3 Hệ lụy của tự do hóa MSCP ở Việt Nam thông qua FTA với EU
3.5 Các hệ lụy về kinh tế và kinhdoanh của FTA dự kiến đối với Việt Nam
Lợi ích: Cơ sở để tự do hóa đấu thầu dựa vào các tính toán về mặt kinh tế, nếu thực hiện chính sách phân biệt đối xử thì phân bổ nguồn lực thiếu hiệu quả do giảm tính cạnh tranh, đấu thầu chất lượng thấp nhưng chi phí cao.164 Các nghiên cứu cho thấy các biện pháp bảo hộ trong mua sắm công cấu thành nên các hàng rào thương mại và cạnh tranh, làm nền kinh tế thiếu hiệu quả và giảm năng suất.165 Bằng chứng rõ ràng là các thủ tục đấu thầu minh bạch, mở, không phân biệt đối xử tăng tính cạnh tranh của doanh nghiệp và hạ thấp giá thành.166 Xét về mặt kinh tế, trong bối cảnh của Việt Nam, điều đó sẽ có tác động đến kinh doanh từ khía cạnh cạnh tranh, hài hòa hóa; điều phối chính sách và tăng cường quản trị do tăng tính minh bạch. Tự do hóa mua sắm sẽ tiết kiệm ngân sách, có tác động tích cực đến công ăn việc làm, và đổi mới sáng tạo, sẽ 159 Nt Điều 4: 2 160 Nt, Điều 11 161 Nt, Điều 12 162 Nt, Điều 30 163 Nt. 164
Xem R Falvey, et al. ‘Chính sách cạnh tranh và Mua sắm công ở các nước đang phát triển’ (2009) Tài liệu nghiên cứu CREDIT 07/08; P Cecchini Thách thức đối với châu Âu: Lợi ích của thị trường chung, (1992), Brussels; Ủy ban châu Âu, Báo cáo về hoạt động của Thị trường mua sắm công ở EU: Lợi ích của việc áp dụng các Chỉ thị của EU và thách thức trong tương lai (2004), (Brussels: Hồ sơ của EC)
165
F. Trionfetti ‘Mua sắm của chính phủ ưu đãi trong nước và Thương mại quốc tế: số liệu thống kê, lý thuyết và bằng chứng thực tế’, trong Arrowsmith và Trybus (2003) Mua sắm công: Cuộc cách mạng đang tiếp diễn (Luật Quốc tế Kluwer; Deventer, NL)
166
33 đem lại lợi ích cho khu vực tư nhân và người tiêu dùng tại Việt Nam. Các lợi ích chính khi đưa tự do hóa mua sắm vào FTA đối với Việt Nam bao gồm:
3.5.1 Tăng tiếp cận thị trường cho các doanh nghiệp Việt Nam và lợi ích từ các nhà cung cấp EU chi phí thấp
Các cam kết MSCP song phương trong FTA dự kiến sẽ tạo ra một phương tiện để mở cửa thị trường đấu thầu trong nước của Việt Nam cạnh tranh với các doanh nghiệp EU, điều này sẽ giúp chính phủ Việt Nam mua sắm hàng hóa ‘tối đa hóa giá trị’. Trong FTA, các điều khoản pháp lý phải thực thi như không phân biệt đối xử sẽ áp dụng cho tất cả các gói thầu được quy định trong hiệp định, tùy thuộc các điều khoản mà các bên đặt ra trong các biểu và cam kết. Việt Nam sẽ có thể tăng cường tiếp cận thị trường cho các doanh nghiệp có năng lực cạnh tranh; không giống như ở các nước đang phát triển khác, nhà cung cấp trong nước nói chung không có vị thế cạnh tranh trên thị trường quốc tế và chủ yếu cung cấp hàng hóa thiết yếu, các nhà xuất khẩu Việt Nam đã có sự hiện diện trên thị trường dệt may toàn cầu và có thể củng cố vị thế hơn nữa trong thị trường đấu thầu của EU. Tự do hóa mua sắm công thông qua tham gia FTA có thể tạo thêm cơ hội kinh doanh cho các doanh nghiệp có năng lực cạnh tranh của Việt Nam trên thị trường đấu thầu toàn cầu. Tại thời điểm này sức hút từ lợi ích gia nhập thị trường đối với các nhà xuất khẩu Việt Nam còn chưa rõ. Cũng không có thông tin nào về mức độ lợi ích mà các nhà xuất khẩu trên có thể thu được từ tiếp cận thị trường mua sắm chính phủ của EU. Nhưng chắc chắn cam kết song phương về phạm vi quy định sẽ tăng khả năng tiếp cận thị trường cho các nhà xuất khẩu của Việt Nam và đem lại khuôn khổ minh bạch có tính cạnh tranh cho các nhà thầu. Tăng cường minh bạch trong mua sắm công ở Việt Nam sẽ mở rộng hàng xuất khẩu của Việt Nam vì chính phủ các nước thành viên EU sẽ mua sắm hàng hóa và dịch vụ theo khuôn khổ FTA. Đồng thời việc xây dựng các thủ tục rà soát trong nước và khả năng tiếp cận giải quyết tranh chấp của các nhà cung cấp sẽ hỗ trợ giải quyết các vấn đề lạm dụng liên quan mà hiện chưa được quy định cho các nhà thầu theo hệ thống hiện tại ở Việt Nam. Từ khía cạnh tiếp cận thị trường, Việt Nam sẽ có khả năng hưởng lợi từ các nhà cung cấp EU chi phí thấp. Ký FTA sẽ gây sức ép cạnh tranh đối với doanh nghiệp Việt Nam để tồn tại trong môi trường kinh doanh hiệu quả.
