5. Bố cục của luận văn
1.2. Đặc điểm và các nhân tố ảnh hƣởng đến quản lý thu, chi ngân sách
nhà nƣớc trên địa bàn thành phố trực thuộc tỉnh
1.2.1. Đặc điểm thu, chi ngân sách nhà nước trên địa bàn thành phố trực thuộc tỉnh
Thứ nhất, thành phố trực thuộc tỉnh là một cấp hành chính rất quan trọng trong hệ thống hành chính ở nƣớc ta hiện nay với những chức năng nhiệm vụ đƣợc quy định trong Luật tổ chức HĐND và UBND các cấp, tuy nhiên cấp này chỉ mang tính độc lập tƣơng đối, chịu sự lãnh đạo toàn diện của tỉnh.
Thứ hai, theo Luật NSNN hiện hành, ngân sách cấp thành phố thuộc tỉnh là một cấp ngân sách hoàn chỉnh với nguồn thu và nhiệm vụ chi đƣợc quy định cụ thể để đảm bảo hoàn thành chức năng nhiệm vụ của cấp thành phố thuộc tỉnh. Tuy nhiên do Luật ngân sách cũng đã quy định đối với các khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách thì Quốc hội quyết định tỷ lệ điều tiết ngân sách giữa Trung ƣơng và địa phƣơng, còn HĐND tỉnh thì quyết định tỷ lệ điều tiết giữa ngân sách tỉnh, ngân sách thành phố (quận, huyện, thị xã) và ngân sách xã.
Thứ ba, do không phải là cấp có thể hình thành các chính sách, chế độ về thu, chi ngân sách nên nội dung thu, chi của ngân sách thành phố do tỉnh (cụ thể là HĐND &UBND tỉnh) quyết định, do đó trong thực tiễn hay phát sinh mâu thuẫn giữa yêu cầu nhiệm vụ phát triển KT-XH ở địa phƣơng cũng nhƣ những nhiệm vụ chi đƣợc giao thêm với cân đối ngân sách đã đƣợc ổn định (với thời gian từ 3-5 năm theo Luật ngân sách quy định). Điều này đặt ra yêu cầu là các cơ quan hoạch định chính sách, xây dựng chính sách chế độ thu, chi ngân sách, tham mƣu việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ điều tiết cho ngân sách cấp Thành phố phải xuất phát từ những cơ sở lý luận
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
và thực tiễn đầy đủ để tham mƣu cơ quan có thẩm quyền của tỉnh quyết định, tránh yếu tố cảm tính, thiếu cơ sở khoa học. Đồng thời phân cấp phải trên quan điểm tăng quyền chủ động của ngân sách thành phố cũng nhƣ xã phƣờng để tạo điều kiện cho thành phố và xã, phƣờng hoàn thành ngày càng tốt hơn nhiệm vụ phát triển KT-XH ở địa phƣơng.
Thứ tư, cũng vì những đặc điểm trên có thể thấy quy mô ngân sách thành phố thƣờng không ổn định qua các giai đoạn. Đối với nguồn thu của ngân sách thành phố thƣờng chủ yếu là các khoản thu về thuế, phí, lệ phí, thu chuyển quyền sử dụng đất và thu khác, trong đó thu từ thuế và phí, lệ phí là nguồn thu quan trọng chiếm tỷ trọng từ 70 - 80% tổng thu ngân sách. Tuy nhiên trong thực tế cũng thấy rằng khoản thu thuế đƣợc giao chủ yếu là các sắc thuế nhƣ thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp từ khu vực ngoài quốc doanh, đây là khoản thu rất khó thực hiện, quy mô số thu không lớn nhƣng chi phí phải bỏ ra cho công tác thu không nhỏ và đây cũng là địa chỉ của những sai phạm trong việc chấp hành luật thuế nhƣ gian lận thƣơng mại, trốn thuế, mua bán hóa đơn… Còn đối với chi ngân sách thƣờng thì xảy ra tình trạng mâu thuẫn giữa nhiệm vụ chi đƣợc giao và nguồn để trang trải nhiệm vụ chi (thể hiện qua công tác giao dự toán hàng năm), đôi khi tạo ra cảm giác không bình đẳng, có sự ấn định chƣa hợp lý từ cấp tỉnh.
