II. 2.1 Huy độngvà sử dụng vốn dài hạn qua kênh vốn XDCB tập trung của NSNN Thành phố
8. Giáo dục đào tạo
... 92,5 92,5 70,0 93,1 100,0 100,0 98,8 82,5 87,0 94,3 67,0 95,1 60,0 100,0 80,6 100,0 93,4 95,2 85,3 94,2 87,1 98,6 96,0 91,5 94,1 70,8 64,8 80,2 81,3 77,09 92,5 85,4 89,15 90,6 95,27 88,0 97,7 89,85 97,55 87,84 93,0
Tổng số vốn đầu tư tập trung thực hiện so với kế hoạch trong các năm qua đạt mức ổn định khá cao trên 90%. Riêng năm 2000, chỉ đạt 70,8%, do nhiều khó khăn chung của nền kinh tế, trong đó có nguyên nhân là năm đầu thực hiện cơ chế mới về quản lý vốn đầu tư của Nhà nước - việc ban hành hai Nghị định mới (52/CP, 88/CP) có hiệu lực từ tháng 9/1999 nhưng đến hết năm 1999 vẫn chưa có văn bản hướng dẫn của các bộ, ngành chức năng, làm bế tắc nhiều khâu trong thực hiện kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản. Tuy nhiên, tỷ lệ vốn đầu tư thực hiện trong năm 2000 đạt tỷ lệ thấp hơn các năm trước còn do việc triển khai kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản của Thành phố trong năm chậm hơn các năm trước.
•Về cơ cấu vốn đầu tư tập trung thực hiện theo lĩnh vực kinh tế - xã hội đạt tỷ lệ tương đối đồng đều giữa các lĩnh vực, giữa các năm đạt mức trên dưới 85% so với chỉ tiêu kế hoạch.
•Về cơ cấu vốn đầu tư tập trung thực hiện theo các giai đoạn của đầu tư, thì trong khâu thực hiện dự án đạt tỷ lệ bình quân 90,12% so với kế hoạch; khâu chuẩn bị đầu tư có mức vốn thực hiện (bình quân 1997 - 2001) đạt khoảng 76,47% so với kế hoạch. Nguyên nhân dẫn đến vốn đầu tư tập trung thực hiện trong khâu chuẩn bị dự án đạt tỷ lệ thấp là do: Thứ nhất, chỉ tiêu vốn đầu tư theo kế hoạch chủ yếu dựa vào ước tính và tổng hợp dự toán của từng dự án, nên có độ sai lệnh so với thực tế; thứ hai, việc thanh quyết toán vốn đầu tư các khâu chuẩn bị dự án thường chậm trễ, do phía thầu tư vấn đầu tư (khảo sát, thiết kế, dự toán công trình) có nhiều vướng mắc không xử lý kịp thời.
đạt mức tương đối cao, chứng tỏ Thành phố đã nỗ lực trong việc khai thác tối đa nguồn vốn Trung ương cân đối. Bằng chứng cho đánh giá này là ở chỗ, thời hạn cấp phát, thanh quyết toán vốn thường được kéo dài vào hết tháng đầu thậm chí đến 30/6 của năm sau và được kiểm soát thanh toán qua tài khoản tạm giữ Kho bạc Nhà nước. Bên cạnh đó, tỷ lệ vốn đầu tư tập trung thực hiện so với kế hoạch trong khâu thực hiện dự án đạt tỷ lệ khá cao còn ở chỗ, đây là nguồn vốn cấp phát của ngân sách nhà nước nên thủ tục cấp phát có phần đơn giản và quen thuộc hơn so với việc cấp phát vốn đầu tư từ nguồn vốn tín dụng và nguồn khác.
