thể khác.
Quá trình giảm nghèo của Việt Nam trong thời gian qua ngoài tác động trực tiếp của tăng trưởng kinh tế chung, có sự đóng góp nhiều phía của các chương trình giảm nghèo quốc gia và các chương trình giảm nghèo quy mô vừa và nhỏ của các tổ chức quốc tế. Các chương trình giảm nghèo quốc gia triển khai trên diện rộng đã và đang đối mặt với nhiều thách thức từ cách tiếp cận và công tác thực thi, đánh giá tác động, tính bền vững và khả năng nhân rộng kết quả. Trong khuôn khổ của nghiên cứu này, như đã trình bày trong Chương I – phương pháp luận, nhóm nghiên cứu đã cố gắng đối chiếu và so sánh các mô hình tương đối thành công của các tổ chức quốc tế với công tác triển khai của các chương trình quốc gia để rút ra các bài học kinh nghiệm về hoạch địch và thực thi chính sách. Ba dự án được phân tích sâu trong nghiên cứu này có những thành công ở các cấp độ khác nhau.
Trong khi dự án SCJ tập trung phát huy sức mạnh tiết kiệm và khả năng sản xuất kinh doanh quy mô nhỏ của người nghèo thì dự án ILO lại cho thấy câu chuyện hợp lực nhiều bên và kết hợp hiệu quả với doanh nghiệp. Dự án của Oxfam lại cho thấy mặt tích cực của câu chuyện kết nối người nông dân với thị trường.
Hạn chế của các dự án cũng cần phải được hiểu rõ. Dự án Oxfam vấp phải hàng rào vô hình của chuỗi cung ứng nguyên liệu và sản phẩm mây; dự án ILO phụ thuộc vào năng lực và cam kết của lãnh đạo địa phương, dự án SCJ thì chỉ tập trung quy mô trong một huyện. Tuy nhiên những hạn
37 chế này không hề làm mờ đi hiệu quả giảm nghèo mạnh mẽ, tác động tăng thu nhập và tạo việc làm cho người dân. Đặc biệt khi chúng ta thử tìm hiểu so sánh với các dự án tương tự của các chủ thể khác trong khu vực.
Hạn chế hiệu ứng “so cam với táo”, nhóm nghiên cứu đã chọn các chương trình quốc gia, tỉnh trong địa bàn cùng tỉnh hoặc huyện lân cận, với cách can thiệp giống nhau hoặc tương tự nhau nhằm chỉ ra những điểm khác biệt và chìa khóa thành công của các mô hình phát triển quốc tế. Chúng tôi tập trung phân tích bốn khía cạnh chủ yếu từ góc độ các tổ chức chủ quản bao gồm i) phương pháp tiếp cận, ii) tác động và tính bền vững, iii) cách thức hỗ trợ và iv) lựa chọn
đối tác triển khai. Bốn khía cạnh này được trình bày dưới đây với những phân tích từ ba mô hình trong Chương II đối chiếu với các chương trình giảm nghèo quốc gia khác (30A, chương trình giảm nghèo của tỉnh,v.v.).
Một số khía cạnh được khái quát hóa với các mô hình thành công nói chung thông qua phỏng vấn sâu và ý kiến chuyên gia trong lĩnh vực phát triển.
3.1 Phương pháp tiếp cận
Khác biệt nổi bật về phương pháp tiếp cận của các mô hình giảm nghèo thực hiện bởi các tổ chức quốc tế là các hoạt động của họ có chiến lược và lộ trình rút bớt can thiệp rất rõ ràng. Điều này có hai hàm ý về mặt chính sách, thứ nhất chương trình giảm nghèo trong khuôn khổ thời gian nhất định phải đạt các mục tiêu giảm nghèo, khi các mục tiêu chính đã đạt, chương trình sẽ rút ra và tập trung vào các nhóm nghèo khác. Hàm ý thứ hai là nguồn lực tài chính cho các chương trình rất hạn chế, chương trình giảm nghèo của các tổ chức phát triển quốc tế buộc phải
Mô hình giảm nghèo tự chủ của người dân Ktu tại huyện Tây Giang, tỉnh Quảng Nam: Đàn bò 30 con của 1 hộ dân
38 ưu tiên hóa, chọn cách tiếp cận, các hoạt động có hiệu quả nhất. Những điểm này không được thể hiện rõ ràng trong các chương trình giảm nghèo quốc gia. Thực tế khi rà soát các báo cáo đánh giá chương trình 30A tại các địa phương trong khuôn khổ nghiên cứu, trong khi nhiều mục tiêu trong đó có giải ngân thường hoàn thành, nhưng mục tiêu giảm nghèo lại không đạt được. Nguồn tiền đầu tư của các chương trình nhà nước thường cũng lớn hơn rất nhiều so với ngân sách một dự án phát triển quốc tế.
