Thực trạng thất thoát, lãng phí trong ĐTXD tại tỉnh Quảng Ninh

5. Bố cục của luận văn

3.2.4. Thực trạng thất thoát, lãng phí trong ĐTXD tại tỉnh Quảng Ninh

3.2.4.1. Thất thoát lãng phí trong quyết định chủ trương đầu tư, kế hoạch và bố trí vốn đầu tư

a) Công tác quy hoạch, quyết định đầu tư

Trong những năm qua, công tác quy hoạch đã đƣợc Quảng Ninh tích cực triển khai nên nhìn chung phƣơng hƣớng phát triển tổng thể và dài hạn

của các ngành, các địa phƣơng đã đƣợc xác định. Đây là căn cứ để các ngành, các địa phƣơng xây dựng kế hoạch phát triển và triển khai các dự án đầu tƣ.

UBND tỉnh đã chỉ đạo thực hiện nghiêm túc các quy định của pháp luật về lập, thẩm định, phê duyệt và quản lý các dự án.Từ năm 2005, UBND Tỉnh đã chỉ đạo triển khai xây dựng Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh đến năm 2010 và định hƣớng đến năm 2020. Ngày 24/11/2006 Thủ tƣớng Chính phủ đã phê duyệt quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của 14/14 huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh đƣợc triển khai lập, điều chỉnh kịp thời theo quy định.

Nhìn chung, công tác lập, tổ chức thực hiện và quản lý quy hoạch ở Quảng Ninh, về cơ bản đã tuân thủ các quy định của pháp luật. Tuy nhiên, ở khâu này cũng còn một số tồn tại có thể dẫn đến thất thoát lãng phí nhƣ sau:

- Quy hoạch chƣa thực sự đƣợc xác định đi trƣớc một bƣớcđể làm căn cứ xác định địa điểm xây dựng cho các dự án. Vì thế nhiều dự án trọng điểm của tỉnh khi ra quyết định chủ trƣơng đầu tƣ đã thoát ly khỏi quy hoạch, hoặc không có quy hoạch tổng thể dẫn đến phải điều chỉnh địa điểm nhiều lần nhƣ dự án Sân Vận động trung tâm thể thao tỉnh (với tổng mức đầu tƣ 635 tỷ đồng) phải di dời địa điểm nhiều lần đến nay vẫn chƣa triển khai thực hiện dự án tại địa điểm mới trong khi đó tất cả các khâu chuẩn bị đầu tƣ và triển khai dự mất khoảng 50 tỷ đồng tỉnh đã đầu tƣ tại địa điểm ban đầu; cho đến thời điểm viết luận văn Tỉnh vẫn chƣa có quy hoạch tổng thể cho trung tâm chính trị - hành chính của Tỉnh vì vậy việc tìm địa điểm xây dựng trụ sở HĐND tỉnh, trụ sở Thanh tra tỉnh cũng không ổn định lúc chỗ này mai chỗ khác gây những lãng phí không đáng có cho ngân sách nhƣ các chi phí khảo sát thiết kế, lập quy hoạch chi tiết dự án...

Đối với không ít các dự án, công tác quy hoạch cũng như các quyết định đầu tư đã đƣợc xây dựng trong điều kiện các căn cứ khoa học chƣa đủ và chƣa vững chắc, nhất là các vấn đề về dự báo (đặc biệt là dự báo tác động của

các yếu tố bên ngoài nhƣ thị trƣờng, tiến bộ khoa học công nghệ, sự cạnh tranh của quốc gia và doanh nghiệp...); tầm nhìn của nhiều dự án quy hoạch còn hạn hẹp; do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan, một số ngành công nghiệp phát triển quá nhanh, tập trung tại một số khu vực nhạy cảm về môi trƣờng... Điều này có thể dẫn tới hiệu quả kinh tế- xã hội của các dự án đầu tƣ không cao, gây lãng phí nguồn vốn NSNN. Chẳng hạn vấn đề quy hoạch khu công nghiệp (KCN) tại Quảng Ninh là ví dụ: con số 11 KCN đã và đang triển khai xây dựng tại Quảng Ninh chƣa phải là nhiều so với một số tỉnh thành khác, tuy nhiên thực trạng hoạt động của các KCN này trong những năm qua, đã nảy sinh những vấn đề khó khăn trƣớc mắt và lâu dài...

