phƣơng một số nƣớc và giá trị vận dụng vào thực tiễn ở Việt Nam.
Pháp luật nói chung cũng nhƣ pháp luật về giám sát của cơ quan dân cử chịu tác động bởi nhiều yếu tố, trong đó có thể chế chính trị, nguyên lý xây dựng bộ máy nhà nƣớc, lịch sử phát triển pháp luật giám sát … Có những kinh nghiệm, quy định của pháp luật là hợp lý với quốc gia này nhƣng lại là bất hợp lý nếu đem áp dụng máy móc vào quốc gia khác.
Trên thế giới, cách thức tổ chức chính quyền địa phƣơng là rất đa dạng, cùng một mô hình nhƣng ở mỗi nƣớc lại có những biến thể khác nhau cho phù hợp với điều kiện từng nƣớc. Theo một số nhà nghiên cứu về chính quyền địa phƣơng, trên thế giới có 2 mô hình tổ chức chính quyền địa phƣơng cơ bản đƣợc phân theo nguyên tắc tổ chức có cơ quan hành pháp độc lập với cơ quan dân cử hay không:
Mô hình chính quyền địa phương không phân định rõ cơ quan dân cử và cơ quan hành pháp, thường thấy ở Anh, Mỹ, Canada, Uc, Niu Dilân .... Điểm đặc biệt là tính độc lập của hệ thống chính quyền địa phƣơng, tính toàn năng của Hội đồng (không có cơ quan mang tính chất nhƣ UBND giống ở Việt Nam). Nhƣ vậy, quyền giám sát của Hội đồng (do dân bầu ra) không phát triển do đối tƣợng giám sát chủ yếu (UBND- cơ quan chấp hành của HĐND) không tồn tại.
Na Uy là nƣớc Bắc Âu phát triển, quy định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ của cơ quan dân cử và cơ quan hành pháp cụ thể, rõ ràng, bên cạnh
đó, Hội đồng là cơ quan có quyền rất lớn, ngƣời đứng đầu cơ quan hành chính do Hội đồng bổ nhiệm và chỉ là ngƣời thừa hành nên phƣơng thức giám sát cũng đơn giản, chủ yếu là giám sát nội bộ. Hội đồng không phải là cơ quan có quyền giám sát trực tiếp mà quyền đó đƣợc giao cho các cơ quan do Hội đồng bầu ra gồm Uỷ ban kiểm toán và Uỷ ban kiểm tra để kiểm tra, kiểm toán mọi hành vi hoạt động của hệ thống đó và báo cáo trực tiếp cho Hội đồng. Phục vụ các Uỷ ban này có Tổng kiểm toán, là một quan chức hoàn toàn độc lập, không phải do cấp hành pháp của chính quyền bổ nhiệm... Uỷ ban kiểm toán và Uỷ ban kiểm tra đảm bảo cho tất cả các tổ chức (hành chính hay chính trị) trong khuôn khổ đơn vị địa phƣơng đó phải tuân thủ tuyệt đối các quy định mang tính chất pháp luật của Hội đồng ban hành và các quyết định về ngân sách[86, tr. 56-57].
Đối với mô hình của nƣớc Anh, Hội đồng do dân bầu ra và cũng làm luôn chức năng hành pháp, mặc dù hiện nay, một cơ chế mới là có Thị trƣởng độc lập với Hội đồng nhƣng vị trí, vai trò của Thị trƣởng trong hoạt động hành chính ở địa phƣơng còn hạn chế. Hội đồng địa phƣơng điều hành công việc hành pháp ở địa phƣơng thông qua các Uỷ ban của Hội đồng, đại biểu Hội đồng tham gia các Uỷ ban này. Một địa phƣơng nhỏ nhƣ quận Brent ở Luân Đôn cũng có tới 30 Uỷ ban theo từng vấn đề và thực tế là các Uỷ ban này quyết định mọi việc. Hƣớng cải cách thời gian gần đây, các Uỷ ban của Hội đồng đƣợc chia thành hai loại: Uỷ ban chuyên làm chức năng quyết định và Uỷ ban chuyên làm chức năng giám sát. Các Uỷ ban làm chức năng giám sát thì thƣờng tổ chức các cuộc gần nhƣ “chất vấn” để liên tục chất vấn, trao đổi làm sáng tỏ. Uỷ ban cũng trực tiếp nhận các khiếu nại của ngƣời dân và tổ chức các cuộc chất vấn đối với các Đại biểu Hội đồng (vì Hội đồng làm bên hành pháp nên Đại biểu Hội đồng bị chất vấn)[86, tr.100]. Nhƣ vậy, cơ quan dân cử gần nhƣ là cơ quan điều hành, thực hiện nhiệm vụ hành pháp, nếu có
Thị trƣởng (ngƣời đứng đầu cơ quan hành chính) thì cũng chỉ là ngƣời thừa hành, điều hành thuần túy chuyên môn, vai trò không lớn. Pháp luật về giám sát hƣớng tới việc cơ quan dân cử giám sát nội bộ chính mình.
