CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN, THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ ĐẤU THẦU MUA SẮM PHƯƠNG TIỆN PHÒNG CHÁY, CHỮA CHÁY VÀ CỨU NẠN, CỨU HỘ
1.4. Kinh nghiệm quản lý đấu thầu mua sắm hàng hóa của một số nước, các tổ chức quốc tế và bài học cho Việt Nam
1.4.1. Kinh nghiệm quản lý đấu thầu mua sắm hàng hóa của một số nước
* Kinh nghiệm quản lý đấu thầu của nước Nga
Ở Nga, để quản lý hoạt động đấu thầu, Tổng thống Nga ban hành Nghị định kèm theo quy chế đấu thầu về mua sắm hàng hoá, xây lắp công trình, dịch vụ cho các nhu cầu quốc gia. Một trong những kinh nghiệm tổng quan chi phí hoạt động đấu thầu của nước Nga là sự phù hợp cao của quy chế đấu thầu quốc tế. Nó đảm bảo cho các hoạt động đấu thầu quốc tế diễn ra ở nước Nga không phải tốn nhiều công sức vào việc nghiên cứu tìm hiểu các quy định của các tổt chức quốc tế trước khi tiến hành chúng. Do vậy, đây là một trong những căn cứ quan trọng góp phần thực hiện một trong những yêu cầu của nâng cao chất lượng đấu thầu là tiết kiệm, hiệu quả, đáp ứng tốt nhất các yêu cầu của chủ đầu tư và tạo sự dễ dàng cho quá trình thực hiện.
Cơ chế quản lý, giám sát, xử phạt nghiêm minh các hành vi tiêu cực trong các hoạt động đấu thầu ở nước Nga đảm bảo chấm dứt tình trạng lạm dụng quyền lực của các quan chức Chính phủ trong việc đấu thầu mua sắm hàng hoá, xây lắp và dịch vụ cho các nhu cầu quốc gia. Có thể nói ở Nga, chính sách xử phạt thích đáng những cá nhân, tổ chức vi phạm quy chế đấu thầu đã thúc đẩy việc thực hiện các
27
yêu cầu công bằng, bình đẳng trong đấu thầu; hạn chế đến mức thấp nhất các hiện tượng thiếu minh bạch, thiếu vô tư của những người làm công tác xét thầu. Đây là một kinh nghiệm quý báu chúng ta có thể nghiên cứu học tập để nâng cao chất lượng đấu thầu xây dựng nói chung và các công trình giao thông nói riêng.
* Kinh nghiệm quản lý đấu thầu của Hàn Quốc
Theo quy định của Hàn Quốc, “Luật hợp đồng” mà trong đó Nhà nước là bên tham gia là luật điều chỉnh các hoạt động đấu thầu. Luật này quy định những nguyên tắc cơ bản và thủ tục mua sắm công. Trên cơ sở luật đó Tổng thống, Thủ tướng ban hành các hướng dẫn để thực hiện. Bộ Kinh tế và Bộ Tài chính ban hành hướng dẫn chi tiết việc thực hiện.
Hệ thống mua sắm của Hàn Quốc là hệ thống tập trung thống nhất cao. Hàn Quốc có một cơ quan tập trung có tên viết tắt là Sarok có một số lượng cán bộ chuyên gia lớn lên tới hàng ngàn người có nhiệm vụ tổ chức thực hiện đấu thầu tất cả các nhu cầu mua sắm công lớn của đất nước. Tuy nhiên, những nhu cầu mua sắm có giá trị nhỏ cũng được phân cấp. Có thể nói nhiều nhà thầu Việt Nam đang có kỳ vọng đề nghị Chính phủ xem xét áp dụng kinh nghiệm này, vì việc tổ chức đấu thầu rất phân tán hiện nay ở nước ta có thể đã đẩy hoạt động này đi theo chiều hướng tạo thuận lợi cho các tệ nạn phát sinh như cục bộ, địa phương chủ nghĩa, áp dụng thiếu thống nhất, thiếu nhất quán giữa các địa phương, các ngành.
* Quản lý đấu thầu của Ba Lan
Ba Lan áp dụng một hình thức quản lý công tác đấu thầu khá chuẩn mực. Cục mua sắm công (PPO) trực thuộc Thủ tướng Chính phủ. Cơ quan này đảm trách chức năng quản lý nhà nước về đấu thầu và chức năng này được quy định chi tiết trong luật mua sắm công do Quốc hội thông qua. Ngoài việc soạn thảo nghiên cứu các dự luật và các quy định pháp lý, PPO có thẩm quyền xem xét, quyết định đối với các trường hợp ngoài quy định trong luật mua sắm công. Ví dụ, PPO được quyền cho phép áp dụng hình thức lựa chọn nhà thầu thông qua đấu thầu rộng rãi đối với các gói thầu có giá trị >200.000 EURO.
28
PPO còn chịu trách nhiệm xuất bản tờ Bulletin chuyên đăng tải các thông tin về đấu thầu. Theo đó các cuộc đấu thầu rộng rãi trong nước có giá trị trên 30.000 EU thì được đăng tải trên tờ Bulletin. Đây là một trong những hình thức tạo ra sự công khai trong hoạt động đấu thầu ở Ba Lan. Ngoài ra PPO còn có nhiệm vụ tham gia vào quá trình xem xét, xử lý khiếu nại trong đấu thầu.