Theo quy hoạch đƣợc Thủ tƣớng Chính phủ phê duyệt, đến năm 2015- 2020 trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh có 11 KCN, với tổng diện tích trên 12.000 ha. Hiện tại mới chỉ có 3 KCN chính thức hoạt động là KCN Cái Lân, Việt Hƣng (TP Hạ Long), Hải Yên (TP Móng Cái). Thống kê cho biết, có KCN không thu hút đƣợc dự án nào trong 2 năm qua, các dự án thứ cấp lấp đầy các KCN chỉ chiếm tỷ lệ nhỏ. Tới nay chỉ duy nhất KCN Cái Lân đã cơ bản lấp đầy (trên báo cáo), nhƣng thực tế còn nhiều ô đất trống đã có chủ vẫn còn bị bỏ hoang dẫn đến lãng phí vốn đầu tƣ của nhà nƣớc. (Xem : Hộp 3.1, Tài liệu tham khảo).

- Công tác quy hoạch triển khai chậm, còn đi sau và bị động, chƣa đáp ứng kịp yêu cầu xây dựng; chất lƣợng một số quy hoạch chƣa cao, chƣa đồng bộ, chƣa đủ tầm nhìn tổng thể về các vấn đề phát triển kinh tế - xã hội, phát triển đô thị. Việc thực hiện quy hoạch cũng còn một số bất cập nhƣ: thiếu sự kiểm tra giám sát thực hiện; việc tuỳ tiện trong điều chỉnh đồ án quy hoạch gây lãng phí về công sức và tiền của nhất là đối với các dự án làm hạ tầng đô thị . Hiện tại, các văn bản pháp lý để quản lý nhà nƣớc về quy hoạch còn rất thiếu. Công tác quy hoạch chƣa đi trƣớc một bƣớc, tầm nhìn thiếu tính chiến lƣợc, chƣa đánh giá hết các yếu tố khách quan nên tính định hƣớng của quy

hoạch còn yếu. Nhiều quy hoạch, kế hoạch còn mang tính chủ quan, chƣa gắn với việc nghiên cứu quy luật thị trƣờng, thiếu tính kế thừa trong công tác quy hoạch và kế hoạch.

Công tác điều tra cơ bản chƣa đủ, thông tin phục vụ công tác quy hoạch thiếu. Công tác thẩm định, kiểm tra, giám sát thực hiện quy hoạch còn hạn chế, chấp hành quy hoạch chƣa nghiêm, có những trƣờng hợp quy hoạch có chất lƣợng thấp nhƣng vẫn đƣợc thông qua, có quy hoạch tốt đƣợc thông qua nhƣng triển khai chậm...Dự án Trung tâm thể thao của Tỉnh phải điều chỉnh quy hoạch do có sự chồng lấn với dự án đƣờng bao biển Lán Bè- Cột 8 khoảng 10.300m2

theo báo cáo của Sở Tài nguyên Môi trƣòng...(Xem : Hộp 3.2, Tài liệu tham khảo).

Những yếu kém của công tác quy hoạch nhƣ trình bày ở trên sẽ trở thành tác nhân quan trọng dẫn tới những thất thoát, lãng phí trong ĐTXD từ nguồn vốn NSNN

b) Công tác kế hoạch, bố trí vốn đầu tư XDCB

Việc bố trí vốn đầu tƣ phân tán, dàn trải, đặc biệt là vốn đầu tƣ dự án thuộc nguồn vốn NSNN. Tình hình trên làm cho nhiều dự án đã triển khai xây dựng không đủ vốn để hoàn thành dứt điểm, phải kéo dài thời gian gây 1ãng phí, thất thoát. Điều này đƣợc thể hiện trong việc sử dụng vốn ngân sách đầu tƣ nâng cấp hệ thống đê Quảng Ninh (Xem : Hộp 3.3, Tài liệu tham khảo).

