CHƯƠNG II THỰC TRẠNG CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI KBNN QUẢNG TRẠCH, TỈNH QUẢNG BÌNH29
2.5. Đánh giá thực trạng KSC thường xuyên NSNN tại KBNN Quảng Trạch
2.5.2 Hạn chế, yếu kém
- Do đặc thù là một đơn vị phục vụ nên KBNN Quảng Trạch không chủ động được về mặt thời gian phân bố công việc trong năm. Áp lực chủ yếu dồn về cuối năm, đặc biệt là thời gian cuối tháng 12. Khách hàng thường mang hồ sơ mua sắm, sửa chữa lớn đến thanh toán vào dịp này gây áp lực rất lớn về thời gian và sức lực của cán bộ KBNN Quảng Trạch. Khối lượng công việc lớn trong khoảng thời gian có hạn nên mặc dù cán bộ KSC KBNN Quảng Trạch đã phải tăng cường làm đêm, làm thêm giờ nhưng vẫn không tránh khỏi xảy ra những sai sót, như sai về MLNS, về thông tin thanh toán của nhà cung cấp và cả những sai sót về hồ sơ KSC.
- Năng lực trình độ của một vài công chức làm công tác kiểm soát chi KBNN Quảng Trạch chưa thực sự đồng đều để chưa đáp ứng được yêu cầu. Việc kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN theo Luật Ngân sách sửa đổi, thông tư hướng dẫn sửa đổi về công tác kiểm soát chi làm tăng thêm một khối lượng công việc lớn, với tính chất ngày một phức tạp hơn, trong khi chất lượng của đội ngũ cán bộ KBNN chưa tương ứng với yêu cầu của công việc cũng là một nhân tố ảnh hưởng đến chất lượng công tác KSC của KBNN.
-Về thực hiện thanh toán trực tiếp cho nhà cung cấp hàng hóa, dịch vụ và nhà thầu chưa bảo đảm hiệu quả:
Theo quy định của Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn thực hiện của Chính phủ, Bộ Tài chính thì KBNN thực hiện chi trả, thanh toán các khoản chi NSNN theo nguyên tắc thanh toán trực tiếp từ KBNN cho người hưởng lương, nhà cung cấp hàng hóa, dịch vụ và nhà thầu; nó đảm bảo các khoản chi NSNN đến trực tiếp đối tượng hưởng lương và các nhà cung cấp hàng hóa, dịch vụ, làm tốt việc này sẽ minh bạch hóa được thu nhập cũng như hạn chế tiêu cực trong chi tiêu NSNN.
Trong những năm qua việc thanh toán trực tiếp đã có nhiều cải thiện do dịch vụ thanh toán của Ngân hàng thương mại trên địa bàn ngày càng tốt hơn, tuy nhiên
Đại học kinh tế Huế
vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý, tình trạng các đơn vị SDNS tạm ứng tiền mặt nhiều hơn nhu cầu chi tiêu vẫn còn phổ biến, vẫn sử dụng kinh phí tạm ứng đó để chi trả cho những hoạt động không được thanh toán bằng tiền mặt; đặc biệt ở khối Ngân sách xã, người cung cấp hàng hóa, dịch vụ nhỏ lẻ thường không có tài khoản tại Ngân hàng nên chủ yếu thanh toán bằng tiền mặt; do đó khi đã xuất quỹ NSNN nhưng tiền vẫn nằm ở khâu trung gian là quỹ của các đơn vị SDNS mà chưa trực tiếp đến nhà cung cấp hàng hóa, dịch vụ.
- Về thanh toán không dùng tiền mặt:
Hình thức thanh toán không dùng tiền mặt đối với các khoản chi cho cá nhân chỉ mới thực hiện ở các xã gần trung tâm huyện. Đối với các xã ở xa trung tâm, điều kiện đi lại khó khăn, dịch vụ thanh toán chưa phát triển, việc thanh toán không dùng tiền mặt đối với các khoản chi thanh toán cho cá nhân vẫn chưa thực hiện được.