Mô hình chính quyền địa phương phân định rõ cơ quan dân cử và cơ quan hành pháp, thường thấy ở các nước Pháp, Đức, một số nước Châu Âu, nhiều nước Châu Mỹ La tinh, Thái Lan, Nga, Trung Quốc, Việt Nam... Bên cạnh cơ quan Hội đồng còn có cơ quan hành pháp. Mô hình này cũng có nhiều biến thể khác nhau, đó là: (1) chính quyền trung ƣơng áp đặt rất nặng, làm hầu hết các việc nên chính quyền địa phƣơng chỉ còn lại môt ít chức năng và phụ thuộc nhiều vào cấp trung ƣơng, vì vậy, Hội đồng không có nhiều nhiệm vụ, quyền hạn, quy định pháp luật về giám sát của HĐND không nhiều. (2) phân quyền mạnh giữa trung ƣơng và địa phƣơng, những gì địa phƣơng làm tốt thì địa phƣơng làm, quy định pháp luật về giám sát của HĐND phát triển. Các nƣớc Liên Xô cũ, Việt Nam, Trung Quốc, Cu Ba và một số nƣớc Châu Phi theo mô hình này và có đặc điểm là do một Đảng lãnh đạo.
Chính quyền địa phƣơng Hàn Quốc có Hội đồng địa phƣơng và cơ quan hành pháp (đứng đầu là Thị trƣởng). Điểm khác biệt là cả Hội đồng và ngƣời đứng đầu hành pháp đều do dân bầu, vì vậy, Hội đồng và cơ quan hành pháp có vị trí, vai trò ngang nhau, Hội đồng ban hành quyết định, kiểm tra và giám sát, quyết định ngân sách; cơ quan hành pháp trình các dự án, có quyền phủ quyết quyết định của Hội đồng. Luật về chính quyền địa phƣơng tự trị Hàn Quốc quy định việc giám sát dƣới các hình thức: định kỳ của Hội đồng với chính quyền địa phƣơng; Đoàn giám sát đƣợc Hội đồng ủy quyền; chất vấn và trả lời chất vấn; trƣờng hợp đặc biệt có quyền yêu cầu ngƣời đứng đầu chính quyền địa phƣơng, ngƣời có trách nhiệm, giải trình trƣớc Hội đồng hoặc Ủy ban của Hội đồng với sự tham gia của chuyên gia hoặc nhân chứng. Thẩm quyền tiến hành giám sát thuộc về Hội đồng và Ủy ban của Hội đồng,
đối tƣợng bị giám sát là cơ quan hành chính ở địa phƣơng, cá nhân đƣợc nhà nƣớc trao quyền (công chức nhà nƣớc) [97, tr16-18]. Pháp luật về giám sát của Hội đồng địa phƣơng với chính quyền địa phƣơng không đƣợc quy định trong một luật riêng mà nằm trong Luật chính quyền tự trị và cũng không có một chƣơng riêng về giám sát mà nằm rải rác trong luật. Hình thức nhƣ điều trần (ngƣời bị giám sát giải trình trƣớc Hội đồng, Ủy ban và có thể có mặt chuyên gia, nhân chứng) đƣợc quy định trong Luật; Hội đồng có thể ra quyết định về việc chất vấn và trả lời chất vấn.