3.2.4.2. Thất thoát, lãng phí trong giai đoạn thực hiện đầu tư a) Công tác lập, thẩm định và phê duyệt dự án

Việc lập, thẩm định và phê duyệt dự án tại Quảng Ninh vẫn còn tình trạng chƣa tính toán đầy đủ các yếu tố tác động đến dự án (nguồn vốn, quy mô đầu tƣ, tiến độ thực hiện và dự báo tăngtrƣởng kinh tế) dẫn đến quá trình thực hiện phải điều chỉnh tổng mức đầu tƣ và điều chỉnh quy mô của dự án, ảnh hƣỏngtới công tác kế hoạch vốn nhƣ dự án “nâng cấp tỉnh lộ 334” tăng 22%, dự án “Nâng cấp tỉnh lộ 337 đoạn Loong Toòng - Cầu Bang” tăng 51%;

dự án “Bệnh viện Lao Phổi” tăng 21%; “Bệnh viện Y học dân tộc” tăng 76%; “Trýờng PHTH Chuyên Hạ Long” tăng 60% , Chợ Đầm Hà tăng 3,3 lần (từ TMĐT 9 tỷ đồng lên 39 tỷ đồng)so với tổng mức đầu tƣ ban đầu.

Một số dự án UBND phê duyệt đã không xác định thời gian khởi công và hoàn thành nhƣ: Dự án đầu tƣ xây dựng Cầu Bang, đƣờng 337 và Dự án Hạ tầng Trung tâm Bảo tồn sinh thái Hạ Long, đây là những nhân tố dẫn đến thời gian thực hiện của các dự án vƣợt quá thời gian quy định của Luật Xây dựng quy định cho từng loại dự án, gây lãng phí vốn NSNN.

Chất lƣợng công tác lập, thẩm đinh, phê duyệt thiết kế kỹ thuật - dự toán chƣađảm bảo, quá trình thực hiện hầu hết các dự án đều thay đổi thiết kế, điều chỉnh dự toán, dẫn đến tăng tổng mức đầu tƣ của dự án. Dự toán đƣợc duyệt còn một số nội dung không đúng chế độ, tiên lƣợng dự toán chƣa chính xác gây khó khãn cho các nhà thầu trong quá trình đấu thầu. (Xem : Hộp 3.4, Tài liệu tham khảo).

b) Do yếu kém trong khâu khảo sát và thiết kế

Việc thực hiện đầu tƣ tại Quảng Ninh những năm vừa qua đã thể hiện sự lãng phí do đơn vị thiết kế khối lƣợng thi công vƣợt quá mức an toàn cần thiết, thiết kế không đảm bảo chất lƣợng,… nên quá trình thi công phải chỉnh sửa nhiều lần. Khảo sát không chính xác do chƣa nghiên cứu một cách thấu đáo, kỹ lƣỡng kết hợp giữa điệu kiện tự nhiên, xã hội, địa hình, địa chất thủy văn khu vực. Các công trình xây dựng qua vùng có địa hình phức tạp cấu tạo địa chất và địa chất - thuỷ văn phức tạp, nền đất yếu… nhƣng chƣa đƣợc thiết kế phƣơng án tối ƣu dẫn đến thiết kế không đảm bảo kỹ thuật làm tuổi thọ công trình giảm, tạo ra sự lãng phí vô hình, hoặc phải phá đi làm lại tốn rất nhiều chi phí đầu tƣ, không hiệu quả.

Chẳng hạn khâu khảo sát thăm dò địa chất của Dự án đầu tƣ xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật Cảng Vạn Gia thị xã Móng Cái không sát với thực tế làm ảnh hƣởngđến quyết định tổng mức đầu tƣ sai phải bổ sung, cụ thể: dự

án đƣợc UBND phê duyệt tại Quyết định số 2174/QĐ-UB ngày 23/08/2000 có tổng mức đầu tƣ là 14.940 tr.đồng. Thi công xong móng kè và tƣờng kè biển có đoạn sự cố trƣợt, phải thiết kế làm mới và đƣợc UBND tỉnh phê duyệt tại Quyết định số 3998/QĐ-UBN ngày 06/11/2003 tổng dự toán 25.536 triệu đồng. Trong đó phần thiết kế mới là 10.587 tr.đồng. Nguyên nhân là cơ quan TƢ vấn thiết kế không đúng chuyên ngành, khảo sát thiết kế móng công trình kè biển không sát với thực tế địa chất công trình.