Sự khác biệt thứ hai trong phương pháp là các tổ chức phát triển quốc tế thường tiếp cận theo cách “nhỏ, chắc, dần dần và thích ứng theo thực tế” trong khi các chương trình quốc gia thường tiếp cận theo hướng “lớn, đại trà, nhanh và theo mệnh lệnh hành chính”. Cho dù hệ thống hành chính quốc gia không cho phép các Chính quyền các cấp vận động và thích ứng linh hoạt như các tổ chức phát triển và đối tác, nhưng cách tiếp cận của họ lại rất có ý nghĩa trong khâu xây dựng, đánh giá các mô hình và hoạch định chính sách trước khi áp dụng toàn quốc.
Thứ ba, mục tiêu cao nhất và thường là duy nhất của dự án trong các tổ chức quốc tế là giảm nghèo, với các dự án giảm nghèo trong các chương trình nhà nước, ngược lại thường là đa mục tiêu. Điển hình như chương trình 30A tại các địa phương nghiên cứu, chúng tôi nhận thấy chủ dự án đều nhận thức về bản chất đa mục tiêu từ khâu lập kế hoạch đến đánh giá kết quả. Hậu quả là trọng tâm và thực chất giảm nghèo không được đầu tư đúng mực, tạo ra sự trùng lặp trong vận hành dự án.
Đặc điểm thứ tư và quan trọng là với các dự án giảm nghèo của các tổ chức phát triển quốc tế người dân tham gia tốt và mạnh mẽ hơn các chương trình quốc gia và nhà nước. Các dự án phát triển quốc tế có chủ trương tạo điều kiện và hỗ trợ người dân tham gia sâu từ khâu đánh giá nhu cầu, thiết kế hoạt động dự án, triển khai dự án, và luôn tận dựng sự giám sát với mọi mặt của dự án. Điều này cho kết quả rõ ràng và trực tiếp: trong các dự án phát triển quốc tế các hoạt động và can thiệp phù hợp với địa phương, lựa chọn người thụ hưởng phù hợp và công bằng trên cơ sở bình bầu dân chủ cơ sở. Ba dự án thành công trong nghiên cứu này đã phản ánh và phát huy những nguồn lực từ văn hóa, lịch sử, địa lý và con người tích cực và hợp lý.
Thứ năm, các dự án, mô hình của các tổ chức phát triển quốc tế điển hình là ba dự án của Oxfam, SCJ, ILO tập trung vào thúc đẩy quá trình giảm nghèo nội sinh, và người dân làm chủ dự án thay vì xu hướng hỗ trợ ít điều kiện ràng buộc hoặc không điều kiện như các chương trình giảm
39 nghèo quốc gia. Cụ thể hơn trong quá trình thiết kế, các dự án quốc tế luôn có cấu phần về tăng cường năng lực, hỗ trợ kỹ thuật trong và sau dự án: quá trình chuyển giao công nghệ, kỹ thuật và năng lực quản lý được đầu tư thích đáng. Ngược lại đầu tư cho các kỹ năng mềm này chỉ chiếm một tỷ trọng nhỏ trong các chương trình giảm nghèo quốc gia và địa phương. Ví dụ trong nghiên cứu này, khảo sát thực tế cho thấy các chương trình hỗ trợ chăn nuôi trong 30A hầu hết thất bại, không cho kết quả do việc cấp giống vật nuôi không đi kèm thuốc và hệ thống thú y, người nuôi không có kiến thức chăn nuôi.
Thứ sáu, các tổ chức phát triển quốc tế có xu hướng thành lập tổ nhóm, tăng cường quyền và tiếng nói của người dân thông qua nâng cao năng lực tập thể, việc triển khai cũng như giám sát các hoạt động tại địa phương luôn thực chất và nhận được sự tham gia mạnh mẽ của người dân. Cuối cùng, cách tiếp cận huy động nguồn lực tập thể của nhiều bên khác nhau: tổ chức, chính quyền, tư nhân, người hưởng lợi là một điểm mạnh rõ rệt khi so với dự án giảm nghèo của nhà nước tuy nhiều tiền những lại nhận được ít sự ủng hộ của các bên. Cách tiếp cận này chỉ được hiện thực hóa khi dự án đầu tư vào khâu kết nối, giáo dục, nâng cao năng lực cho các bên và tạo cơ chế để họ tham gia và sở hữu dự án. Điển hình là dự án ILO-tại Quảng Nam, đã huy động sự tham gia và đầu tư của tất cả các bên liên quan.
3.2 Tác động và tính bền vững
Các tổ chức phát triển quốc tế , tổ chức phi chính phủ luôn triển khai dự án đi kèm với hệ thống giám sát đánh giá. Sự chú trọng vào hệ thông giám sát (M&E) nhiều bên dẫn tới kết quả và tác động của dự ánluôn được thông báo,ghi nhân, đo lường, chia sẻ với các bên liên quan, và điều chỉnh kịp thời các hoạt động dự án. Các tổ chức phát triển quốc tế cũng thường xuyên đúc kết, tài liệu hóa chia sẻ các bài học kinh nghiệm với nhau, các mô hình thành công; các mô hình còn có tác động đến việc hoạch định và vận động chính sách.
