8. Két cấu của luận án
1.1.3 Một số mô hình tổ chức quyền lực Nhà nước trong lịch sử
Trong lịch sử xã hội loài người đã tổn tại nhiều hình thức tổ chức quyền lực Nhà nước khác nhau và mỗi hình thức tổ chức quyền lực nhà nước đó được xác định qua các mối quan hệ quyền lực giữa các cơ quan Nhà nước trung ương với nhau (quan hệ chiều ngang) và giữa các cấp chính quyền với nhau (quan hê chiều dọc). Quyền lực Nhà nước không những vừa được tổ chức, thực hiên ở cấp Trung ương và sức mạnh của quyền lực này có hiệu lực trên toàn lãnh thổ quốc gia, vừa được tổ chức, thực hiện ở trên từng vùng lãnh thổ địa phương và sức mạnh của nó chỉ trong phạm vi lãnh thổ được phân chia. Sự phân công (và cả p h ân c h ia n ữ a) c ũ n g n h ư sự p h ân n h iệ m (sự p h â n c ấ p ) b m ỗ i m ô h ìn h tổ chứ c quyền lực nhà nước có những đặc trưng riêng của nó. Dưới đây xin được làm rõ các đặc trưng của từng mô hình tổ chức quyền lực Nhà nước cụ thể.
Tổ chức quyền lực Nhà nước theo nguyên tắc tản quyền.
Hiện nay có hai quan điểm về tổ chức quyền lực Nhà nước theo nguyên tắc tản quyền. Quan điểm thứ nhất cho rằng quyền lực Nhà nước được tổ chức
theo n guyên tắc tản quyền là vừa tập trung, vừa phân cấp (theo quan hệ ch iều
dọc). Chính quyền trung ương bổ nhiệm các chức vụ có quyền lực ờ địa pđiương
và các giới chức này được coi là đại diện của chính quyền trung ương tại địa phương, và được trung ương giao cho một số quyền quyết định tại chỗ vổ các vâii đề liên hệ đến địa phương [5 9，tr.37】. Quan điểm thứ hai cho rằng Tản quyền có nghĩa là quyền lực Nhà nước được tập trung dứt khoát vào Trung ương. Nhà nước Trung ương cử đại diện của mình về các lãnh thổ trực thuộc để tổ chức thực hiện quyển lực Nhà nước bằng con đường bổ nhiệm. Đây là cách thức tổ chức của Nhà nước Phong kiến, Tư bản chuyên chế độc tài và cả các Nhà nước tư sản hiện đại trong môí quan hộ giữa các cấp chính quyền tạo nên bản chất quan liêu của Nhà nước. Theo cách thức này, quyển lực nhà nước về nguyên tắc được tập trung vào Nhà nước trung ương. Nhà nước Trung ương không những thực hiện quyền lực ngay tại địa phương thông qua các nhân viên, các cơ quan do mình bổ nhiệm, thành lập,buộc các địa phương phải thuẩn phục một cách dễ dàng. Trong trường hợp có vấn đề mâu thuẫn với Trung ương, Nhà nước Trung ương giải tán các chức vụ và các cơ quan do chính mình bổ nhiệm.
[6，tr.10].
Quyền lực Nhà nước được tổ chức theo mô hình tản quyền thể hiện rõ ràng nhất b đặc thù là chính quyền trung ương bổ nhiệm các chức vụ đứng đầu đơn vị hành chính địa phương, là đại diện của chính quyền trung ương tại địa phương. Điểu này nói lên rằng quyền lực Nhà nước luôn luôn được tập trung vào trung ương, mà cụ thể là tập trung trong tay giai cấp tư sản do người đứng đầu hành pháp làm đại diện. Còn tập trung như thế nào? dứt khoát hay vừa tập trung vừa 1^1 ăn cấp thì tôi đồng tình với quan điểm thứ nhất cho rằng quyền lực Nhà nước ở đây vừa tập trung vừa phân cấp, bởi song song với việc bổ nhiệm các chức vụ đứng đầu cơ quan hành chính địa phương, Nhà nước Trung ương cũng giao cho họ một số quyền quyết định tại chỗ về các vấn đề liên hệ đến địa phương. Lẽ d ĩ nhiên, các viên chức đứng đầu chính quyền địa phương theo mô hlnh tản quyền đều bị ràng buộc chặt chẽ bởi quyền hạn của cấp trên và của Trung ương, nhưng không vì thế mà chúng ta khẳng định quyển lực Nhà nước tập trung một cách dứt khoát vào trung ương. Bên cạnh cơ quan hành chính do
cấp trên bổ nhiệm còn có các Hội đổng tự quản do dân bầu ra, đặc biệt là ờ cấp cơ sở thì hoặc là Hội đồng tự quản hoặc là nhân dân bầu ra người đứng đầu cơ quan hành chính : Thị trưởng hay Chủ tịch.