Hoặc nhƣ công trình thi công hệ thống kênh mƣơng Đầm Hà Động. Theo thiết kế ban đầu đã đƣợc phê duyệt thì hệ thống kênh mƣơng Đầm Hà Động bao gồm 2 tuyến kênh chính dài 15,8km và 9 tuyến kênh cấp I dài 44,16 km. Tuyến kênh chính bờ phải đảm nhận tƣới và tạo nguồn cho 3.011 ha, tuyến kênh N1 có nhiệm vụ tƣới cho 342 ha. Mặc dù mới thi công đƣợc 7 gói thầu từ K11 đến K17 nhƣng đã bộc lộ rất nhiều bất hợp lý về thiết kế của tuyến kênh này. Theo báo cáo của Ban Quản lý Dự án II trong quá trình thi công Ban đã phát hiện một số điểm bất hợp lý trong thiết kế hệ thống kênh mƣơng, đó là: Trên tuyến kênh chính bờ phải cọc 28- 29 theo tƣ vấn thiết kế yêu cầu hạ bậc nƣớc cao trình đáy kênh trƣớc bậc nƣớc 39,915m, sau bậc nƣớc 35,372m, nhƣ vậy phải hạ đầu nƣớc 4,543m dẫn tới cống đầu kênh N4 tại cọc 47 thấp hơn mặt ruộng khoảng 1m (thuộc gói thầu K11). Trên tuyến kênh N1 thuộc gói thầu K15 đáy kênh đoạn từ C0 đến C10 và dốc nƣớc từ cọc 16 đến đầu xi phông tại cọc 27 đoạn này đào quá sâu so với mặt ruộng dẫn đến đáy kênh thấp hơn khu tƣới. Tuyến kênh N2, đoạn từ C127 đến C149 thuộc gói thầu K17 đáy kênh thiết kế đào sâu so với mặt ruộng. Việc thiết kế sai dẫn tới hậu quả là có tới gần 80 ha tại xã Quảng Lợi không thể lấy nƣớc tƣới tiêu về và ảnh hƣởng tới sản xuất của hơn 200 hộ dân. Một số đoạn kênh xây trƣớc nhà dân do đào quá sâu ảnh hƣởng đến an toàn các công trình khác; một số đoạn do mặt kênh quá cao khiến cho việc đi lại rất khó khăn. Theo thiết kế hệ thống kênh Đầm Hà Động sẽ dẫn nƣớc từ hồ chứa đến diện tích

canh tác của các xã ở khu vực phía dƣới nhƣ Đầm Hà, Đại Bình, Tân Bình... Tuy nhiên, trƣớc đây huyện đã đầu tƣ xây dựng hệ thống kênh mƣơng dẫn nƣớc xuống cho khu vực này lấy từ Kênh Đông Hà đoạn từ C197 đến C220. Hiện tại cả đơn vị tƣ vấn thiết kế và chủ đầu tƣ đều chƣa có biện pháp khắc phục, bởi nếu đấu nối kênh mới với kênh cũ thì kênh huyện đã xây trƣớc đây không đáp ứng đƣợc lƣu lƣợng nƣớc từ kênh mới đổ về nên rất dễ bị vỡ kênh. Còn nếu phá bỏ tuyến kênh cũ đi để xây kênh mới thì quá lãng phí nhƣng đầu tƣ xây mới một tuyến đi song song cùng cấp nƣớc cho khu vực canh tác phía dƣới cũng rất lãng phí trong khi những khu khác đang cần có kênh mƣơng thì lại chƣa có kinh phí đầu tƣ. (Xem : Hộp 3.5, Tài liệu tham khảo).