Hình thức thanh toán đối với khoản chi hàng hóa, dịch vụ qua KBNN đối với khoản chi mà đối tượng cung cấp hàng hóa, dịch vụ không thường xuyên, không có tài khoản thanh toán cơ bản vẫn thực hiện thanh toán bằng tiền mặt.
- Tình trạng chia nhỏ các gói thầu mua sắm tài sản, hàng hóa dịch vụ dùng cho chuyên môn vẫn còn nhiều. Các đơn vị SDNS để tránh việc thẩm định giá, tránh đầu thầu nên thường chia nhỏ các gói mua sắm làm cho công tác kiểm soát chi của KBNN gặp phải không ít khó khăn trong việc kiểm soát, phát hiện sai phạm, đồng thời làm cho khối lượng công việc của kiểm soát viên KBNN tăng lên.
- Việc thực hiện xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kho bạc đạt hiệu quả chưa cao. KBNN Quảng Trạch mặc dù đã có lập được một số biên bản xử phạt vi phạm hành chính nhưng chủ yếu chỉ ở mức độ cảnh cáo, nhắc nhở. Trong quá trình thực hiện xử phạt vi phạm hành chính vẫn còn bị ảnh hưởng bởi các mối quan hệ giữa cán bộ công chức KBNN với các đối tượng bị xử phạt.
Đại học kinh tế Huế
2.5.2.2 Nguyên nhân những hạn chế trong công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN Quảng Trạch
Nguyên nhân khách quan
Thứ nhất, thời gian phân bổ và giao dự toán chậm trễ. Theo quy định của Luật NSNN, việc phân bổ và giao dự toán ngân sách cho các đơn vị SDNS phải hoàn thành trước ngày 31 tháng 12 năm trước. Dự toán được cấp từ đầu năm nhằm tạo sự chủ động cho đơn vị sử dụng NSNN trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao, khắc phục tình trạng “xin- cho” trong cơ chế cấp phát bằng hạn mức kinh phí trước kia. Tuy nhiên dự toán được cơ quan có thẩm quyền quyết định và phân bổ còn chậm. Còn một số Bộ, ngành ở trung ương và địa phương giao dự toán trễ so với thời gian quy định, cá biệt có trường hợp đến quý II dự toán mới được giao cho đơn vị SDNS.
Thứ hai, chất lượng dự toán hạn chế. Các đơn vị sử dụng NSNN căn cứ vào nhiệm vụ được giao và định mức chi tiêu do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định để lập dự toán năm. Do định mức chi tiêu thường không đầy đủ và nhanh chóng lạc hậu so với thực tế nên các đơn vị sử dụng NSNN luôn tìm cách để nâng cao dự toán chi dẫn đến lãng phí trong khâu chấp hành dự toán. Do thiếu căn cứ khoa học và năng lực lập dự toán của một số đơn vị sử dụng NSNN còn hạn chế đặc biệt là đơn vị ngân sách xã nên dự toán của các đơn vị lập ra có thể thừa hoặc thiếu, thậm chí vừa thừa, vừa thiếu (thừa ở nội dung này nhưng thiếu ở nội dung khác). Vì vậy, trong quá trình chấp hành dự toán chi, đơn vị phải xin bổ sung hoặc điều chỉnh dự toán nhiều lần làm tăng khối lượng công việc của cơ quan Kho bạc, gây lãng phí thời gian và công sức.
Hiện tượng giao dự toán nhiều lần theo từng quý hoặc chừa lại một khoản dự phòng để cấp bổ sung nhiều lần trong năm vẫn còn diễn ra ở một số đơn vị gây khó khăn cho Kho bạc trong việc hạch toán và quản lý dự toán chi.
