Bước 1. Chuẩn bị kiểm toỏn
Thứ nhất, Xõy dựng phương phỏp chọn mẫu trong kiểm toỏn.
Để thực hiện chọn mẫu kiểm toỏn sỏt, đỳng thỡ cần bố trớ thời gian thỏa đỏng, nhõn lực hợp lý để mở rộng phạm vi khảo sỏt, đảm bảo thu thập thụng tin cần thiết, phõn tớch kỹ cỏc thụng tin đó thu thập đỏnh giỏ rủi ro, xỏc định trọng tõm, mục tiờu, nụi dung kiểm toỏn phự hợp với hướng dẫn hàng năm của KTNN.
Việc chọn mẫu kiểm toỏn một cỏch khoa học sẽ cú tỏc động lớn đến việc xỏc định độ tin cậy của việc xỏc nhận bỏo cỏo quyết toỏn ngõn sỏch. Theo đú KTNN khu vực II khụng những phải ỏp dụng chọn mẫu trong việc lựa chọn cỏc khoản mục thu, chi trong một bỏo cỏo mà cũn chọn mẫu cỏc đơn vị thuộc ngõn sỏch mỗi cấp. Hiện nay, KTNN khu vực II chưa xõy dựng được cỏc tiờu chớ chọn mẫu kiểm toỏn trong một cuộc kiểm toỏn, nhất là lĩnh vực NSNN do đú việc lựa chọn đối tượng kiểm toỏn cũn mang tớnh kinh nghiệm, chủ quan. Để đảm bảo chất lượng kiểm toỏn, hạn chế rủi ro kiểm toỏn, đạt được mục tiờu kiểm toỏn trong điều kiện đặc thự đối tượng kiểm toỏn NSNN rất đa dạng, KTNN khu vực II cần xõy dựng cỏc tiờu chớ, phương phỏp chọn mẫu cỏc đối tượng kiểm toỏn NSNN.
Việc chọn mẫu kiểm toỏn bỏo cỏo quyết toỏn ngõn sỏch của một cấp ngõn sỏch, chọn mẫu đơn vị dự toỏn, cỏc dự ỏn, cỏc doanh nghiệp, cỏc huyện để kiểm toỏn cú thể chia theo mức độ rủi ro kiểm toỏn lớn và quy mụ thu, chi ngõn sỏch, lĩnh vực hoạt động để tiến hành cỏc phương phỏp nghiệp vụ thớch hợp cho từng đối tượng kiểm toỏn, cú thể lựa chọn phương ỏn như sau:
Nhúm 1: Gồm một số đơn vị đại diện cho cỏc quy mụ thu, chi ngõn sỏch khỏc nhau (lớn, trung bỡnh, nhỏ) và được xỏc định là nhúm cú rủi ro kiểm toỏn cao. Đối với nhúm này, đoàn kiểm toỏn sẽ kiểm toỏn tương đối toàn diện về tổng thể cũng như cỏc đơn vị trực thuộc.
Nhúm 2: Gồm một số đơn vị đại diện cho cỏc quy mụ thu, chi ngõn sỏch khỏc nhau (lớn, trung bỡnh, nhỏ) và được xỏc định là nhúm cú rủi ro kiểm toỏn trung bỡnh. Đối với nhúm này, đoàn kiểm toỏn chỉ tập trung kiểm toỏn những đơn vị và cỏc nội dung kiểm toỏn cú rủi ro tương đối cao.
Nhúm 3: Gồm cỏc đơn vị cũn lại cú rủi ro kiểm toỏn thấp. Đối với nhúm này, đoàn kiểm toỏn chỉ tập trung kiểm toỏn những nội dung kiểm toỏn cú rủi ro tương đối lớn.