Nhƣ vậy, có thể thấy đây chỉ là một sơ suất rất nhỏ trong thiết kế của đơn vị tƣ vấn nhƣng hậu quả thì lại không hề nhỏ bởi qua sự việc này đã làm mất lòng tin của ngƣời dân, làm giảm uy tín của doanh nghiệp, làm chậm tiến độ thi công công trình, thiệt hại đối với các nhà thầu. Đồng thời cho thấy công tác duyệt thiết kế kỹ thuật đã gây lãng phí NSNN.

c) Do chậm giải phóng mặt bằng

Khâu GPMB là khâu đầu tiên trong quá trình thực hiện đầu tƣ, đây cũng là khâu dễ xảy ra thất thoát và lãng phí. Hiện nay, kinh phí đền bù GPMB chiếm một tỷ lệ tƣơng đối lớn trong tổng VĐT các dự án XDCB sử dụng vốn NSNN. Theo quy định về đền bù GPMB, việc lập dự toán đền bù phải do chính quyền địa phƣơng kết hợp với chủ đầu tƣ thống nhất với chủ sử dụng đất trên cơ sở áp giá đền bù của Nhà nƣớc. Tuy nhiên, đây là công việc có tính chất rất phức tạp vì động chạm đến quyền lợi của dân. Mặt khác, tài sản phải đền bù trên mặt đất là cây cối, hoa màu, nhà cửa... , vì vậy giá trị những tài sản này rất khó xác định một cách chính xác.

Tại Quảng Ninh, đã có một số công trình không giải quyết triệt để công tác GPMB dẫn đến phải đình hoãn, giãn tiến độ, gây khó khăn cho việc thi công dẫn đấn phải điều chỉnh, bổ sung dự toán: công trình bến cập tàu và

đƣờng dẫn đảo Tân Lập chậm 5 tháng; dự án xây dựng kè phía bắc sông Hà Cối chậm 15 tháng; dự án Đƣờng liên xã Quảng Chính - Quảng Thịnh chậm 16 tháng; dự án sửa chữa, nâng cấp tuyến đê biển Quảng Thắng chậm 18 tháng; dự án Tu bổ, nâng cấp tuyến đê biển thôn 9 Đá Phẳng chậm 34 tháng, dự án đƣờng giao thông xã Quảng Lâm chậm 41 tháng.

Đặc biệt là dự án nâng cấp cải tạo đƣờng 337, đoạn từ Loong Toòng (chân cầu Bãi Cháy, phía Hòn Gai) tới Cầu Bang (xã Thống Nhất, huyện Hoành Bồ); đƣợc triển khai từ năm 2003 với tổng mức đầu tƣ ban đầu là 79 tỷ đồng nay đã đƣợc điều chỉnh lên tới 143,290 tỷ đồng. Trong đó, gói thầu số 1, từ ngã tƣ Loong Toòng đến cầu K67, dài 2,8km, theo thiết kế, mặt đƣờng rộng 10,5m; thế nhƣng, do công tác giải phóng mặt bằng khó khăn nên cuối năm 2008, thiết kế mặt đƣờng trên toàn bộ gói thầu này đã phải thu hẹp lại chỉ còn 7m. Những đoạn đƣờng còn đang thi công dang dở trong gói thầu số 2, (đoạn từ K67 đến Cầu Bang), đã làm cho nƣớc ngập tràn vào cả nhà dân, tạo nên những vũng lớn trên mặt đƣờng, gây khó khăn cho việc đi lại và làm mất an toàn cho ngƣời dân khi tham gia giao thông trên tuyến. Tại điểm nối giữa đƣờng dẫn chân Cầu Bang với đƣờng 337 trên 100 mét vẫn chƣa đƣợc thi công. Toàn bộ gói thầu dài 4,7km nhƣng vẫn còn tới gần 2km chƣa đƣợc thảm nhựa mặt đƣờng.

Kết quả là, sau gần 10 năm thực hiện dựán, toàn bộ tuyến đƣờng vẫn còn là những đoạn khép nối dang dở, không đảm bảo về TTATGT và luôn ở trong tình trạng "xộc xệch" thiếu đồng bộ. Riêng tính về chi phí thì dự án đã làm tăng chi phí NSNN lên 60 tỷ đồng, bên cạnh đó,việc chậm tiến độ 10 năm qua đã ảnh hƣởng không nhỏ tới sự phát triển kinh tế- xã hội, môi trƣờng dân sinh xung quan dự án, các dự án lân cận….Nguyên nhân của việc chậm chễ này đƣợc xác định là do không có sự đồng thuận giữa dân và cơ quan chức năng trong việc giải phóng mặt bằng (Xem : Hộp 3.6, Tài liệu tham khảo).

Sự bất đồng đó bắt nguồn từ những bất cập về chính sách nhất là đơn