3.5.2 Tăng cường minh bạch
Cải cách thủ tục đấu thầu sẽ hỗ trợ thực hiện chính sách hài hòa hóa hơn và quy tắc mua sắm công sẽ đem lại kết quả thực hiện hiệu quả khuôn khổ đấu thầu ở Việt Nam. Các cam kết trong FTA sẽ giúp nâng cao tính minh bạch trong các quy tắc đấu thầu, tính liêm chính, phòng chống tham nhũng và hạn chế lạm dụng quyền hạn, và từ đó sẽ hỗ trợ củng cố niềm tin của nhà thầu đối với hệ thống.167 Làm rõ các thủ tục đấu thầu, trước hết, sẽ thu hút lượng lớn các doanh nghiệp trong và ngoài nước tham gia thầu; và thứ hai, các quy tắc rõ ràng về đấu thầu làm giảm tình trạng hối lộ cho cán bộ nhà nước.168 Minh bạch sẽ giải quyết vấn đề mưu cầu đặc lợi của các nhóm lợi ích và hỗ trợ chính phủ đưa ra sáng kiến tránh xung đột lợi ích giữa các bên mời thầu và nhà thầu. Kết quả là, các yêu cầu về minh bạch sẽ hỗ trợ Việt Nam mua sắm và ký kết hợp đồng đạt hiệu quả sử dụng đồng tiền, giảm tham nhũng, nâng cao quản trị và đảm bảo quản lý tài chính công bền vững. Các cuộc phỏng vấn cho thấy lợi ích gia tăng khi tăng cường minh bạch sẽ hỗ trợ nỗ lực Việt Nam trở thành quan sát viên của GPA của WTO.
167
S. Arrowsmith ‘Minh bạch trong Mua sắm của Chính phủ: Mục tiêu quản lý và Rào cản của Tổ chức Thương mại Thế giới’ (2003) 37(2) Tạp chí Thương mại Thế giới.
168
S. Arrowsmith ‘Hướng tới Hiệp định Nhiều bên về Minh bạch trong Mua sắm của Chính phủ’ (1997) 47 Luật Quốc tế và Đối chiếu 793.
34
3.5.3 Điều phối chính sách nội bộ và tăng cường quản trị
Ngoài ra, các lợi ích khi cam kết không biệt đối xử trong các hình thức đấu thầu, minh bạch và cơ chế giải quyết kiến nghị, khiếu nại trong đấu thầu sẽ hỗ trợ điều phối chính sách nội bộ. Khi sửa đổi lại khuôn khổ mua sắm trong nước để phù hợp với các FTA khác của EU, hiệp định dự kiến sẽ giúp hài hòa hóa pháp luật về đấu thầu trong nước của Việt Nam. Các lợi ích kèm theo sẽ phát sinh từ các cam kết về quy tắc, hồ sơ đấu thầu chuẩn mực, minh bạch và giải quyết kiến nghị, khiếu nại trong đấu thầu sử dụng rà soát hành chính hay tư pháp sẽ hỗ trợ Việt Nam tham gia GPA, nếu Việt Nam mong muốn ký kết trong tương lai. Các lợi ích kèm theo việc thực hiện các cam kết tự do hóa có tính ràng buộc là sẽ hỗ trợ điều phối chính sách nội bộ và hài hòa hóa thủ tục đấu thầu. Sự hài hòa hóa và minh bạch trong các gói thầu sẽ phân bổ hiệu quả nguồn lực và tiết kiệm ngân sách vì các nhà cung cấp có năng lực cạnh tranh, chi phí thấp sẽ tiếp cận Việt Nam. Theo đó, FTA với EU sẽ hướng đến hài hòa hóa chính sách để góp phần tăng minh bạch trong các thủ tục MSCP tại Việt Nam, tạo lợi ích kinh tế từ việc nâng cao tính cạnh tranh. Dự kiến cải thiện quản trị khu vực công có thể mang lại lợi ích hiệu quả kinh tế. Cuối cùng, việc thông qua các quy tắc đấu thầu phổ biến sẽ mở đường để đối xử quốc gia cho các nhà cung cấp và dần loại bỏ các ưu đãi theo luật định.