Thứ hai, Đổi mới cụng tỏc lập kế hoạch tổng thể của Đoàn kiểm toỏn, kế hoạch kiểm toỏn phải hướng vào những vấn đề trọng điểm về quản lý NSĐP, việc lựa chọn cỏc đơn vị kiểm toỏn phải hướng vào thực hiện cỏc mục tiờu kiểm toỏn đó đề ra. Thực hiện kiểm toỏn liờn tục đối với cỏc cơ quan đơn vị cú vị trớ trọng yếu trong quản lý và sử dụng NSNN, đặc biệt là cỏc đơn vị cú số thu, chi lớn, liờn quan nhiều đến những vấn đề quản lý tài chớnh - ngõn sỏch, cỏc đơn vị được giao những nhiờm vụ mới về những chớnh sỏch mới quan trọng. Từng bước xõy dựng kế hoạch thực hiện cỏc cuộc kiểm toỏn chuyờn đề và kiểm toỏn hoạt động trong lĩnh vực kiểm toỏn NSNN để cú thụng tin xỏc thực cho HĐND trong việc quyết định dự toỏn NSĐP và cụng tỏc giỏm sỏt. Đối với kế hoạch kiểm toỏn chi tiết nờn bổ sung đỏnh giỏ mức độ cỏc loại rủi ro, xỏc định trọng tõm kiểm toỏn để đảm bảo cỏc nội dung cần thiết đỏp ứng yờu cầu chỉ đạo, điều hành, kiểm tra, kiểm soỏt tổ chức kiểm toỏn của tổ kiểm toỏn và phự hợp với kế hoạch tổng thể của Đoàn kiểm toỏn.
Thứ ba, Ngoài việc thực hiện cỏc nội dung chuẩn bị kiểm toỏn theo quy trỡnh, khi xỏc lập thời gian kiểm toỏn cần dành một năng lực thớch đỏng để giỳp HĐND, UBND trong việc ban hành cỏc quyết định về tài chớnh ngõn sỏch, ban hành chớnh sỏch, trong việc phờ chuẩn dự toỏn, quyết toỏn ngõn sỏch, giỏm sỏt và quản lý ngõn sỏch. Cỏc cuộc kiểm toỏn NSĐP hiện nay nờn được tổ chức kiểm toỏn theo chuyờn đề khụng chỉ thu thập được thụng tin thiết thực phục vụ việc quản lý, điều hành, giỏm sỏt NSĐP mà cũn giỳp cho đơn vị cú được đội ngũ cỏn bộ chuyờn sõu để hướng tới kiểm toỏn hàng năm đối với việc quản lý, sử dụng ngõn sỏch ở địa phương.
Bước 2. Thực hiện kiểm toỏn
Thứ nhất, Xõy dựng hướng dẫn và cụ thể húa cỏc đỏnh giỏ hệ thống Kiểm soỏt nội bộ và xỏc định trọng yếu đối với từng đối tượng kiểm toỏn ngõn sỏch địa phương.
Một là, Đối với đỏnh giỏ hệ thống KSNB cần hoàn thiện việc xỏc định cỏc yờu cầu cơ bản của hệ thống KSNB liờn quan đến chu trỡnh NSNN. Việc xỏc định rừ cỏc yờu cầu của KSNB sẽ giỳp KTV đỏnh giỏ được tớnh hiệu lực của hệ thống KSNB và xỏc định cỏc rủi ro kiểm soỏt là cao, thấp hay trung bỡnh để đề ra cỏc phộp thử nghiệm phự hợp, ỏp dụng trong suốt quỏ trỡnh thực hành kiểm toỏn.
KSNB trong phạm vi khỏch thể kiểm toỏn ngõn sỏch và cỏc đơn vị trực thuộc gắn liền với quỏ trỡnh quản lý ngõn sỏch, bao gồm lập dự toỏn, chấp hành ngõn sỏch và kế toỏn, quyết toỏn ngõn sỏch. Do vậy, KTV khi nghiờn cứu và đỏnh giỏ hệ thống KSNB phải trải qua cỏc bước nghiờn cứu và đỏnh giỏ: kiểm soỏt giai đoạn lập dự toỏn, kiểm soỏt giai đoạn chấp hành ngõn sỏch, kiểm soỏt giai đoạn kế toỏn và quyết toỏn ngõn sỏch.
KTV cần tiến hành đỏnh giỏ hiệu lực của hệ thống KSNB trờn cơ sở nghiờn cứu, khảo sỏt yờu cầu, mục đớch của hệ thống KSNB đó được đỏp ứng hay chưa? Bằng cỏch thực hiện cỏc thử nghiệm kiểm soỏt, KTV đỏnh giỏ hiệu lực của hệ thống KSNB làm cơ sở thực hiện cỏc phộp thử nghiệm ỏp dụng. Qua đỏnh giỏ hiệu lực của hệ thống kiểm soỏt nội bộ, KTV nhận xột và đỏnh giỏ sự yếu kộm chớnh là sự thiếu hụt hoạt động kiểm soỏt, làm tăng thờm rủi ro cỏc thụng tin trờn bỏo cỏo quyết toỏn. Vớ dụ, khõu lập dự toỏn khụng lập đầy đủ nguồn thu sự nghiệp phỏt sinh, KTV cú thể đỏnh giỏ cú sự yếu kộm trong hệ thống KSNB, rủi ro kiểm soỏt ở mức cao; hoặc bỏo cỏo quyết toỏn khụng phản ỏnh đầy đủ cỏc khoản thu...