1.2.2. Những nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý NSNN
1.2.2.1. Điều kiện kinh tế xã hội
NSNN là tổng hòa các mối quan hệ kinh tế - xã hội, do vậy nó luôn chịu sự tác động của các yếu tố đó, cũng nhƣ các chính sách kinh tế - xã hội và cơ chế quản lý tƣơng ứng, cụ thể:
-Về kinh tế:
Kinh tế quyết định các nguồn lực tài chính và ngƣợc lại các nguồn lực tài chính cũng tác động mạnh mẽ đối với quá trình đầu tƣ phát triển và hình thành cơ cấu kinh tế hợp lý trong quá trình hiện đại hóa nền kinh tế. Kinh tế
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
ổn định, tăng trƣởng và phát triển bền vững là cơ sở đảm bảo vững chắc của nền tài chính, mà trong đó NSNN là khâu trung tâm, giữ vai trò trọng yếu trong phân phối các nguồn lực tài chính quốc gia. Kinh tế càng phát triển nền tài chính càng ổn định và phát triển thì vai trò của NSNN ngày càng đƣợc nâng cao, thông qua các chính sách tài khóa, thực hiện việc phân bổ các nguồn lực cho phát triển kinh tế và ổn định xã hội.
- Về mặt xã hội:
Xã hội ổn định bởi chế dộ chính trị ổn định. Sự ổn định về chính trị - xã hội là cơ sở để động viên mọi nguồn lực và nguồn tài nguyên quốc gia cho sự phát triển. Mặt khác, chính trị - xã hội cũng hình thành nên môi trƣờng và điều kiện để thu hút các nguồn vốn đầu tƣ trong nƣớc và quốc tế; thúc đẩy quá trình tăng trƣởng kinh tế cũng nhƣ tăng cƣờng các nguồn lực tài chính.
1.2.2.2. Chính sách và thể chế kinh tế
Chính sách KT –XH và thể chế kinh tế phù hợp với xu thế phát triển, có ý nghĩa quyết định đến việc khai thông các nguồn lực và tiềm năng quốc gia cũng nhƣ thu hút nguồn lực từ bên ngoài. Ở Việt Nam trong thời gian qua, tiếp theo sau chính sách đổi mới phát triển kinh tế nhiều thành phần, chính phủ đã liên tục thực hiện các chính sách kinh tế mở “đa phƣơng hóa, đa diện hóa” đi đôi với hoàn thiện thể chế kinh tế, chính sách điều hành kinh tế vĩ mô, đã thúc đẩy mạnh mẽ nền kinh tế phát triển bƣợt bậc đƣa nền kinh tế Việt Nam từ nằm trong nhóm các nƣớc nghèo nhất sang các nƣớc có thu nhập trung bình của thế giới. Theo đó, nguồn lực gia tăng, chính sách tài khóa phát huy đƣợc hiệu lực thúc đẩy tăng trƣởng và phát triển kinh tế bền vững.
1.2.2.3. Cơ chế quản lý NSNN
Đổi mới cơ chế quản lý hệ thống NSNN, mà trọng tâm là hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách, phân định thu, chi giữa các cấp ngân sách, mở rộng quyền chi phối quỹ dự trữ tài chính và quỹ dự phòng, nâng cao quyền tự quyết của ngân sách cấp dƣới trong hệ thống NSNN đã tạo ra những chuyển
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
biến tích cực trong quản lý hệ thống ngân sách quốc gia. Trong hơn 20 năm qua, việc liên tục đổi mới cơ chế quản lý ngân sách đã đem lại những chuyển biến tích cực và hiệu quả trong quản lý hệ thống ngân sách quốc gia. Nhờ đó nguồn thu ngân sách không ngừng tăng lên, đầu tƣ công ngày càng có vị thế, NSNN từng bƣớc đi vào thế cân đối tích cực trong quá trình phát triển kinh tế theo xu thế hội nhập.
1.2.2.4. Chính sách khuyến khích khai thác nguồn lực tài chính
Hệ thống các chính sách trích thƣởng thu vƣợt kế hoạch vào ngân sách các cấp địa phƣơng, quyền chi phối kết dƣ ngân sách cuối năm và sử dụng quỹ dự trữ tài chính, quỹ dự phòng đã tạo ra động lực mạnh mẽ cho các cấp chính quyền địa phƣơng, phát huy tính năng động, sáng tạo trong khai thác nguồn thu hiện hữu và các nguồn thu tiềm năng ở địa phƣơng. Đây là động lực rất quan trọng cho mở rộng nguồn thu, tăng thu ngân sách và bảo đảm cân đối bền vững của hệ thống ngân sách quốc gia.
1.3. Nội dung cơ bản về quản lý thu, chi ngân sách nhà nƣớc
1.3.1. Nội dung cơ bản về quản lý thu ngân sách nhà nước
Việc nghiên cứu toàn diện việc quản lý thu NSNN bao gồm rất nhiều vấn đề và rất rộng, trong khuôn khổ luận văn này, tác giả chỉ tập trung trình bày một số vấn đề về quản lý thu thuế và các khoản phí, lệ phí. Đây là các khoản thu chiếm tỷ trọng rất lớn trong tổng thu NSNN nhất là NSNN của cấp thành phố thuộc Tỉnh.