Quyền lực Nhà nước theo mô hình tản quyền có ưu điểm là bớt gây ứ đọng công việc ở cấp trung ương và tuy được Nhà nước Trung ương bổ nhiệm, nhưng do sống ở địa phương, quyền lợ i thực tế hàng ngày gắn với địa phưcmg, nên các giới chức chỉ huy hành chính địa Ị^ương thường cố gắng bênh vực quyền lợ i của địa phương. Trên thực tế, do các g iớ i chức này còn bị ràng buộc quá chặt chẽ bởi quyền bổ nhiêm của cấp trên, của Trung ương, nên việc bênh vực quyển lợ i của địa phưomg còn hạn chế.
Việc kiểm soát của chính quyền trung ương đối với cơ quan chính quyên địa phương (đạc biệt là đối với Hội đồng tự quản do nhân dân địa phương cơ sở bầu ra ) là hết sức chặt chẽ ở những nước tổ chức quyền lực Nhà nước theo mô hình tản quyền. Mặc dù, thừa nhận quyền tự quản của địa phương song chính quyền trung ương, ngoài việc đặt những đaị diện của Chính phủ ờ địa phương để kiểm soát hoạt động của cơ quan tự quản, Nhà nước còn có quy định trong Ị^iáp luật quyển của cơ quan chính quyền trung ương hay của đại diện chính quyền trung ương được phê duyệt hay bãi bỏ (nếu cần) những văn bản của cơ quan tự quản, được giải tán cơ quan tự quản và tổ chức bầu lại từ cơ quan Hội đồng đến người lãnh đạo. Cộng hoà Pháp và Cộng hoà Italia thực hiện chế độ kiểm soát chính quyền địa fáiương theo kiểu này gọi là giám hộ hành chính [30 tr. 273]. Ở các nước này, cơ quan hành chính (tỉnh trưởng, quận trưởng) giám sát cơ quan tự quản. Các nước Anh - M ỹ không tổ chức cơ quan hành chính của trung ương bên cạnh cơ quan tự quản ở địa phương mà thực hiện cách thức tổ chức kiểm soát chính quyển địa phương dưới các hình thức như : a/ Thông qua chế độ trợ cấp tài chính, chính quyền trung ương buộc chính quyền địa phương hướng hoạt động của mình vào các mục tiêu mà chính quyền trung ương mong muốn; b/
Pháp luật của các nước này cũng hạn chế quyền hạn của cơ quan tự quản chỉ
được thực hiện những gì mà frfiàp luật và chính quyển cấp trên quy định. Bằng cách quy định như vậy, chúih quyền trung ương không cho phép chúih quyền địa pđiương được lạm dụng quyền lực. Và c/ Hìáp luật quy định chính quyền Trung ương và chính quyền cấp ưên có quyển xem xét trước một số loại quyết định của cơ quan chính quyền địa phương dù các quyết định đó chỉ bảo vê những vấn đề thuần tuý địa phương.
Mô hình tổ chức quyền lực Nhà nước theo nguyên tắc tản quyền thường bao gổm cả phưcmg thức uỷ quyền nghĩa là chính quyền cấp trên giao từng việc cụ thể cho chính quyền cấp dưới thực hiện. Trong trường hợp này, chính quyền cấp trên thông qua các giới chức đại diện của chính quyền trung ương và chính quyền cấp trên bên cạnh chính quyển địa phương giám sát việc thực hiện.