Tóm lại, về cơ bản, các dự án đầu tư từ nguồn vốn ĐT XDCB TT được triển khai trên địa bàn Thành phố đều tuân thủ đúng trình tự thủ tục quy định với tốc độ tăng trưởng khá nhanh đã góp phần trực tiếp thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế và gia tăng tổng đầu tư xã hội từ 11.198 tỷ đồng năm 1999 lên 15.426 tỷ đồng năm 2000 và năm 2001 là 16.826 tỷ (trong đó vốn đầu tư của Nhà nước tăng từ 2.593 tỷ đồng năm 1999 lên 3.233 tỷ năm 2000 và 4.266 tỷ năm 2001). Công tác cải cách hành chính trong đầu tư đã từng bước được triển khai: Các ngành đã ban hành quy định nội bộ cơ quan về quy trình, thời gian tiếp nhận hồ sơ, xử lý giải quyết, nhiều đơn vị đã triển khai theo mô hình 1 cửa do đó rút ngắn được đáng kể thời gian giúp cho Chủ đầu tư đẩy nhanh được tiến độ thực hiện dự án.
Tuy nhiên các thủ tục hành chính còn cồng kềnh, có những thủ tục phải qua nhiều khâu thoả thuận vòng vèo..., các ngành, các cấp chưa thực sự làm hết trách nhiệm, có nơi, có lúc còn gây phiền hà cho Chủ đầu tư; năng lực tổ chức thực hiện các dự án của Tư vấn và Chủ đầu tư còn yếu kém, công tác lập, trình duyệt TKKT-TDT, đấu thầu, giao đất, đền bù GPMB, thoả thuận các nội dung liên quan đến quy hoạch chi tiết của dự án (giới thiệu địa điểm, chỉ giới đường đỏ, cấp số liệu đô thị, chứng chỉ quy hoạch, thoả thuận tổng mặt bằng), thanh toán khối lượng, quyết toán công trình hoàn thành bàn giao... nhìn chung tiến độ còn chậm, mất nhiều công đoạn và thời gian, tình trạng vốn chờ công trình còn phổ biến, hiệu quả kế hoạch đầu tư và tiến độ giải ngân vốn đầu tư bị vi phạm, gây lãng phí NSNN và làm tăng các chi phí chìm của chủ đầu tư. Đó là những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến kết quả triển khai kế hoạch XDCB Thành phố giao mấy năm qua chưa đáp ứng yêu cầu về tiến độ và chất lượng.
Về phân cấp, trước năm 2003 ngân sách quận huyện mới chỉ được phân cấp chi thường xuyên trong đó có vốn sự nghiệp đầu tư có tính chất xây dựng cơ bản để quản lý từ khâu lựa chọn mục tiêu, quyết định phê duyệt dự án đầu tư, phê duyệt và tổ chức thực hiện các bước tiếp theo của quá trình thực hiện dự án. So với trước đây, các quận, huyện được quyền phê duyệt các dự án đầu tư đến 1 tỷ đồng (riêng quận Ba Đình và huyện Gia Lâm đến 2 tỷ đồng), nay theo theo quy định của Nghị định 52/1999/NĐ-CP, dự án sử dụng nguồn vốn của cấp nào thì cấp đó quyết định đầu tư. Do Thành phố vẫn chưa thực hiện phân cấp chi đầu tư phát triển cho các quận, huyện, toàn bộ vốn đầu tư phát triển hiện vẫn do Thành phố quản lý tập trung nên tất cả các dự án đầu tư phát triển của các quận, huyện đều tập trung lên Thành phố (qua sở KH và ĐT để phê duyệt dự án, qua sở Xây dựng và các sở chuyên ngành để phê duyệt TKKT và TDT). Khối lượng đầu tư những năm gần đây tăng cao trong khi định biên cán bộ không thay đổi, dẫn đến sự quá tải trong công tác quản lý, thực hiện đầu tư. Hơn nữa để được bố trí vốn đầu tư, ngoài việc đã không chủ động được nguồn, các quận, huyện phải lập kế hoạch, lên danh mục công trình gửi Thành phố và qua nhiều vòng xét duyệt mới được ghi kế hoạch. Trên thực tế, khi đăng ký thì các quận, huyện tìm mọi cách đưa nhiều công trình, xin nhiều vốn làm cho danh mục công trình toàn thành phố vốn đã dài càng dài thêm, vốn đầu tư bị dàn trải, các cơ quan chức năng thành phố khá lúng túng, vất vả vì bị co kéo bởi quá nhiều mục tiêu, bị chi phối bởi quá nhiều mối quan hệ của cơ chế xin cho, tất yếu dẫn đến không đảm bảo hiệu quả đầu tư, kém hiệu lực, hiệu quả trong công tác điều hành, quản lý. Trong 2 năm trở lại đây, do sự tích cực đề xuất của Ban Kinh tế - ngân sách HĐND Thành phố Hà Nội, sự phân cấp này đã được mở rộng hơn: cấp quận, huyện đã được phân cấp phê duyệt dự án ĐT XDCB tới dưới 5 tỷ đồng theo danh mục thoả thuận theo kế hoạch hàng năm với Sở KH&ĐT và Sở Tài chính.
