b) Một số điểm cần l uý
7.2.5.Quản lý nguồn lợi thuỷ sản trên cơ sở quyền lợi pháp lý
Mỹ. Các thoả ớc này đều liên quan đến việc cho phép đánh bắt lợng cá cha bị đánh bắt trong phạm vi cho phép nhằm sử dụng tối u tài nguyên. Việc phân bổ số lợng đánh bắt cho mỗi quốc gia dựa trên đánh giá khả năng đánh bắt theo một số tiêu chuẩn đặt ra trong đạo luật Magnuson về bảo tồn nguồn lợi thuỷ sản 1976.
7.2.5. Quản lý nguồn lợi thuỷ sản trên cơ sở quyền lợi pháp lý pháp lý
Trong những năm 80, các nhà kinh tế học thuỷ sản chuyển hớng sang quan điểm quản lý theo quyền lợi pháp lý. Nhiều ngời cho rằng, chơng trình quản lý nguồn lợi thuỷ sản hiệu quả hơn nếu các cơ quan có thẩm quyền không quá thúc giục ng dân đánh bắt trong phạm vi cho phép. Theo quan điểm quyền lợi pháp lý, nhà quản lý khu vực cho phép ngời đánh cá hoạt động trong vùng mà họ có quyền ra vào trong những khoảng thời gian nhất định ; cho phép họ cập bến, bán một số loại cá nhất định và đợc sử dụng tàu cũng nh đồ nghề đánh cá nhất định. Ví dụ, một tàu đánh cá đợc cấp phép hoạt động trong vùng X trong tháng 7 đợc phép giao, bán không quá 200 tấn cá êfin lên bờ.
Nguyên nhân chính khiến các nhà quản lý suy nghĩ theo chiều h- ớng này là do hạn chế bằng giấy phép và số lợng tàu vào khu vực không có hiệu quả. Nh đã giải thích ở phần trên, mục tiêu quản lý thời kỳ đầu chỉ tập trung chủ yếu vào bảo tồn tài nguyên trong phạm vi tăng trởng ổn định tối đa. Sau thế chiến thứ 2, kỹ thuật đánh bắt tiên
tiến kéo theo vụ mùa đánh bắt ngắn đã dẫn đến sự đầu t quá nhiều và lãng phí vào ngành này ở nhiều nơi trên thế giới. Rõ ràng, các nhà quản lý cần tìm ra biện pháp tốt hơn.
Scott (1989) cho rằng, xuất phát điểm của phơng pháp quản lý theo quyền lợi đã có từ xa và tồn tại dới nhiều hình thức ở các nền văn hoá Anglo - Saxon, Nhật Bản, Norman và ở châu úc. Theo truyền thống cũ của ngời Anh, luật về quyền cá nhân đợc đánh bắt cá rất phức tạp và phụ thuộc vào nhiều yếu tố nh cá đang bơi tự do thay cá đã bắt đợc, nếu đang bơi tự do thì chúng ở ngoài khơi, trong luồng thuỷ triều, hay ở sông, hồ ? Mặc dù quyền đánh cá t nhân phát triển sớm ở Anh nhng chúng đã chấm dứt từ lâu, đặc biệt là hoạt động đánh cá ven biển và gần bờ. Quyền này đợc tiếp tục phát triển ở các vùng nội thuỷ nhng lại dựa trên quyền sở hữu đất đai. Khi quyền đánh cá t nhân không phát triển đợc ở biển, nó đợc thay thế bằng quyền đánh cá tập thể.
Trong những năm 50, "nỗi lo sợ chung" là mối quan tâm của các nhà kinh tế học về quản lý thuỷ sản. Chấp nhận giải pháp mở cửa, xu thế khó tránh khỏi, đa số các nhà kinh tế chuyển sang cải thiện khả năng tăng trởng của cá. Các văn bản chỉ phát triển theo hớng cấp giấy phép và giới hạn kiểm soát sự ra vào khu vực đánh cá qua số lợng tàu đợc cấp phép, loại tàu, giá bán cá ban đầu, thủ tục liên quan, ... Mặc dù vậy, trong thực tế các quy định này không đạt kết quả nh mong muốn. Việc hạn chế tàu ra vào và rút giấy phép hoạt động đã gây ra phản ứng của nhiều ng dân, dẫn đến những vụ kiện cáo tốn kém và vận động chính trị.