1.3.1.1. Nội dung quản lý thu thuế
Thuế là nguồn thu chính chiếm tỷ trọng lớn và có xu hƣớng ngày càng tăng trong tổng thu NSNN. Đồng thời thuế cũng là công cụ quan trọng của Nhà nƣớc trong việc điều chỉnh kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế và thực hiện công bằng xã hội. Do vậy quản lý thu thuế nói chung và quản lý thu thuế ở địa phƣơng có ý nghĩa đặt biệt quan trọng trong quản lý NSNN. Quản lý thu thuế là hệ thống các biện pháp nghiệp vụ do cơ quan có chức năng thu ngân sách thực hiện.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/ Quản lý thu thuế phải đảm bảo các nguyên tắc sau:
Thứ nhất, nguyên tắc tuân thủ pháp luật. Quy trình xây dựng các biện pháp quản lý thuế phải xuất phát từ các luật thuế, nằm trong khuôn khổ luật quy định. Nguyên tắc này cũng đòi hỏi các biện pháp quản lý thuế của Nhà nƣớc cũng phải phù hợp với quy định chung về thuế của các tổ chức kinh tế quốc tế mà Việt Nam là thành viên, nhất là sau khi chúng ta gia nhập WTO.
Thứ hai, nguyên tắc thống nhất, tập trung dân chủ. Quy trình tổ chức và quản lý thuế đƣợc áp dụng thống nhất trên phạm vi cả nƣớc cho các cơ quan thu và cho các đối tƣợng nộp thuế là các pháp nhân hay thể nhân. Không cho phép cơ quan thu đƣợc đặt ra bất cứ ngoại lệ nào và cũng nhƣ có sự phân biệt đối xử giữa những ngƣời nộp thuế.
Thứ ba, nguyên tắc công bằng trong quản lý thuế. Đây là nguyên tắc cơ bản của thuế, nghĩa là mọi công dân phải có nghĩa vụ vật chất với Nhà nƣớc phù hợp với khả năng tài chính của mình.
Thứ tư, nguyên tắc minh bạch. Các khâu trong quy trình quản lý thuế đối với các đối tƣợng nộp thuế phải đƣợc công khai hóa. Công tác tuyên truyền, tƣ vấn, giải thích quy trình quản lý thuế đến việc tổ chức thực hiện từng khâu trong quy trình này đều phải rõ ràng, dễ hiểu, công khai. Hạn chế trƣờng hợp đối tƣợng nộp thuế thiếu thông tin về các quy định về thuế.
Thứ năm, nguyên tắc thuận tiện, tiết kiệm và hiệu quả trong quản lý thuế. Quản lý thuế là những biện pháp mang tính nghiệp vụ và hành chính pháp định. Nguyên tắc này đòi hỏi cơ quan thi hành thu phải xây dựng quy trình quản lý thuế theo luật định một cách hợp lý, phù hợp với tình hình, đặc điểm, điều kiện SXKD, thu nhập phát sinh của ngƣời nộp thuế. Việc thực hiện nguyên tắc này phải tạo ra những thuận lợi và tiết kiệm tối đa chi phí về thời gian, vật chất và tiền cho cơ quan thu và cho ngƣời nộp thuế. Có nhƣ vậy mới phát huy đƣợc hiệu quả và hiệu lực của cơ chế thi hành thu thuế.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
Trên cơ sở tuân thủ những nguyên tắc nêu trên, nội dung công tác quản lý thu thuế bao gồm các vấn đề sau:
Thứ nhất, xây dựng dự toán thu về thuế. Đây là khâu cơ sở của quá trình quản lý thu thuế, việc xây dựng dự toán thu này phải dựa trên các căn cứ sau:
- Các văn bản pháp luật về thuế hiện hành. Đây là cơ sở pháp lý của dự toán thu về thuế.
- Kế hoạch phát triển KT-XH của cả nƣớc hay từng địa phƣơng, đơn vị. - Thực trạng tài chính quốc gia, tình hình thực hiện dự toán thu ngân sách năm báo cáo và yêu cầu động viên vào ngân sách năm kế hoạch.
- Chủ trƣơng, chính sách quản lý kinh tế của nhà nƣớc đã và sẽ ban hành.
Thứ hai, tổ chức các biện pháp hành thu. Nội dung này bao gồm:
- Quản lý đối tƣợng nộp thuế thông qua việc đăng ký thuế và cấp mã số thuế.