Tự quản ở cấp làng xã Bang Hessen, Cộng hòa Liên bang Đức là một điển hình. Tổ chức chính quyền địa phƣơng ở cấp xã gồm HĐND và UBND, trong đó UBND gồm Thị trƣởng (do nhân dân bầu) và các ủy viên do HĐND bầu. Mặc dù Thị trƣởng do nhân dân bầu ra nhƣng cũng bị giám sát bởi HĐND, “HĐND phường xã giám sát toàn bộ cơ quan hành chính của phưỡng xã và hoạt động quản lý của UBND phường xã, đặc biệt là việc sử dụng các khoản thu của phường xã”. Hình thức giám sát là: Đoàn giám sát (HĐND có thể yêu cầu UBND cho một ủy ban do HĐND lập hoặc chỉ định vào các phòng làm việc và xem hồ sơ, tài liệu); chất vấn (UBND phường xã có nghĩa vụ trả lời các câu hỏi của đại biểu HĐND phường xã); giám sát thƣờng xuyên, định kỳ (UBND phường xã phải thường xuyên thông báo cho HĐND về những công việc quản lý quan trọng và về những chỉ đạo quan trọng của cơ quan giám sát cũng như tất cả các chỉ đạo mà cơ quan giám sát đã nêu rõ) [81, tr217].
Nhìn chung, dù tổ chức theo hình thức nào thì ở tất cả các quốc gia đều đặt ra vấn đề kiểm soát quyền lực của cơ quan hành chính thông qua hoạt động giám sát dƣới nhiều hình thức (Đoàn giám sát, chất vấn và trả lời chất vấn …), tiến hành thƣờng xuyên và đột xuất khi có yêu cầu hoặc khi xét thấy cần thiết. Đây là nguyên tắc chung khi xây dựng nhà nƣớc pháp quyền, quyền
lực phải đƣợc kiểm soát. Pháp luật các nƣớc nhìn chung đề cao vai trò giám sát của cơ quan dân cử so với các thiết chế giám sát khác. Quy định về giám sát của cơ quan dân cử đƣợc xây dựng khá hoàn thiện, cụ thể, rõ ràng, đảm bảo cho cơ quan dân cử địa phƣơng thực hiện đƣợc nhiệm vụ của mình. Đây là kinh nghiệm cần học tập để nâng tầm pháp luật hoạt động giám sát của HĐND ở nƣớc ta về cơ sở pháp lý và nội dung quy phạm.
Đối tƣợng giám sát mà cơ quan dân cử địa phƣơng hƣớng tới chủ yếu là quyền về hành pháp nhà nƣớc ở địa phƣơng. Dù bộ máy chính quyền địa phƣơng đƣợc tổ chức theo hình thức nào thì pháp luật về giám sát cũng xoay quanh mục đích kiểm soát quyền hành pháp ở địa phƣơng, ngƣời (cơ quan) sử dụng quyền hành pháp đó đƣợc Hội đồng địa phƣơng thành lập (nhƣ UBND ở nƣớc ta) hay do dân bầu (nhƣ Thị trƣởng ở một số nƣớc). Mặc dù là hai thiết chế do dân bầu ra nhƣng cơ quan dân cử vẫn có quyền giám sát Thị trƣởng, cơ quan hành pháp ở địa phƣơng. Hội đồng địa phƣơng ở Anh dù có chia ra các Ủy ban để tự thực hiện quyền hành pháp thì luật vẫn quy định trong nội bộ Hội đồng có sự giám sát thực hiện quyền này. Pháp luật về giám sát của HĐND ở nƣớc ta còn chƣa xác định đƣợc trọng tâm, đâu là đối tƣợng mà HĐND cần hƣớng tới trong hoạt động giám sát. Vì vậy, đây là một trong những điểm mà chung ta cần học tập, vận dụng vào thực tế Việt Nam.
Cơ quan dân cử địa phƣơng không hoạt động mang tính chính trị nhƣ Quốc hội mà nó cần quan tâm giải quyết những vấn đề thực tiễn, những vụ việc cụ thể ở địa phƣơng. Vì vậy, pháp luật hoạt động giám sát của cơ quan dân cử địa phƣơng nhiều nƣớc khá linh động trong việc quy định cách thức cơ quan dân cử sử dụng để kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp. Ví dụ nhƣ hình thức điều trần, với sự tham gia của các chuyên gia về nội dung Hội đồng cần xem xét; thành lập các ủy ban chuyên ngành đối với nội dung quan trọng cần giám sát thƣờng xuyên ở địa phƣơng nhƣ Ủy ban kiểm toán ở nƣớc
Anh… Pháp luật hoạt động giám sát của HĐND nƣớc ta cần có quy định mang tính mở và không nên có sự giống nhau giữa HĐND 3 cấp bởi ở cấp xã mục đích giám sát, phạm vi giám sát sẽ khác với cấp tỉnh, cấp huyện.