II.2.2. Huy động và sử dụng vốn dài hạn qua KBNN
Hệ thống KBNN được giao nhiệm vụ tổ chức và phát hành TPCP theo phương thức: (1) bán lẻ qua hệ thống KBNN; (2) Đấu thầu qua NHNN; (3) Đấu thầu qua TTGDCK; (4) Bảo lãnh và đại lý phát hành.
Trong những năm qua, KBNN Hà Nội đã tích cực tham gia vào các hoạt động phát hành TPCP theo sự chỉ tiêu được phân công của Bộ Tài chính và KBNNTW. Thực hiện chủ trương khai thác tối đa nguồn vốn trong nước bù đắp bội chi NSNN và đầu tư phát triển, từ 1996 đến nay Bộ Tài chính thông qua hệ thống KBNN đã liên tục phát hành các loại TPKB kỳ hạn 1-2 năm trên địa bàn cả nước. Để chủ động hơn trong việc sử dụng vốn, từ 9.1996, KBNN dừng phát
hành loại trái phiếu 1 năm để phát hành trái phiếu kỳ hạn 2 năm. Lãi suất trái phiếu cũng được điều chỉnh giảm dần từ 14%/năm năm 1996 xuống 7%/năm năm 2000. Trong giai đoạn 1996-2000 đã huy động được 17.086 tỷ đồng trái phiếu kho bạc qua kênh bán lẻ. Bên cạnh việc bán lẻ trực tiếp qua hệ thống KBNN còn áp dụng phương thức đấu thầu mỗi tuần một lần qua NHNN với lãi suất huy động giảm từ 11%/năm năm 1996 xuống còn 5%/năm năm 2000, qua 5 năm đã tổ chức đấu thầu được 13.142 tỷ đồng tín phiếu cho NSNN.
Năm 1999, KBNN phát hành công trái xây dựng Tổ quốc (XDTQ) để bổ sung vốn ngân sách đầu tư xây dựng CSHT nông thôn ở các xã nghèo đặc biệt khó khăn với kỳ hạn 5 năm, lãi suất 10%/năm, có tính bù trong trường hợp lạm phát có biến động lớn (mức lãi suất 10% được xác định trên cơ sở lãi suất thực là 1,5% và mức lạm phát dự báo là 8,5%. Tuy nhiên mức lãi suất này thấp hơn 3% so với lãi suất tiền gửi kỳ hạn trên 1 năm của NHTM). Chỉ trong gần 2 tháng triển khai đã phát hành được 4.496 tỷ đồng, hoàn thành vượt mức kế hoạch. Triển khai Nghị định 01/2000/NĐ-CP về qui chế phát hành TPCP, từ 7.2000 đã triển khai thêm 2 kênh huy động mới là đấu thầu trái phiếu qua TTGDCK và bảo lãnh phát hành. Đây là kênh phát hành tiên tiến có ưu điểm tập trung được khối lượng vốn lớn, thời hạn dài và chi phí phát hành thấp. Tổng hợp từ 1996 đến 2000, NSNN đã huy động được 32.780 tỷ đồng từ tín phiếu, TPKB và công trái XDTQ. Ngoài ra, Bộ Tài chính cũng đã huy động được khoảng 1.000 tỷ đồng trái phiếu công trình.