Trong những năm 80, khái niệm hạn ngạch cá nhân có thể nhợng bán (ITQ) đã nhanh chóng đợc chấp nhận. ITQ mang ít nhất 3 trong 6 đặc tính cơ bản của quyền sở hữu theo định nghĩa của Scott (1989) : kỳ hạn, độc quyền và mua lại đợc (các đặc tính khác là chất lợng sở hữu, khả năng chia nhỏ đợc và tính linh hoạt). Kỳ hạn tạo điều kiện cho ng-
ời có quyền hạn này bảo tồn cá để đánh bắt trong năm sau ; sự độc quyền nhằm giảm tới mức tối thiểu những cuộc đua tranh không cần thiết giữa những ngời đánh cá để đánh bắt đủ hạn ngạch, kích thích sự hợp tác giữa những ngời có quyền lợi tơng tự nhau và giảm sự cạnh tranh trong đầu t dẫn đến tình trạng đầu t quá mức; còn khả năng mua lại đợc cho phép những ng dân mua hoặc bán quyền lợi này.
Hệ thống, cơ cấu ITQ có lợi thế hơn hẳn chính sách cũ theo kiểu hạn chế đầu vào của các tàu đánh cá, theo đó các ng dân tốn thời giờ vào việc tranh giành nhau, lừa gạt nhà quản lý, vi phạm các quy định. Theo hệ thống mới, ngời ta đã cân nhắc đến sự thay đổi của môi trờng. Các ng dân không còn phải tranh giành nhau, họ sẽ hợp tác với các nhà quản lý, chọn công suất hoạt động riêng và hoạt động với mức độ riêng. Hơn nữa, hệ thống mới có xu hớng chuyển chức năng ngời thi hành luật từ những nhà quản lý sang ng dân.
Có rất nhiều ý kiến đánh giá về giải pháp mới này :
- Thứ nhất, ở chế độ cũ, những chủ hạn ngạch dễ dàng gian lận và lợi dụng sơ hở luật pháp nên các chế độ hạn ngạch cần có mức độ quản lý, kiểm soát tơng ứng. ý kiến này cho rằng, các ng dân sẽ xử sự theo kiểu cũ mặc dù chế độ mới có u điểm là tạo động cơ tự thân thi hành pháp luật của ngời dân.
- Thứ hai, theo kinh nghiệm của các cuộc đổi mới từ trớc tới nay, ngời đánh cá có vẻ hoài nghi với chế độ mới. Họ cho rằng, đây là một sáng kiến bất chợt rồi sẽ mất đi và đợc thay thế bằng một chính sách khác. Hơn nữa, họ đã trải qua những lần thay đổi hạn ngạch và quy định tới mức không đủ khả năng thuyết phục ng dân chấp nhận cái mới. Thay vào đó, họ sẽ tìm cách tăng quyền hạn đánh bắt của mình bằng cách biểu tình, vận động chính trị và bằng bất cứ biện pháp hữu ích nào khác.
- Thứ ba, các nhà quản lý có thể phản đối chính sách mới này vì họ quan tâm nhiều hơn đến việc giữ đợc chỗ ngồi của mình cũng nh quyền lực, ảnh hởng, sự trọng vọng bản thân. Họ thấy rằng, vai trò quản lý của họ trong một thế giới phức tạp nh ngành đánh cá có thể bị thay thế bởi bàn tay vô hình của một chính sách mới, họ lo lắng con đ- ờng công danh của mình sẽ không có triển vọng ở chế độ mới. Vì vậy, những mối hoài nghi này góp phần làm cho chính sách mới không tiến hành đợc.
Một số nhà kinh tế học thuỷ sản nh Huppert (1989), Libecap (1989) vẫn nghi ngờ thành công của hệ thống hạn ngạch có thể mua lại. Chắc chắn là với chế độ độc quyền sở hữu t nhân mới, một số ng dân sẽ trở nên giàu có trong khi số còn lại nghèo khó hơn vì họ không đợc quyền vào vùng có cá. Về lý thuyết, có thể có cơ cấu đền bù thích hợp cho những ngời không đợc hởng quyền lợi nhng để thực hiện đợc điều này trong thực tế rất phức tạp nh mức đền bù là bao nhiêu ? ai sẽ trả tiền và ai đợc nhận tiền ?