3.5.4 Các tác động tích cực có tính lan tỏa
Tác động của việc nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong Mua sắm của Chính phủ sẽ lan tỏa sang các lĩnh vực chính sách và quản lý công khác đối với khu vực tư nhân. Các nghiên cứu khẳng định trong trường hợp các nền kinh tế khác, tự do hóa thị trường đấu thầu sẽ có ảnh hưởng lan tỏa tích cực bao gồm tăng công ăn việc làm, đầu tư, sáng tạo đổi mới và chuyển giao công nghệ.169 Tại Việt Nam, tự do hóa đấu thầu sẽ đem lại hai lợi ích bao gồm: thứ nhất, người tiêu dùng ở Việt Nam sẽ hưởng lợi từ môi trường kinh doanh cạnh tranh, cho phép bên mời thầu mua sắm chất lượng cao hơn với giá thành thấp hơn. Thứ hai, FTA có thể đem lại nguồn lợi cho các doanh nghiệp xuất khẩu của Việt Nam nếu hiệp định dự kiến giữa EU với Việt Nam hỗ trợ các doanh nghiệp này cạnh tranh nhau để ký hợp đồng cung cấp hàng hóa và dịch vụ lao động cho khu vực công ở các nước thành viên EU. Mặc dù vậy, cần so sánh những lợi ích kinh tế trên với lợi ích phát triển năng lực công nghệ và sản xuất trong nước. Định lượng vấn đề này vượt phạm vi nghiên cứu của báo cáo này. Cuối cùng, khuôn khổ đấu thầu hài hòa hóa sẽ được các nhà thầu quốc tế nhìn nhận là đáng tin cậy và minh bạch. Đây có thể là động lực thu hút đầu tư nước ngoài vào Việt Nam, điều đó có nghĩa là một FTA sâu, bao gồm MSCP và cạnh tranh, có thể có ích cho Việt Nam.
Chi phí: FTA đề xuất giữa EU-Việt Nam với các điều khoản MSCP bao gồm ba chi phí chính như sau:
(i) Các chi phí trực tiếp và gián tiếp. Thứ nhất, các chi phí hành chính và tài chính để đàm phán FTA trên. Còn có các chi phí khác kèm theo để sửa đổi khuôn khổ pháp lý, thiết lập cơ chế giải quyết tranh chấp và kiến nghị, khiếu nại trong đấu thầu. Thứ hai, là các chi phí gián tiếp như chi phí điều chỉnh sửa đổi của doanh nghiệp khi có FTA.
(ii)Việt Nam có thể mất đặc quyền sử dụng mua sắm công như là một công cụ để đạt các mục tiêu kinh tế và công nghiệp trong đó có mục tiêu thúc đẩy khu vực công.
169
M. Dischendorfer ‘Sự tồn tại và Phát triển các Quy tắc Đa phương về Mua sắm của Chính phủ trong khuôn khổ WTO’ (2000) 9 (1) Tạp chí Luật Mua sắm công 1.
35 (iii) Có thể sẽ có tác động tiêu cực đối với các doanh nghiệp Việt Nam nhỏ, năng lực tài
36
3.5.5 Chi phí tài chính, hành chính và tuân thủ
Đàm phán FTA với EU sẽ liên quan đến ba loại chi phí của Việt Nam, bao gồm: chi phí đàm phán; chi phí thực hiện; và chi phí điều chỉnh, sửa đổi. Hai loại chi phí đầu tiên có thể chuyển thành các chi phí trực tiếp liên quan đến cam kết bao gồm các chi phí như chuẩn bị bản chào khi đàm phán và lập kế hoạch chi tiết với EU trong FTA dự kiến phát sinh các chi phí về tài chính, hành chính và pháp luật. Các chi phí trên bao gồm cụ thể ví dụ chi phí huy động thêm nguồn lực, đào tạo cán bộ, đàm phán gia nhập liên quan không chỉ thiết lập tổ chức mới và tập huấn cán bộ. Các chi phí khác như in ấn, xuất bản sửa đổi và thông tin về hệ thống đấu thầu.