Năm 2003 được giao huy động 3.000 tỷ đồng và 100 triệu USD thông qua phát hành TPCP. Về thành tích chung của hệ thống KBNN năm 2003, Chính phủ nhận định: "KBNN đã hoàn thành thắng lợi cuộc vận động phát hành công trái giáo dục và Trái phiếu Chính phủ huy động vốn đầu tư cho các công trình giao thông thuỷ lợi quan trọng của đất nước". Tính đến hết năm 2003, "tổng nguồn vốn KBNN đã huy động qua các kênh phát hành trái phiếu và công trái đạt khoảng 25.000 tỷ đồng, trong đó huy động cho NSNN là 14.700 tỷ đồng, đạt 98% kế hoạch; phát hành công trái giáo dục là 2.579 tỷ đồng, đạt 129% kế hoạch được giao; phát hành trái phiếu Chính phủ ước đạt 4.500 tỷ đồng, đạt 100% kế hoạch".
Mặc dù Luật NSNN năm 1996 và Nghị định số 87 ban hành tháng 12 năm 1996 đã cho phép chính quyền địa phương vay tiền để phát triển CSHT song
mới chỉ có TP.Hồ Chí Minh là đơn vị duy nhất thí điểm phát hành trái phiếu đô thị theo các bước sau:
- UBND thành phố đệ trình kế hoạch lên Bộ Tài chính
- Bộ Tài chính ban hành Thông tư, qui định thời hạn và điều kiện của trái phiếu.
- UBND thành phố xem xét Thông tư và đề xuất một số thay đổi
- Bộ Tài chính xem xét các đề xuất của UBND thành phố và ra quyết định sửa đổi trước khi phê chuẩn lần cuối cho việc phát hành trái phiếu.
- Chủ tịch UBND thành phố quyết định thực hiện phát hành trái phiếu.
Do chưa tổ chức phát hành TPCQĐP mà chỉ tham gia phát hành TPCP theo kế hoạch chung của Chính phủ nên công tác huy động vốn dài hạn của KBNN Hà Nội chịu sự chi phối của những đặc điểm chung về phát hành và sử dụng nguồn vốn thu được TPCP như sau:
Thứ nhất, quy mô huy động vốn còn thấp: Tuy tăng liên tục qua các năm
song tính đến 31.12.2000, dư nợ tất cả các loại TPCP (kể cả công trái XDTQ) mới chiếm khoảng 4,3%GDP, trong khi đó ở nhiều nước mức vay nợ trong nước lên tới 40-50%GDP, ở Italia hay Nhật Bản lên tới 100%GDP. Đến nay số vốn thực sử dụng cho NSNN, trừ số vay mới để trả nợ cũ, mới đạt khoảng 4- 5%GDP. Tỷ lệ dư nợ vốn huy động trong nước bình quân khoảng 2,3%GDP. Theo NHNN, dư nợ vay trong nước của Chính phủ đạt 7,1%GDP tính đến 31.12.2002, chủ yếu dưới dạng chứng khoán nợ. Trong đó, nợ bằng trái phiếu, tín phiếu kho bạc chiếm 38,4%, tương đương 2,7%GDP; TPCP kỳ hạn dưới 2 năm chiếm 62,4%; và loại kỳ hạn 5-7 năm, bao gồm công trái và trái phiếu công trình, chiếm 37,6%. Như vậy, mức độ chứng khoán hoá tài trợ thâm hụt NSNN ở nước ta thấp xa so với mức phổ biến trên 30%GDP của toàn thế giới, chẳng hạn của ấn Độ 27%GDP, Brazil 52%GDP, Tây Ban Nha 46%GDP, Thổ Nhĩ Kỳ 58%GDP, Anh 30%GDP, Ba Lan 25%GDP và đặc biệt là Trung Quốc lên tới 160%GDP.