Thứ ba, về cơ chế chính sách của Nhà nước ban hành thực hiện trong lĩnh vực chi thường xuyên NSNN còn lỏng lẻo, thiếu đồng bộ. Các văn bản quy định chế độ KSC thường xuyên còn chồng chéo, đôi khi mâu thuẫn nhau; nội dung quy định chưa cụ thể, rõ ràng, còn chung chung có thể hiểu theo nhiều cách khác nhau dẫn
Đại học kinh tế Huế
đến thực hiện thiếu thống nhất. Văn bản chế độ chưa bao quát hết các nội dung chi nên còn tạo khe hở để cho các đơn vị sử dụng NSNN có cơ hội lợi dụng. Gần đây các văn bản quy định về chế độ kiểm soát đối với các khoản chi thường xuyên NSNN mặc dù đã được bổ sung, sửa đổi nhiều lần nhưng vẫn chưa đầy đủ, chưa bao hàm, bao quát được hết các lĩnh vực, không đáp ứng kịp thời với những thay đổi trong thực tế khi thực hiện. Phương thức cấp tạm ứng có phạm vi và đối tượng rộng, do vậy tình trạng tạm ứng bằng tiền mặt về chi tiêu, không thanh toán trực tiếp cho người cung cấp hàng hóa, dịch vụ vẫn còn xảy ra ở các đơn vị SDNS.
Về phạm vi điều chỉnh: Các khoản chi của các cơ quan Đảng, Công an, Quân đội không thuộc phạm vi điều chỉnh của Thông tư 161/TT-BTC của Bộ Tài chính, song hiện nay các văn bản của cấp có thẩm quyền hướng dẫn riêng cho đối tượng này rất ít và không rõ ràng đã ảnh lớn đến công tác kiểm soát chi của KBNN nói chung, KBNN Quảng Trạch nói riêng. Chẳng hạn cơ quan Đảng có những khoản chi lớn bằng tiền mặt, thường gọi là “đặc biệt chi”, các đơn vị An ninh, Quốc phòng chi từ tài khoản tiền gửi các khoản chi được gọi là “bảo mật”, các khoản chi này chưa được quy định rõ ràng, các đơn vị chi mua máy tính, máy in, công cụ, dụng cụ,...đều ghi nội dung trên ủy nhiệm chi là chi “bảo mật”, KBNN chỉ chấp hành thanh toán, chi trả mà không được phép kiểm soát chi, qua thực tế do không kiểm soát khoản chi này nên khối lượng tiền mặt rút rất lớn và đã có trường hợp mất an toàn xảy ra.
Thứ tư, hệ thống tiêu chuẩn, định mức chi NSNN có nhiều hạn chế:
Hệ thống quy định chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi chưa bao quát hết tất cả các nội dung chi, những nội dung đã được định mức thì nhanh chóng bị lạc hậu do lạm phát làm cho các đơn vị thiếu căn cứ để lập dự toán, các cơ quan quản lý thiếu căn cứ để phê duyệt dự toán, Kho bạc thiếu căn cứ để KSC, cơ quan thanh tra, kiểm toán thiếu cơ sở để kết luận sự sai phạm của một số khoản chi.
Do chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi lạc hậu nên dẫn đến việc chấp hành tiêu chuẩn, định mức chi của một số đơn vị sử dụng NSNN còn chưa đúng; nhiều khoản chi được quy định cụ thể về tiêu chuẩn, định mức nhưng các đơn vị sử dụng NSNN
Đại học kinh tế Huế
rất khó thực hiện, buộc phải tìm những sơ hở của văn bản quy định để “lách luật”
như chi hội nghị, công tác phí, chi tiếp khách hay mua sắm tài sản.