Tính bền vững của dự án NGO luôn là mục đích hữu cơ của dự án(nhằm tới việc duy trì sau hoạt động dự án rút đi và nhân rộng hoạt động dự án). Việc này đồng nghĩa với thiết kế và thực thi nhằm phân quyền và trao quyền mạnh mẽ cho địa phương và người dân. Nói cách khác mặc dù các dự án phát triển quốc tế hỗ trợ có điều kiện nhưng lại trao quyền quản lý, sở hữu dự án cho
40 địa phương trong khi các hỗ trợ quốc gia ít điều kiện nhưng lại tập trung quyền quyết định ở cấp trung ương, đặc biệt là rất hạn chế trao quyền cho người dân.
Các tổ chức phát triển quốc tế tuy không cùng tổ chức nhưng dường như lại có sự điều phối rõ ràng và tốt hơn về địa bàn hoạt động, đối tượng thụ hưởng, dẫn tới các chương trình can thiệp ít bị chồng chéo như của các chương trình của nhà nước.
Các dự án giảm nghèo thành công của các tổ chức phi chính phủ, tổ chức phát triển quốc tế thường có tác động rõ rệt hơn vì ngoài việc được làm chủ dự án, người dân được hỗ trợ thay đổi từ nhận thức đến hành vi của họ trong các hoạt động sinh kế, giảm nghèo, từ mức độ cá nhân đến hộ và cộng đồng thông qua các hoạt động kết nối, đào tạo và làm chủ kế hoạch.
3.3 Cách thức hỗ trợ
Các tổ chức phát triển quốc tế, tổ chức phi chính phủ, quy trình giải ngân, của dự án được thiết kế minh bạch, rõ ràng và tuân thủ theo hoạt động và kết quả của dự an. Trong khi đó các dự án nhà nước: giải ngân theo quy chế ngân sách nên nhiều thủ tục rườm rà, nhiều cấp quyết định, không đáp ứng kịp các hoạt động, không phản ánh kết quả của dự án. Một ví dụ nhiều chuyên gia và cán bộ địa phương đã nêu như các ngưỡng đầu tư con giống đã không còn phù hợp, quy định kỹ thuật và giải ngân, kiểm soát chất lượng con giống rất cứng nhắc không thực thi được. Các khoản hỗ trợ của các tổ chức phát triển quốc tế, tổ chức phi chính phủ đa dạng và cân đối giữa phần mềm (đào tạo, chuyển giao kỹ thuật, kiến thức, kết nối, v.v) và phần cứng trong khi đó của nhà nước thường tập trung vào phần cứng.
Việc lựa chọn đối tương nhận hỗ trợ trong các dự án chính phủ có tập quán thực hiện theo tính chất cào bằng, lập kế hoạch, phân bổ từ trên xuống trong khi các tổ chức phát triển lựa chọn đối tượng theo tiêu chí phù hợp với dự án và lập kế hoạch từ cơ sở lên.
Về công tác và cách thức triển khai các khoản hỗ trợ, các tổ chức phát triển cũng gần dân hơn (cùng ăn, cùng ở, cùng làm với dân), thông qua các đoàn thể tổ nhóm thay vì các hoạt động và mệnh lệnh hành chính. Đây cũng là biểu hiện cụ thể của phương pháp triển khai có sự tham gia.
41
3.4 Lựa chọn đối tác triển khai
Các dự án giảm nghèo của tổ chức phát triển phi chính phủ quốc tế có cơ hội, phương pháp, chủ trương lựa chọn đối tác phù hợp nhất với dự án trong khi đó dự án nhà nước hầu như chỉ có một phương thức duy nhất: thành lập một ban, có nhiều bên tham gia nhưng đại đa số là kiêm nhiệm và không có chế độ quyền lợi rõ ràng. Hầu hết các thành viên chỉ đạo và quản lý dự án hoạt động trên cơ sở nhiệm vụ chính trị và tổ chức giao phó trong khi thực tế công việc lại đòi hỏi rất sâu sát về thời gian và tâm sức. Ví dụ một thưc tế là các huyện nghèo thuộc dự án 30 A công tác đều kiện toàn một vài lần cán bộ mỗi năm. Mỗi lần kiện toàn lại là thành viên mới, thành viên cũ không tận dụng được kinh nghiệm và lịch sủ tham gia dự án.
Các tổ chức phát triển quốc tế, tổ chức phi chính phủ xây dựng được động lực cơ chế cho sự tham gia của đối tác địa phương thông qua việc trao sở hữu dự án và kết quả dự án cho địa phương, minh bạch về quyền lợi, cơ chế cho các bên tham gia điều này dẫn tới thường lựa chọn được cán bộ hoặc đối tác có năng lực, cam kết cao trong khi các dự án quốc gia thường bao gồm nhiều thành viên chỉ cho có, hoặc muốn làm cũng không có kỹ năng, nguồn lực để thực hiện. Như đã trình bày ở trên khi các dự án giảm nghèo của các tổ chức phát triển quốc tế đầu tư nhiều thời gian cho quá trình lựa chọn đối tác, họ cũng đầu tư đúng mức cho việc nâng cao năng lực đối tác như đào tạo trực tiếp, tạo cơ hội làm việc với chuyên gia, trên có sở đó tạo ra các cải tiến về thể chế và các sáng kiến làm chủ tại cơ sở khi dự án rút đi.