Một vấn đề cốt yếu khác là phân bổ hạn ngạch nh thế nào ? Nếu chia đều thành nhiều hạn ngạch có giá trị nh nhau để tiện cho công tác quản lý, những ngời đánh cá trớc đây hoạt động có hiệu quả và thành công với chế độ cũ sẽ mất mát nhiều, họ sẽ kịch liệt phản đối sự thay đổi chế độ này. Ngợc lại, những ngời trớc đây hoạt động không hiệu quả, tất nhiên, sẽ hoan nghênh chế độ hạn ngạch bình quân này. Chế độ hạn ngạch dựa trên mức đánh bắt trớc đây giúp hạn chế những nảy sinh của chế độ hạn ngạch bình quân nhng làm thế nào xác định đợc mức đánh bắt trớc đây của các ng dân. Do đó, vấn đề phân bổ hạn ngạch đánh bắt dựa trên thành tích đánh bắt của các ng dân vẫn còn là đề tài gây nhiều tranh cãi.
Mặt khác, ngoài những ngời đánh cá bị mất quyền lợi với chế độ ITQ, còn có những đối tợng khác nh các nhà sản xuất thiết bị, tàu
thuyền, ngời bán lẻ và cả ngời câu cá nghiệp d là những ngời cũng có một phần quyền lợi trong cơ cấu hiện hành. Họ có khả năng vận động các nhà chính trị có hiệu quả nhất chống lại việc áp dụng chế độ quản lý dựa trên quyền sở hữu.
Hình thức phản đối chế độ mới biểu hiện khác nhau ở các vùng khác nhau. Có những vùng mà với khả năng sẵn có và tay nghề cao, những ngời đánh cá thu đợc rất nhiều lợi nhuận trong điều kiện khai thác tự do. Việc tổ chức lại cơ cấu quản lý không chỉ tớc đi quyền lợi của họ mà còn gây thiệt hại cho nhiều bên liên quan. Huppert (1989) đa ra ví dụ về thành phố cảng thịnh vợng Kodiak, bang Alaska, nơi của cải đợc hình thành từ môi trờng cạnh tranh tự do trong khai thác cua, cá bơn lỡi ngựa, cá hồi và đánh bắt cá ở thềm lục địa. Quá trình hợp lý hoá không chỉ gây tổn thất cho những ngời đánh cá liên quan trực tiếp, mà còn ảnh hởng đến cộng đồng kinh doanh khác nh nhà máy chế biến, thợ sửa chữa tàu thuyền và nhiều ngời khác sống gần khu vực phát triển nghề cá. Huppert cũng nêu rõ cá bơn Thái Bình Dơng là loài có nhiều khả năng áp dụng chế độ mới nhất ở Mỹ nhng mọi nỗ lực nhằm thay đổi hệ thống khai thác tự do hiện có bị tiêu tan bởi yếu tố chính trị.
Retting (1989) cho rằng, hệ thống quản lý dựa trên chế độ quyền sở hữu đợc phát triển có sự góp ý của mọi đối tợng quan tâm chắc chắn thành công hơn hệ thống đợc xây dựng bởi những thành viên chính phủ thiếu quan tâm sâu sắc hoặc hệ thống chỉ xây dựng trên mô hình lý thuyết. Hơn nữa, sự phân chia quyền lợi giữa những ngời có quan hệ xã hội và văn hoá gần gũi với nhau thành công hơn so với các nhóm có tính đa dạng cao. Khi tính chất đánh cá thay đổi theo thời gian, tính hiệu quả của hệ thống phụ thuộc rất nhiều vào tính thích ứng của nó. Cụ thể là hệ thống này phải thích ứng thật linh hoạt để phù hợp
với những thay đổi do thông tin mới và nhận định tốt hơn về diễn biến thay đổi của tài nguyên và những điều kiện xã hội nảy sinh.