Đỏnh giỏ rủi ro kiểm soỏt: Sau khi nhận rừ được cỏc bằng chứng chứng minh sự yếu kộm của hệ thống kiểm soỏt thụng qua việc cỏc yờu cầu kiểm soỏt khụng được đỏp ứng, KTV sẽ đỏnh giỏ rủi ro kiểm soỏt một lần nữa để khẳng định những đỏnh giỏ ban đầu khi tiếp cận với hệ thống kiểm soỏt.
Hai là, Đối với xỏc định trọng yếu kiểm soỏt đối với từng đối tượng kiểm toỏn rất khú cú thể ấn định tầm cỡ cho những nội dung cơ bản, thụng thường phải xem xột trờn ba mức độ: Quy mụ nhỏ khụng trọng yếu; quy mụ lớn nhưng chưa đủ mức quyết định nhận thức về đối tượng, cú thể khụng trọng yếu; quy mụ lớn đủ quyết định bản chất đối tượng kiểm toỏn, chắc chắn trọng yếu.
Đối với kiểm toỏn NSĐP cần xỏc định nội dung kiểm toỏn trọng yếu đối với từng đối tượng cụ thể theo quy mụ kinh phớ và đặc thự quản lý ngõn sỏch tại từng
đơn vị. Về bản chất: cỏc khoản mục, nghiệp vụ quản lý, điều hành, sử dụng ngõn sỏch được xem là trọng yếu thường bao gồm:
Cỏc khoản mục, nghiệp vụ cú gian lận hoặc chứa đựng khả năng gian lận như: đấu thầu, thanh lý tài sản, chi mua sắm tài sản; cỏc khoản chi chuyển nguồn; cỏc khoản chi vượt dự toỏn; cỏc khoản chi lớn vào thời điểm cuối năm ngõn sỏch; cỏc khoản chi phỏt sinh ngoài dự toỏn được duyệt; cỏc khoản chi thưởng vượt thu; xỏc định tỷ lệ điều tiết giữa cỏc cấp ngõn sỏch; cỏc cụng trỡnh đầu tư được thực hiện theo hỡnh thức chỉ định thầu; phõn bổ vốn đầu tư; cỏc khoản vay và cho vay đột xuất năm ngõn sỏch; cỏc khoản miễn giảm, ưu đói thuế, hoàn thuế giỏ trị gia tăng, nợ đọng thuế; cỏc tài khoản tạm thu, tạm giữ; cỏc khoản tạm thu, tạm chi; sử dụng dự phũng NSĐP...
Cỏc khoản mục, nghiệp vụ cú sai sút hệ trọng và cỏc khoản mục, nghiệp vụ phỏt hiện cú sai sút ở quy mụ lớn hoặc cú chờnh lệch lớn với cỏc kỳ trước hoặc giữa cỏc nguồn thụng tin cú liờn quan. Cỏc nghiệp vụ vi phạm chế độ quản lý kinh tế tài chớnh kế toỏn, cỏc khoản mục sai sút lặp lại nhiều lần, cỏc khoản mục cú ảnh hưởng đến kỳ sau, cỏc khoản mục nghiệp vụ là đầu mối hoặc gõy hậu quả liờn quan đến nhiều khoản mục nghiệp vụ khỏc. Tất cả cỏc khoản mục, nghiệp vụ thuộc về bản chất của đối tượng kiểm toỏn ngõn sỏch và liờn quan đến điều hành trong năm ngõn sỏch, liờn quan trực tiếp đến nhận thức đỳng đối tượng đều phải được xem là trọng yếu và khụng được bỏ sút cỏc khoản mục nghiệp vụ cú quy mụ lớn và cú tớnh hệ trọng.
Thứ hai, Về nội dung kiểm toỏn cần rà soỏt và cập nhật đồng bộ với cỏc cơ chế, chớnh sỏch của nhà nước mới ban hành, đặc biệt là cỏc nội dung kiểm toỏn tại cỏc cơ quan quản lý tổng hợp thu, tổng hợp chi và cỏc nội dung kiểm toỏn hoạt động.