Thứ hai, cơ cấu huy động vốn còn nhiều bất cập: Tuy đã có nhiều cố
gắng trong việc nâng dần thời hạn trái phiếu, song tính đến 31.12.2000 dư nợ trái phiếu kỳ hạn 1-2 năm chiếm 65%, trái phiếu kỳ hạn 3 năm chiếm 10% tổng dư nợ, còn lại là công trái kỳ hạn 5 năm. Tính chung cơ cấu kỳ hạn giai đoạn 1996-2002 cho thấy vốn kỳ hạn 1-2 năm vẫn chiếm tới 87%, trong đó kỳ hạn 1 năm chiếm 47% còn kỳ hạn 2 năm chiếm 40%, kỳ hạn trên 2 năm chỉ chiếm có
13% nên doanh số vay nợ mới để trả nợ cũ rất lớn, hạn chế tỷ trọng vốn huy động thực sử dụng cho NSNN. Vốn có kỳ hạn 1 năm thực chất là nhằm bù đắp thiếu hụt tạm thời của NSNN, chỉ có loại kỳ hạn 2-5 năm mới có ý nghĩa đối với đầu tư phát triển. Chúng tôi tán thành ý kiến cho rằng kỳ hạn TPCP 2 năm là quá ngắn, không đủ hoặc chỉ vừa đủ thời gian thực hiện công trình chưa thể thu hồi vốn để trả nợ. Cơ cấu kỳ hạn làm cho việc quản lý điều hành công tác huy động vốn gặp nhiều khó khăn, nhất là việc phải huy động nợ mới để trả nợ cũ. Đặc biệt là trong thời điểm đáo hạn nợ, thị trường vốn - tiền tệ sôi động, cầu vượt cung buộc Chính phủ phải đẩy lãi suất lên cao mới đảm bảo khối lượng huy động theo kế hoạch, tăng thêm gánh nặng cho NSNN. Tổng số vốn huy động giai đoạn 1996-2001 là 44.850 tỷ đồng, nhưng có đến 38.494 tỷ đồng, chiếm 85,8% dùng để trả gốc và lãi nợ cũ đến hạn thanh toán. Số vốn thực sử dụng cho NSNN chỉ có 6.356 tỷ đồng, chiếm 14,2%. Thậm chí năm 1996 và 2001, số vốn huy động chưa đủ để trả nợ đến hạn thanh toán. Do đó làm tăng chi phí huy động và hạn chế hiệu quả huy động vốn thực sử dụng cho NSNN.
Thứ ba, hạn chế trong lập kế hoạch huy động và sử dụng vốn: Kế
hoạch huy động TPCP phát hành theo phương thức bán lẻ qua KBNN còn một số bất cập như: (1) qui mô chỉ tiêu phân bổ cho từng địa phương chưa thật phù hợp với đặc điểm tình hình của từng địa phương; (2) thiếu qui định gắn trách nhiệm cụ thể của các cấp chính quyền địa phương và Thủ trưởng KBNN địa phương trong công tác huy động vốn. Bên cạnh đó, kế hoạch tiến độ huy động và việc sử dụng vồn chưa hợp lý, còn để tồn đọng vốn ở KBNN.
Thứ tư, xác định lãi suất TPCP còn bất hợp lý: Tuy có nhiều cố gắng
trong việc điều chỉnh lãi suất theo hướng giảm dần, nhưng lãi suất TPCP kỳ hạn 2-5 năm chưa được hoạch định theo chiến lược ổn định, thiếu sự linh hoạt, nhạy bén và chưa thật hấp dẫn các nhà đầu tư, nhiều trường hợp cạnh tranh lãi suất không lành mạnh với các tổ chức tín dụng. Lãi suất TPCP thường ở thế bị động, đôi khi phải điều chỉnh nhiều lần, gây tâm lý hoài nghi và chờ đợi tăng lãi suất. Lãi suất TPCP chưa thể làm cho việc phát hành trái phiếu doanh nghiệp và các hoạt động đầu tư khác trên thị trường tài chính như thông lệ quốc tế. Sự phối