Tổ chức quyền lực Nhà nướctheo nguyên tắc phán quyển
Nếu như tổ chức quyền lực Nhà nước theo nguyên tấc tản quyền được xem xét trên Ị^iương diện chiều dọc thì tổ chức quyền lực Nhà nước theo nguyên tắc phân quyền được xem xét theo cả Ịáiương diên chiều dọc lẫn chiều ngang.
Về phương diện chiều ngang.
Như trên đã khẳng định, nguyên tắc tam quyển phân lập ỉà nền tảng để giai cấp tư sản tổ chức quyền lực Nhà nước của mình, song trên thực tế, các Nhà nước tư sản áp dụng nguyên tắc này không thống nhất. Tuỳ thuộc vào đặc điểm địa lý, truyền thống lịch sử và các tập quán dân tộc mà mỗi nước áp dụng nguyên tắc tam quyền phân lập theo những đặc thù riêng của mình.
Trước hết, mô hình phân quyền được Nhà nước quân chủ lập hiến tư sản
áp dụng. Nhà nước quân chủ lập hiến tổ chức quyền lực Nhà nước vừa có nhà Vua, vừa có Hiến pháp, nghĩa là nhà Vua không có quyền lực tuyệt đối như trong Nhà nước Phong kiến nữa. Lúc đầu, những nguyên tắc cơ bản của quần chủ lập hiến là dựa trên cơ sở của học thuyết phân quyền của Montesquieu: Lập pháp do Nghị viện có cơ cấu hai viện (Viện thứ dân, Viện quý tộc) nắm giữ;
Hành pháp là hoạt động chỉ huy thực hiện bao giờ cũng phải nhanh nhạy nên do nhà Vua tốt hơn là nhiều người đảm nhiệm, và giữa hai chủ thổ quyền lực đó đã hình thành sự kiềm chế, đối trọng lẫn nhau. Vua có quyền phủ quyết các đạo luật, Nghị viện có quyền luận tộ i các vị quân vương.
Nhà nước quân chủ lập hiến gồm hai loại : quân chủ nhị nguyên và quân chủ đại nghị. Quân chù nhị nguyên là loại hình tổ chức Nhà nước trong đó quyển lực Nhà nước được chia đều cho hai cơ quan cơ bản của bộ máy Nhà nước : quyền lực của nhà Vua và quyền lực của Nghị viên. Đây là loại hình Nhà nước tổn tại không lâu Ưong thời kỳ đầu của cách mạng tư sản, thời kỳ qua độ chuyển chính quyền từ tay giai cấp phong kiến sang giai cấp tư sản. Các bộ trưởng trong Nhà nước quân chủ nhị nguyên do nhà Vua bổ nhiệm, và vừa chịu trách nhiệm trước nhà Vua, vừa chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Quân chủ dại nghị là mô hình quân chủ lập hiến phổ biến hiện nay ở các nước tư bản, và Anh, Nhật bản là hai nước điển hình. Dưới chính thể này, nguyên thủ quốc gia là Hoàng đế cha truyền con nối (Nữ hoàng Anh, Nhật hoàng), và Chính phủ, Bộ máy hành pháp được thành lập và hoạt động chỉ khi nào vẫn còn sự tín nhiệm của Hạ nghị viện. Các Bộ trưởng và người đứng đẩu hành pháp, phải chịu trách nhiệm trước Hạ viện. Trên thực tế, việc thành lập và hoạt động của các Chính phủ đểu nằm trong tay Đảng chiếm đa số ghế trong Hạ viện. Nhà Vua hầu như không tham gia vào việc giải quyết các công việc của Nhà nước.
Hiến pháp Đan mạch, Nauy, B ỉ,... quy định Nghị viện có quyền luận tội Bộ trưởng theo thủ tục đàn hạch : Hạ viện có quyẻn buộc tội còn Thượng viên có quyền luận tội và kết tội đối với Bộ trưởng. Riêng Hiến pháp của Nhật bản và của Thuỵ điển không quy định quyền luận tộ i và buộc tội của Nghị viện.