Ngoài cỏc nội dung kiểm toỏn được quy định trong quy trỡnh, cần xỏc định rừ cỏc yờu cầu và nội dung kiểm toỏn NSNN trong cỏc giai đoạn của quy trỡnh NSNN. Đặc biệt là khi cơ chế chớnh sỏch thay đổi hoặc khi thực hiện một chủ trương lớn của Chớnh phủ cỏc đoàn kiểm toỏn cần linh hoạt bổ sung thờm nội dung để thực hiện kịp thời cỏc chỉ đạo mới. Vớ dụ, thực hiện kiểm toỏn năm 2012 cho bỏo cỏo quyết toỏn ngõn sỏch địa phương năm 2011 cần bổ sung thờm nội dung đỏnh giỏ nhận xột việc thực hiện Nghị quyết số 11/2011/NQ-CP của Chớnh
phủ về những giải phỏp cấp bỏch nhằm ngăn chặn suy giảm kinh tế, duy trỡ tăng trưởng kinh tế và đảm bảo an sinh xó hội.
Cụng tỏc kiểm toỏn ngõn sỏch địa phương phải được thực hiện trước khi HĐND phờ chuẩn quyết toỏn. Trường hợp thời gian tiến hành kiểm toỏn, địa phương chưa cú bỏo cỏo quyết toỏn theo quy định của Luật NSNN, KTV tập trung kiểm toỏn cơ sở lập dự toỏn, phõn bổ dự toỏn và thực hiện dự toỏn. Hỡnh thức kiểm toỏn được sử dụng trong giai đoạn kiểm toỏn này là kiểm toỏn tuõn thủ và kiểm toỏn hoạt động.
KTV phải căn cứ vào luồng tiền phỏt sinh để kiểm toỏn. Đối với bỏo cỏo thu cú thể được ưu tiờn kiểm toỏn trước cỏc bỏo cỏo chi vỡ cú thể xỏc định được khả năng chắc chắn về việc tuõn thủ cỏc quy định, mức độ chớnh xỏc của cỏc khoản thu và khụng phải mất nhiều thời gian xử lý cỏc khoản tạm ứng, thanh toỏn chi cỏc khoản chi... Đối với cỏc khoản chi phải bỏm sỏt dự toỏn để kiểm toỏn ngay trong khi giao dịch phỏt sinh, cú thể là cỏc khoản chi tạm ứng, chi vay, hoặc cỏc khoản cấp phỏt theo dự toỏn được duyệt, KTV phải chỳ ý khoản chi cú được sử dụng đỳng mục đớch hay khụng, việc ỏp dụng định mức như thế nào. Qua cụng tỏc kiểm toỏn chi để xem xột ngược lại đỏnh giỏ tớnh đỳng đắn, hiệu quả của việc quyết định dự toỏn chi...
Do vai trũ quan trọng của cỏc cơ quan quản lý tổng hợp trong quản lý và điều hành ngõn sỏch nhà nước, cỏc đoàn kiểm toỏn NSĐP phải xỏc định nội dung kiểm toỏn tại cỏc cơ quan quản lý tổng hợp là một trong những nội dung kiểm toỏn trọng yếu trong kiểm toỏn NSĐP để bố trớ nhõn lực, thời gian thớch hợp mang lại hiệu quả.
Thứ ba, Chỳ trọng kiểm toỏn tại cỏc cơ quan quản lý tổng hợp để định hướng cho việc kiểm toỏn cỏc đơn vị dự toỏn và đi sõu theo cỏc chuyờn đề kiểm toỏn NSĐP.
Với đặc điểm của bỏo cỏo quyết toỏn ngõn sỏch địa phương được tổng hợp từ cỏc đơn vị cấp dưới, trỡnh tự kiểm toỏn quyết toỏn ngõn sỏch cấp tỉnh cú thể thực hiện kết hợp giữa kiểm toỏn tổng hợp và kiểm toỏn chi tiết để xỏc định kịp thời cỏc mối quan hệ phỏt sinh. Bố trớ kiểm toỏn tổng hợp cần được lồng ghộp hợp lý trong toàn bộ thời gian hoạt động của đoàn kiểm toỏn. Bởi vỡ nội dung kiểm toỏn tổng hợp bao gồm kiểm toỏn từ khõu lập dự toỏn, chấp hành ngõn sỏch và quyết toỏn ngõn sỏch, nờn để cú đầy đủ thụng tin và cú thời gian kiểm tra, đối chừng thỡ cần được cập nhật và xem xột cả quỏ trỡnh.