Thời gian qua một số định mức chi tiêu đã được bổ sung, sửa đổi nhưng xét về tổng thể còn chưa đồng bộ; nhiều loại định mức quá lạc hậu, thậm chí chưa xác định được trong nhiều lĩnh vực. Tình trạng này dẫn tới việc lập, duyệt dự toán chi chưa chắc chắn, không phù hợp với thực tế, không sát với nhu cầu chi hay nói một cách khác là dự toán chất lượng không cao. Từ đó dẫn đến đơn vị sử dụng NSNN thường phải tìm cách hợp lý hoá chứng từ các khoản chi cho phù hợp với định mức chi tiêu đã lạc hậu dẫn đến vi phạm kỷ luật tài chính; trong những trường hợp như vậy KBNN vẫn phải chấp nhận thanh toán vì KBNN chỉ kiểm soát trên chứng từ và đối chiếu với các chế độ, tiêu chuẩn, định mức mà thôi. Tính thống nhất trong việc áp dụng các chế độ, tiêu chuẩn, định mức từ trung ương đến địa phương hoặc giữa các ngành với nhau chưa được thực hiện một cách triệt để, nghiêm túc bởi vì mỗi cấp chính quyền, mỗi ngành đều có quyền phê duyệt mức chi, chế độ chi và dự toán chi cho đơn vị trực thuộc của mình, dẫn đến sự không công bằng trong sử dụng NSNN và gây khó khăn, phức tạp cho công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN.
Hiện nay cấp phát NSNN chủ yếu dưới 2 hình thức: Cấp phát theo dự toán và cấp phát bằng lệnh chi tiền. Theo hình thức cấp phát bằng lệnh chi tiền, Kho bạc chỉ việc xuất quỹ ngân sách, chuyển tiền vào tài khoản hoặc cấp tiền mặt cho tổ chức, cá nhân được hưởng ngân sách theo lệnh của cơ quan Tài chính, nhiệm vụ kiểm soát các khoản chi này được giao cho cơ quan Tài chính.
Như vậy, công tác KSC cùng lúc có hai cơ quan đảm trách nên dễ dẫn đến thiếu thống nhất và không đồng bộ. Trên thực tế hình thức cấp phát này còn bị cơ quan tài chính lạm dụng để ra lệnh cho Kho bạc cấp phát các khoản chi thường xuyên mà không muốn gặp phải cơ chế KSC thường xuyên từ phía KBNN.
Hạn chế của hình thức cấp phát bằng lệnh chi tiền còn biểu hiện ở chỗ khi đã xuất quỹ NSNN rồi nhưng tiền vẫn nằm trên tài khoản của đơn vị SDNS mở tại KBNN hoặc Ngân hàng, có khi một thời gian dài sau mới được sử dụng, dẫn đến nguồn vốn NSNN bị phân tán, gây ra sự căng thẳng “giả tạo”, nhất là thời điểm nguồn thu hạn chế hoặc cuối năm.
Đại học kinh tế Huế
Theo quy định hiện hành cơ quan tài chính thực hiện kiểm soát chi đối với các khoản chi thực hiện bằng lệnh chi tiền, cơ quan KBNN thực hiện kiểm soát chi theo dự toán đối với các khoản chi còn lại. Đối tượng áp dụng cho từng hình thức cấp phát chưa được qui định thực sự cụ thể, nhất là hình thức lệnh chi tiền, tại thông tư số 161/2012/TT-BTC ngày 02/10/2012 của Bộ Tài chính về việc hướng dẫn chế độ, kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN qua KBNN, ngoài quy định một số đối tượng cụ thể như không có quan hệ thường xuyên với NSNN, chi trả nợ, viện trợ còn có “một số khoản chi khác theo quyết định của Thủ trưởng cơ quan tài chính” , vì vậy việc chi trả, thanh toán bằng lệnh chi tiền còn phụ thuộc vào ý chí chủ quan của cơ quan tài chính; trên thực tế chi trả, thanh toán NSNN bằng hình thức này còn khá phổ biến. Từ tình trạng trên dẫn đến sự lạm dụng chi trả, thanh toán bằng lệnh chi tiền, làm giảm vai trò kiểm soát chi NSNN của KBNN; làm chia cắt nguồn vốn NSNN ở các dạng khác nhau như tài khoản tiền gửi đơn vị dự toán, tiền gửi kinh phí uỷ quyền, quỹ NSNN được xuất ra nhưng nằm ở nhiều khâu trung gian trước khi đến được với các đối tượng thụ hưởng, vì vậy giảm hiệu quả quản lý nguồn vốn NSNN.