Cơ chế thực hiện quyền lực Nhà nước của chính thể quân chủ lập hiến thể hiện ở chế độ chịu trách nhiệm chính trị của tập thể Chính Ị^iủ trước Nghị viện, và cụ thể là chịu trỏch nhiệm trước Hạ nghị viện và được thành lập từ cơ* ằ • • • • • • • • M SỞ của thành pđìần Hạ nghị viện. Điều này được quy định trong Hiến pháp nhưng
trôn thực tế th i cũng giống như chính thể cộng hoà đại nghị, Chính phủ được thành lập từ đảng phái chiếm đa số ghế trong Hạ nghị viện, từ đó Chính phủ luôn luôn khống chế Nghị viện.
Chính thể cộng hoà là mô hình Nhà nước áp dụng phổ biến nguyên tắc phân quyền trong việc tổ chức quyền lực Nhà nước, tuy nhiên chính thể cộng hoà đại nghị và chính thể cộng hoà tổng thống đã áp dụng mô hình phân quyển không giống nhau.
Trong chính thể cộng hoà đại n g h ị, Nghị viên nắm giữ quyền lập frfiàp, bầu ra Nguyên thủ quốc gia. Chính việc Nguyên thủ quốc gia không do dân bầu là nguyên nhân dẫn đến Nguyên thủ quốc gia trong cộng hoà đại nghị không có thực quyền. Chính thể cộng hoà đại nghị cũng như quân chủ đại nghị đều tuyên bố rằng Nguyên thủ quôc gia không chịu trách nhiệm các hoạt động của mình trong thời gian đảm nhiệm chức vụ, trừ trường hợp phản bội Tổ quốc hoặc vi phạm Hiến pháp [85 tr.48]. Chính phủ do Thủ tướng đứng đầu, không chịu trách nhiệm trước Nguyên thủ quốc gia mà chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Nghị viện có thể lật đổ Chính Ị^ìủ, và người đứng đẩu Chính phủ( Thủ tướng) có quyền giải tán hoặc yêu cẩu Nguyên thủ quốc gia giải tán Nghị viện, về mối quan hệ giữa Nguyên thủ quốc gia với Chính phủ, đa số các nước tư bản theo mô hình chính thể cộng hoà đại nghị đều quy định Tổng thống có quyền bổ nhiệm người đúng đẩu Chính phủ. Trên thực tế, người đứng đầu bộ máy hành pháp phải có sự ủng hộ của đa số nghị sỹ trong Nghị viên, Nghiã là Tổng thống phải bổ nhiệm thự lùùợh của Đảng chiếm đa số ghế trong Nghị viện làm người đứng đầu bộ máy hành pháp.
Tổng thống trong cộng hoà đại nghị không có thực quyền còn thể hiện ở chỗ mọi văn bản của Tổng thống chỉ có hiệu lực thực th i khi có chữ ký của Bộ trưởng hoặc Thủ tướng. Trong khoa học pháp lý hành chính đó chính là chế định
"Phó thự": Như vậy, ở mô hình chính thể Cộng hoà đại nghị, Nguyên thủ quốc gia do Nghị viện bầu ra và mặc dù được Hiến pháp quy định có quyển hạn rộng
rãi, nhưng trên thực tế, mọi hoạt động của Nguyên thủ quốc gia đều có sự đề nghị, yêu cẩu từ phía hành pháp. Hành pháp với người đứng đầu hành ỊAáp trở thành cơ quan trung tâm chủ yếu thực hiện quyền lực Nhà nước.
Chính thể cộng hoà tổng thống áp dụng nguyên tắc Ị^iân quyền một cách triệt để nhất theo hướng tăng cường quyền lực của cá nhãn Tổng thống. Hợp chủng quốc Hoa Kỳ là mô hình đặc trưng của cách thức tổ chức quyền lực Nhà nước theo nguyên tắc phân quyền triệt để này, ở đó Tổng thống vừa là Nguyên thủ quốc gia, vừa là người đứng đầu bộ máy hành pháp, do đại cử tri bầu ra. M ọi thành viên của Chính phủ đều do Tổng thống bổ nhiệm, và chịu trách nhiệm trước Tổng thống, không chịu trách nhiêm trước Nghị viện, không có chức danh Thủ tướng. Quyển lực nhà nước ở M ỹ tạp trung chủ yếu vào tay Tổng thống.
