác động, đƣa ra chế tài có sự khác biệt. TAND, VKSND là đối tƣợng giám sát của HĐND nhƣng có sự hạn chế nhất
định về phạm vi, nội dung giám sát. TAND, VKSND chấp hành pháp luật chủ yếu trong lĩnh vực tố tụng mà việc thực hiện luật tố tụng có những quy định riêng, có sự giám sát nội tại nhƣ xét xử phúc thẩm, xét xử tái thẩm, giám đốc thẩm … bên cạnh đó một trong những nguyên tắc của tố tụng là khi xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, quyết định của tòa án là nhân danh nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, vì vậy, chỉ có thể đánh giá, hủy bản án bởi một bản án khác. HĐND gần nhƣ không thể tiến hành giám sát, nếu có thì chỉ là pháp luật về tổ chức cơ quan tƣ pháp. Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng năm 1958 chỉ điều chỉnh tổ chức và hoạt động của HĐND và UBHC. PGS,TS. Bùi Xuân Đức khi bàn về đổi mới chính quyền địa phƣơng cũng chỉ đề cập tới đổi mới hai cơ quan là HĐND và UBND [32 tr.340-471]; GS,TS. Nguyễn Đăng Dung cho rằng chính quyền địa phƣơng gồm cơ quan dân cử và cơ quan thi hành [20, tr.326-327]; PGS.TS Đinh Văn Mậu nhận định “…dù việc xét xử có triển khai xuống các tòa án ở địa phương thì quyền lực đó cũng không thuộc về địa phương (cấp hành chính-lãnh thổ)…” [49, tr.34]; Nguyễn Văn Yểu, nguyên Phó Chủ tịch Quốc hội khóa XI và GS.TS Lê Hữu Nghĩa “Xác định HĐND và UBND trong một thể thống nhất của chính quyền địa phương” [95, tr.49]. Đối với cơ quan tƣ pháp, HĐND chỉ tiến hành giám sát một cách hạn chế, về lâu dài, khi hệ thống pháp luật hoàn thiện hơn, cải cách bộ máy nhà nƣớc thì HĐND không nên giám sát cơ quan tƣ pháp nữa.
Ngoài ra, HĐND còn tiến hành hoạt động kiểm soát nội bộ, gọi là hoạt động kiểm soát nội bộ vì HĐND tiến hành giám sát hoạt động của các đối tƣợng nằm trong bộ máy HĐND, do HĐND bầu ra, đó là Chủ tịch HĐND, TT HĐND, Ban, Thƣ ký kỳ họp HĐND. Chức năng, nhiệm vụ của các đối tƣợng này chủ yếu là nhằm điều hành hoạt động của HĐND, giúp việc cho HĐND, sử dụng quyền mà HĐND giao cho, nhìn chung đó là các công việc mang tính nội bộ của HĐND. Vì vậy, cần xây dựng một phần riêng về kiểm
soát (giám sát) nội bộ của HĐND với hình thức giám sát, trình tự, thủ tục và hậu quả pháp lý phù hợp. Tóm lại, pháp luật hoạt động giám sát của HĐND hƣớng tới quy định HĐND tập trung giám sát UBND; giám sát cơ quan tƣ pháp một cách hạn chế và đến thời điểm thích hợp sẽ không giám sát cơ quan tƣ pháp; có quy định kiểm soát nội bộ hoạt động của TT HĐND, Ban của HĐND (đây không phải cơ chế giám sát).
Hình thức giám sát của Hội đồng nhân dân với từng đối tượng bị giám sát. Xác định HĐND đƣợc sử dụng hình thức giám sát nào là phù hợp, đạt hiệu quả cao nhất là điều kiện quan trọng để HĐND thực hiện đƣợc quyền của mình. Mỗi nƣớc khác nhau thì hình thức giám sát của cơ quan dân cử địa phƣơng cũng đƣợc quy định khác nhau cho phù hợp với điều kiện từng quốc gia. Hiện nay, theo quy định của Luật tổ chức HĐND và UBND, Quy chế hoạt động của HĐND thì hình thức giám sát của HĐND cũng chƣa đƣợc xác định rõ, chƣa minh định đƣợc hình thức giám sát với nội dung giám sát, với phƣơng thức tiến hành giám sát, đây là vấn đề thuộc về tƣ duy làm luật. Bên cạnh việc xác định hình thức giám sát tƣơng ứng với vị trí, vai trò và nhiệm vụ của HĐND để đảm bảo quyền lực của HĐND thì cần xác định hình thức giám sát nào là phù hợp và có hiệu quả với HĐND trong điều kiện hiện nay. Từ việc xác định rõ hình thức giám sát chính yếu của HĐND để có phƣơng hƣớng tâp trung xây dựng quy trình, chế tài giám sát. Theo đó, pháp luật về giám sát của HĐND cần tập trung quy định hình thức giám sát sau: (1) Hình thức xem xét báo cáo công tác: Đây là hoạt động giám sát cơ bản của HĐND, HĐND sử dụng hình thức giám sát này với UBND, TAND, VKSND; Ban của HĐND giúp HĐND giám sát báo cáo công tác thông qua hoạt động thẩm tra báo cáo trƣớc khi trình HĐND xem xét. (2) Hình thức xem xét việc chất vấn và trả lời chất vấn: đây là phƣơng thức giám sát phổ quát và có hiệu lực, hiệu quả mà các cơ quan dân cử trên thế giới hay áp dụng và có hiệu quả với
điều kiện ở Việt Nam vì văn hóa nƣớc ta vốn dùng dƣ luận nhƣ một sức ép điều tiết xã hội [84, tr 71, 72]. Với cách thức tổ chức kỳ họp HĐND rất hạn chế nhƣ hiện nay (một năm hai kỳ) thì ngoài việc quy định chất vấn tại kỳ họp HĐND còn cần có cơ chế nhằm tăng cƣờng chất vấn thƣờng xuyên, liên tục thông qua chất vấn tại TT HĐND cấp tỉnh. Đối với TT HĐND cấp huyện và cấp xã quy định hình thức điều trần. Đối tƣợng chất vấn mở rộng tới cả ngƣời đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND. (3) Hình thức xem xét VBQPPL: Chính sách mà cơ quan quản lý nhà nƣớc đƣa ra thƣờng thông qua VBQPPL và nó cũng có tác động rộng rãi, lâu dài đối với xã hội, chính vì vậy, kiểm soát đƣợc VBQPPL cũng là một kênh quan trọng kiểm soát chính sách của UBND. (4) Hình thức xem xét báo cáo của Đoàn giám sát: Với cách thức tổ chức và hoạt động của HĐND nhƣ hiện nay thì Đoàn giám sát là một trong hai hoạt động giám sát giữa hai kỳ họp, đang đƣợc HĐND các cấp sử