Tình hình phân công kiểm soát chi NSNN như trên còn nặng về “chia việc”
và hài hoà về “lợi ích” giữa các ngành trong hệ thống tài chính, nó đã hạn chế quy mô, phần việc kiểm soát chi của cơ quan KBNN.
Thứ năm, Các khoản chi thanh toán không dùng tiền mặt vẫn còn nhiều hạn chế. Huyện Quảng Trạch có diện tích kéo dài, các đơn vị SDNS lại phân bổ rãi rác trên địa bàn huyện. Tình hình phát triển kinh tế xã hội phát triển chưa đồng đều. Hệ thống phương tiện thanh toán cá nhân (ATM) của hệ thống ngân hàng thương mại trên địa bàn huyện phát triển chưa nhiều. Chính vì vậy, ảnh hưởng đến việc thanh toán chi cho cá nhân, hàng hóa dịch vụ cho đơn vị cung cấp hàng hóa đang phát triển chậm
Thứ sáu, công tác quản lý, công tác kiểm tra, thanh tra giám sát chưa được coi trọng đúng mức nhiều khi mang nặng tính hình thức; chưa thực hiện tốt công tác thanh tra, kiểm tra, chưa kiên quyết xử lý nghiêm minh các trường hợp khi thấy dấu
Đại học kinh tế Huế
hiệu chi sai nguyên tắc tài chính. Sự phối hợp thanh tra, kiểm tra công tác quản lý chi tài chính chưa được tiến hành thường xuyên, chưa xử lý nghiêm minh các trường hợp vi phạm quản lý chi NSNN một cách đúng mức để làm gương cho người khác. Đây là một nguyên nhân rất quan trọng. Bởi vì thực tế Chính phủ đã và đang thực hiện chương trình cải cách hành chính công, làm minh bạch nền tài chính quốc gia, nhưng hiện nay một bộ phận cán bộ có chức có quyền đang vi phạm trong quản lý chi tiêu ngân sách ngày càng tăng lên.
Nguyên nhân chủ quan
Thứ nhất, đội ngũ công chức kiểm soát chi thường xuyên NSNN của KBNN Quảng Trạch, nhìn chung đã được nâng lên về nhận thức và nghiệp vụ, song so với yêu cầu nhiệm vụ còn một số hạn chế do nguyên nhân:
+ Công việc kiểm soát chi NSNN đòi hỏi phải tinh thông về nghiệp vụ, nắm vững các chế độ, định mức, tiêu chuẩn nhà nước qui định, trong khi đó có một số cán bộ mới vào ngành do đó còn thiếu kinh nghiệm trong việc xử lý nghiệp vụ kiểm soát chi thường xuyên do đó cũng đã ảnh hưởng đến chất lượng công tác kiểm soát chi.
+ Một vài công chức nhận thức chưa đầy đủ trách nhiệm và đòi hỏi ngày càng cao về nghiệp vụ KBNN trong quá trình đổi mới, nghiên cứu học tập hời hợt, thiếu sâu sắc. Do đó trong quá trình thực hiện vận dụng tuỳ tiện, không đúng nguyên tắc chế độ hoặc chấp hành không đầy đủ quy trình nghiệp vụ quy định; vẫn còn có công chức tư tưởng bình quân chủ nghĩa, thiếu tinh thần chủ động, sáng tạo trong công tác, chưa có ý thức tích cực vươn lên để hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao, năng suất, hiệu quả công tác chưa cao.
Thứ hai, công tác tự kiểm tra việc chấp hành các qui định về KSC thường xuyên NSNN qua KBNN còn chưa thường xuyên, chất lượng chưa cao: Do thực tế khối lượng công việc nhiều, phải thường xuyên giao dịch với khách hàng, biên chế có hạn nên việc tự kiểm tra công tác KSC thường xuyên NSNN chưa được tiến hành thường xuyên, thường tiến hành ở mức độ đối phó, chất lượng chưa cao.
Thứ ba, trong giai đoạn hiện nay KBNN đang thực hiện các dự án tin học như
Đại học kinh tế Huế