Việc áp dụng triệt để nguyên tắc Ị^iân chia quyển lực nhà nước làm cơ sở cho việc không chịu trách nhiệm lẫn nhau giữa lập pháp và hành pháp, mà ngược lại giữa lập pháp và hành pháp thực hiện cơ chế kiềm chế và đối trọng lẫn nhau để không có cơ quan nào lợ i dụng quyền lực. Tổng thống cùng với bộ máy hành pháp toàn quyền trong lĩnh vực hành pháp, còn Nghị viên toàn quyền trong lĩnh vực lập pháp. Nghị viện không có quyền lật đổ Chính Ị^ìủ và Tổng thống không có quyền giải tán Nghị viện trước thời hạn.
Trong chính thể cộng hoà Tổng thống, nếu Tổng thống và đa số Nghị sỹ là thành viên của một Đảng thì quyồn lực Nhà nước tập trung tuyệt đối vào Tổng thống, và ngược lại, Tổng thống và đa số Nghị sỹ không cùng một Đảng rất dễ dẫn đến sự mâu thuẫn giũa hành pháp và lập ịáiáp.
Tình hình của nước M ỹ hiện nay ta thấy Nghị viện đã không hạn chế được quyền lực của Tổng thống. Khi quyền lực Nhà nước tập trung vào tay Tổng thống và Bộ máy hành pháp thì sẽ có cả ưu điểm và nhược điểm, uú điểm là Tổng thống và Chính phủ có điều kiện giải quyết nhanh nhậy nhiều tình huống xảy ra trong thời đại khoa học kỹ thuật- công nghệ, góp phần thúc đẩy phát triển
của đất nước. Nhược điểm là nếu Tổng thống hoạt động quá lệch vể "cương" hay
" nhu " đều gây ra thiệt hại và sai lầm, kể cả đối nội và đối ngoại.
Chính thể cộng hoà lưỡng tính được xây dựng trên nền tảng của nguyên tắc phân chia quyền lực, nhưng việc tổ chức quyền lực Nhà nước vừa có đặc điểm của cộng hoà đại nghị, vừa có đặc điểm của cộng hoà Tổng thống. Hình mẫu của chính thể cộng hoà lưỡng tính là cộng hoà Pháp theo hiến pháp năm 1958.
Giống như cộng hoà tổng thống, ờ Pháp trung tâm của bộ máy chính quyền là Tổng thống. Tổng thống không do Nghị viện bầu ra mà đo nhân dân trực tiếp bầu ra với nhiệm kỳ 7 năm. Tổng thống có quyền hạn rất lớn, kể cả quyền giải tán Nghị viện cuả cộng hoà đại nghị lẫn quyền tự thành lập Chính phủ của cộng hoà tổng thống.
Giống như chính thể cộng hoà đại nghị, Chính phù Pháp do Thủ tướng đứng đầu. Tuy nhiên, Chính frfìủ được đặl dưới sụ lãnh đạo trực tiếp của Tổng thống. Tổng thống chủ toạ các Ịáiiên họp của Chính Ịáìù để quyết định các chính sách quốc gia. Thù tướng chủ toạ các phiên họp của N ội các để chuẩn bị cho các phiên họp của Chính phủ.
Ba mô hình chính thể là cộng hoà đại nghị, cộng hoà tổng thống và cộng hoà lưỡng tính tuy khác nhau về cách thức tổ chức quyền lực nhà nước, nhưng có điểm giống nhau là đều tập trung quyền lực nhà nước vào bộ máy hành pháp do một Đảng, một người cầm quyền cùng chịu trách nhiệm trước cử tri.
Quyền tư pháp trong các Nhà nước tư sản phân quyền đã được Ịđiân biệt triệt để trở thành một bộ phận độc lập trong quyền lực Nhà nước. Đúng như đánh giá của các nhà luật học Trung quốc: " Quyền tư pháp phân lập từ quyền hành chính là một trong những thành quả của cách mạng tư sản, là tiến bộ lịch sử". [ 45，tr.322]. Sự khác nhau giữa tập quyền và phân quyền là ờ chỗ sau khi phân chia quyền lực nhà nước thành ba quyền và trao cho ba cơ quan nắm giữ thì trên ba cơ quan đó không có một cơ quan nào hạn chế quyén lực của mỗi cơ