- Xây dựng và lựa chọn quy trình quản lý thu thuế. Hiện nay đang có hai loại quy trình đó là:
+ Quy trình kê khai, nộp thuế theo thông báo của cơ quan thuế. Theo quy trình này thì các đối tƣợng nộp thuế phải kê khai thuế và nộp tờ khai thuế cho cơ quan thuế. Cơ quan thuế sẽ tiến hành kiểm tra, tính thuế và ra thông báo số thuế phải nộp gửi cho đối tƣợng nộp thuế. Phƣơng thức này có nhiều hạn chế, gây nhiều khó khăn cho ngƣời nộp và cơ quan thuế.
+ Quy trình tự kê khai, tự tính thuế, tự nộp thuế. Theo phƣơng thức này các đối tƣợng nộp thuế phải tự kê khai, tự tính thuế và tự nộp vào KBNN và phải chịu trách nhiệm pháp lý về tính chính xác, trung thực của việc tự khai tự nộp của mình. Cơ quan thuế sẽ chủ yếu tập trung vào công tác kiểm tra, thanh tra và đôn đốc cũng nhƣ tƣ vấn cho đối tƣợng nộp thuế. Đây là phƣơng thức tiên tiến đƣợc nhiều nƣớc có nền kinh tế thị trƣờng trên thế giới áp dụng, tạo nhiều thuận lợi cho ngƣời nộp thuế cũng nhƣ cơ quan thuế, tiết kiệm đƣợc chi phí.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
- Tổ chức thu nộp tiền thuế. Hình thức chủ yếu hiện nay là nộp trực tiếp vào KBNN. Theo đó đối tƣợng nộp thuế sẽ nộp trực tiếp vào KBNN dƣới dạng tiền mặt hoặc chuyển khoản. Để làm tốt công tác này cần có sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan thuế và KBNN để nắm bắt kịp thời tình hình nộp thuế, từ đó có biện pháp đôn đốc thu nộp kịp thời.
- Tổ chức thanh tra, kiểm tra về thuế. Đây là khâu tất yếu của quy trình quản lý thuế. Mục tiêu chính của công tác này là đảm bảo thi hành pháp luật thuế nghiêm minh từ cả phía đối tƣợng nộp thuế lẫn cơ quan thuế, giúp loại trừ mọi biểu hiện gian lận thuế, trốn thuế và cả những nhũng nhiễu, tiêu cực của cán bộ thuế.
1.3.1.2. Nội dung quản lý thu phí, lệ phí
Thuế là khoản thu chiếm tỷ trọng lớn trong tổng thu NSNN, tuy nhiên nếu chỉ thu thuế thì Chính phủ không đủ nguồn tài trợ cho nhiều hoạt động vốn rất đa dạng của mình và cũng không thể buộc ngƣời dân sử dụng hàng hóa và dịch vụ công theo cách thức có hiệu quả. Do đó phí, lệ phí đặt ra đối với những tổ chức và cá nhân sử dụng hàng hóa hay dịch vụ công.
Phí thuộc NSNN là khoản tiền mà các tổ chức và cá nhân phải trả cho một cơ quan nhà nƣớc khi nhận đƣợc dịch vụ do cơ quan này cung cấp. Trong hoạt động xã hội, nhiều tổ chức thuộc bộ máy công quyền cung cấp ra bên ngoài nhiều dịch vụ. Chúng cần thiết phải thu tiền của đối tƣợng thụ hƣởng để bù đắp chi phí hoạt động. Phí chính là số tiền đó.
Lệ phí là khoản tiền mà các tổ chức và cá nhân phải nộp cho cơ quan nhà nƣớc khi thụ hƣởng dịch vụ liên quan đến quản lý hành chính do cơ quan này cung cấp.
Phí, lệ phí không phải là giá cả của dịch vụ công mà chỉ là động viên một phần thu nhập của ngƣời thụ hƣởng nhằm thực hiện công bằng trong tiêu thụ dịch vụ công.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
Mọi khoản phí, lệ phí đều phải do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền quy định. Pháp lệnh phí, lệ phí và Nghị định 57/2002/NĐ-CP của Chính phủ đã quy định chi tiết danh mục phí, lệ phí đồng thời với việc quy định nguyên tắc xác định mức thu phí và lệ phí. Đối với một số khoản thu phí, lệ phí quan trọng, Chính phủ trực tiếp quy định mức thu, chế độ thu, nộp và chế độ quản lý. Đối với những khoản còn lại, Chính phủ giao hoặc phân quyền quy định mức thu, chế độ thu, nộp và chế độ quản lý cho cấp Bộ và tƣơng đƣơng. Căn cứ vào quy định chi tiết của Chính phủ, Bộ Tài chính quy định mức thu cụ thể đối với từng loại phí, lệ phí, hƣớng dẫn mức thu cho các cơ quan đƣợc phân cấp quy định