Ngoài ra cú thể tổ chức kiểm toỏn theo cỏc mục tiờu, chuyờn đề khỏc nhau và tổng hợp kết quả kiểm toỏn theo cỏc chuyờn đề khỏc nhau thành kết quả chung của một cuộc kiểm toỏn ngõn sỏch của một tỉnh. Cỏch kiểm toỏn như vậy sẽ đảm bảo việc thực hiện mục tiờu kiểm toỏn trọng điểm, trỏnh dàn trải và lựa chọn quỏ nhiều đơn vị dự toỏn cấp III (đơn vị sử dụng ngõn sỏch), giảm thời gian kiểm toỏn tổng thể và chỳ trọng cụng tỏc kiểm toỏn quản lý, điều hành ngõn sỏch của một cấp chớnh quyền tại cỏc cơ quan quản lý tài chớnh, như cụng tỏc quản lý, điều hành của UBND, Sở Tài chớnh, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Cục thuế, Cục hải quan. Việc thực hiện chia nhỏ một cuộc kiểm toỏn ngõn sỏch hiện nay thành cỏc cuộc kiểm toỏn theo chuyờn đề chuyờn sõu theo cỏc mục tiờu khỏc nhau sẽ giỳp KTNN đưa ra những kiến nghị mang tớnh tổng hợp, phục vụ thiết thực cho việc quản lý và điều hành ngõn sỏch.
Thứ tư, Nõng cao chất lượng trong việc lập hồ sơ kiểm toỏn tại cỏc cơ quan quản lý tổng hợp: Kế hoạch kiểm toỏn chi tiết tại cỏc cơ quan quản lý tổng hợp phải được trưởng đoàn kiểm toỏn duyệt kỹ, đảm bảo bao quỏt hết cỏc nội dung, mục tiờu kiểm toỏn và phự hợp kế hoạch kiểm toỏn tổng thể nhằm hạn chế cỏc thiếu sút trong quỏ trỡnh kiểm toỏn để cú đủ thụng tin cho cụng tỏc lập bỏo cỏo kiểm toỏn. Hồ sơ kiểm toỏn tại cỏc cơ quan tổng hợp phải được lưu trữ đầy đủ cỏc biờn bản xỏc nhận số liệu và tỡnh hỡnh kiểm toỏn tại cỏc phũng chức năng, biờn bản kiểm toỏn chung và nhật ký kiểm toỏn.
Bước 3. Lập và gửi bỏo cỏo kiểm toỏn
Thứ nhất, Hoàn thiện về kết cấu, nội dung bỏo cỏo kiểm toỏn.
Kết cấu của bỏo cỏo kiểm toỏn NSĐP do KTNN khu vực II thực hiện hiện nay trung bỡnh khoảng 27-30 trang, cần được sửa đổi theo hướng bỏo cỏo ngắn, tập trung vào những vấn đề nổi bật trong quỏ trỡnh kiểm toỏn, bỏm sỏt mục tiờu, nội dung, trọng yếu trong kế hoạch kiểm toỏn đó được phờ duyệt. Bỏo cỏo kiểm toỏn ngõn sỏch phải nờu được ý kiến xỏc nhận về tớnh đỳng đắn, trung thực của số liệu quyết toỏn, số chờnh lệch giữa số liệu kiểm toỏn xỏc định và số đơn vị bỏo cỏo trong bỏo cỏo cõn đối thu chi NSĐP, bỏo cỏo quyết toỏn thu NSNN, bỏo cỏo quyết toỏn chi NSĐP.
Bỏo cỏo kiểm toỏn ngõn sỏch cần được sửa đổi bao gồm cỏc nội dung chớnh sau: Đỏnh giỏ tớnh đỳng đắn, trung thực của bỏo cỏo quyết toỏn; đỏnh giỏ tớnh tuõn
thủ, tớnh kinh tế, hiệu lực, hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngõn sỏch; kết luận và kiến nghị của KTNN gắn liền với việc đỏnh giỏ, phõn tớch.
Theo đú, bỏo cỏo được thiết kế theo hỡnh thức và nội dung sau: Phần I. Tớnh đỳng đắn, trung thực của Bỏo cỏo quyết toỏn; Phần II. Kết quả kiểm toỏn, kết luận và kiến nghị của KTNN. Trong đú phần kết quả kiểm toỏn, kết luận và kiến nghị kiểm toỏn cần trỡnh bày ý kiến đỏnh giỏ, nhận xột về quyết toỏn NSĐP mà KTNN thực hiện kiểm toỏn gắn liền với kiến nghị kiểm toỏn. Nội dung đề cập phải được