Ngoài các chi phí tài chính, Việt Nam cũng sẽ chịu các chi phí về tổ chức và thực hiện liên quan đến triển khai các yêu cầu về pháp lý. Do chi phí tuân thủ đóng vai trò quan trọng vì Việt Nam còn hạn chế về mặt điều hành và đặc biệt là thiếu cán bộ chuyên môn có đủ kiến thức và kinh nghiệm về các thủ tục mua sắm công. Chi phí khác nữa là để thiết lập cơ quan giải quyết tranh chấp ở Việt Nam. Giải quyết tranh chấp hiện nay còn chung chung dựa trên tham vấn lẫn nhau, cần được thay bằng cơ chế giải quyết tranh chấp trong khuôn khổ FTA. Để tuân thủ các cam kết về minh bạch và rà soát pháp lý, Việt Nam nên thiết lập một tổ chức rà soát độc lập trong nước để xử lý giải quyết kiến nghị, khiếu nại trong đấu thầu và hệ thống giải quyết tranh chấp để xử lý các tranh chấp của nhà thầu, áp dụng như các hiệp định EU đã ký kết.
Cuối cùng, các doanh nghiệp trong nước của Việt Nam sẽ chịu chi phí điều chỉnh sửa đổi thêm vào tổng chi phí. Đây là các chi phí để doanh nghiệp thay thế sửa đổi nhằm tăng tính hiệu quả cạnh tranh với doanh nghiệp EU, có thể có các ảnh hưởng về mặt kinh tế và nhân công. Tuy nhiên, cần phải cân nhắc xem chi phí nào trước mắt có tác động tiêu cực nhưng trong dài hạn sẽ đem lại lợi ích cho Việt Nam.
3.5.6 Nguy cơ đối với các doanh nghiệp nhỏ Việt Nam
Qua phỏng vấn cho thấy, doanh nghiệp nhỏ Việt Nam đối mặt với thách thức là không có khả năng tiếp cận thị trường EU. Đó là do hầu hết các doanh nghiệp nhỏ thiếu kinh nghiệm, năng lực cạnh tranh và tài chính để đấu thầu các hợp đồng có ngưỡng giá trị cao. Mối lo ngại phổ biến là các doanh nghiệp nội địa được bảo hộ một phần và kém hiệu quả không thể cạnh tranh để đưa ra giá bỏ thầu cạnh tranh quốc tế, đạt điều kiện được trao thầu. Vẫn còn nhiều nghi ngại về mức độ các doanh nghiệp trong nước hưởng lợi từ thị trường đấu thầu mở.170 Tự do hóa đấu thầu còn làm phát sinh nguy cơ bắt nguồn từ những khó khăn trong nguồn cung hiện tại ở Việt Nam. Đó là năng suất thấp và bất lợi thế cạnh tranh trong ngành công nghiệp vốn có đặc điểm là cơ sở sản xuất phân tán nhỏ lẻ. Trong lĩnh vực hàng hóa, hiện đang ngày càng bị hàng Trung Quốc lấn át, Việt Nam khó có thể tiếp cận thị trường đáng kể trong tương lai gần ngay cả khi Việt Nam đã ký FTA với EU. Ngược lại, tự do hóa đấu thầu có thể định hướng cho nền kinh tế của Việt Nam phát triển trong những ngành mà các nhà thầu EU có thể tham gia kinh doanh thương mại.
3.5.7 Tác động liên quan đối với không gian chính sách
Hiện nay, Việt Nam dùng đấu thầu để hỗ trợ doanh nghiệp trong nước và các DNNN ở mức độ nhất định. Điều này sẽ có tác động đặc biệt đối với khu vực nhà nước hiện chịu trách nhiệm đảm bảo cung cấp hàng hóa công và đóng vai trò chiến lược để hoàn thành các mục tiêu phát triển
170
F. Trionfetti ‘Mua sắm của Chính phủ ưu đãi trong nước và Thương mại quốc tế: số liệu mô tả, lý thuyết và bằng chứng thực tế’, Arrowsmith và Trybus (2003) Mua sắm Công: Cuộc cách mạng đang diễn ra (Kluwer Luật Quốc tế; Deventer, NL)
37 kinh tế xã hội đòi hỏi đầu tư lớn, nằm ngoài năng lực của khu vực tư nhân, quốc phòng, an ninh, cũng như hoạt động trong các lĩnh vực hay ngành công nghiệp khó nhưng quan trọng về mặt chính trị, xã hội, mà khu vực tư nhân không muốn đầu tư. Đàm phán FTA với EU có nghĩa là Việt Nam sẽ giảm khả năng sử dụng các chính sách đấu thầu để thúc đẩy các mục tiêu phụ vì đàm phán sẽ dẫn đến các cam kết có thể làm giảm quyền của chính phủ sử dụng mua sắm công như là một công cụ chính sách để phát triển.