- Giải quyết khiếu nại:
Việc khiếu nại về kết quả đấu thầu là hiện tượng thường xảy ra ở bất kỳ nước nào. Về vấn đề này, Ba Lan đã quy dịnh các biện pháp ngay trong luật mua sắm công và các biện pháp này được coi là tích cực, hữu hiệu và trở thành một mô hình cho nhiều nước học tập theo. Việc xử lý khiếu nại của nhà thầu được thực hiện như sau:
+ Mỗi bên được quyền chỉ định một trọng tài đại diện cho mình. Trọng tài được chỉ định phải thuộc danh sách gồm 640 trọng tài đã vượt qua kỳ thi tuyển và được chính phủ cấp chứng chỉ hành nghề trọng tài;
+ Người khiếu nại phải nộp một khoản tiền (khoảng 700 USD) để sử dụng cho hoạt động của tổ trọng tài gồm 3 thành viên nêu trên;
+ Trong vòng không có quá 2 tuần, tổ trọng tài sẽ quyết định phần thắng thuộc về ai. Nếu nhà thầu khiếu nại đúng thì bên mua phải đền bù chi phí mà nhà thầu đã bỏ ra. Trường hợp khiếu nại của nhà thầu là sai thì nhà thầu phải chịu mất số tiền đã nộp trước.
Việc sử dụng trọng tài khi có việc như cách của Ba Lan là hết sức thuận tiện, 640 trọng tài được phép tham gia giải quyết các khiếu nại. Bình thường họ là cán bộ, công nhân viên chức, chỉ khi được chỉ định thì họ mới hoạt động theo chức năng là trọng tài phân xử. Hình thức này tạo ra sự linh hoạt, giảm được các chi phí và thời gian không cần thiết so với giải quyết thông qua toà án.
- Đào tạo cán bộ làm công tác đấu thầu:
Với nhận thức rằng con người đóng vai trò chủ đạo trong mọi họat động của xã hội, bao gồm cả hoạt động đấu thầu nên việc đào tạo cán bộ làm công tác đấu thầu được Ba Lan quan tâm thích đáng.
29
Ngoài đào tạo của PPO, Ba Lan có một hệ thống đào tạo về đấu thầu, đó là các trung tâm, các trường đào tạo về đấu thầu bao gồm các cơ sở của khu vực tư nhân. Với thời gian đào tạo khác nhau từ 2 tuần tới vài tháng, từ giáo viên trong nước đến các giáo viên nước ngoài, hầu hết các cán bộ làm công tác đấu thầu đều có kiến thức sâu sắc về lĩnh vực này. Bên cạnh đó, kiến thức về luật pháp thông qua học thêm bằng luật của cán bộ làm công tác dự án đã giúp cho việc thực hiện luật mua sắm công ở Ba Lan đã đạt được những thành tựu đáng kể. Tóm lại, các quy định về đấu thầu ở Ba Lan có được những nội dung đáng cho chúng ta phải học tập, vì:
- Quy định rõ ràng trách nhiệm của từng đơn vị, cá nhân trong quá trình thực hiện, không có sự can thiệp trực tiếp của các cơ quan quản lý nhà nước trong quá trình lựa chọn nhà thầu. Mọi người có trách nhiệm thực hiện theo luật mua sắm công và ai vi phạm sẽ bị xử lý theo các chế tài định sẵn. Điều này làm cho hoạt động đấu thầu đi vào nề nếp, nhanh gọn, xử lý các tình huống đơn giản.
- Công khai tối đa các thông tin về đấu thầu từ thông báo mời thầu, kết quả đấu thầu và các thông tin khác. Đây là một hình thức hữu hiệu để giảm thiểu các hành vi thiếu tích cực trong đấu thầu là hiện tượng thường xảy ra ở bất kỳ cuộc thầu nào.
- Hạn chế tối thiểu các hình thức lựa chọn nhà thầu không có tính cạnh tranh để đảm bảo đạt được hiệu quả cao trong mua sắm.
- Đào tạo một đội ngũ đủ năng lực để thực thi các quy định trong luật mua sắm công.
1.4.2. Kinh nghiệm quản lý đấu thầu mua sắm hàng hóa của một số nước, các tổ chức quốc tế và bài học cho Việt Nam
* Quy định đấu thầu của ngân hàng thế giới (WB)
Những đặc điểm chính trong quy chế đấu thầu của WB là những bài học tham khảo trong việc hình thành và hoàn thiện quy định đấu thầu ở mỗi nước thành viên, đó là:
- Tạo ra sự cạnh tranh tối đa:
30
WB quy định hình thức lựa chọn nhà thầu cạnh tranh quốc tế (ICB) là chủ yếu nhất. Chỉ trong trường hợp cho phép mới được sử dụng các hình thức như đấu thầu hạn chế, chào hàng cạnh tranh, mua sắm trực tiếp… Để đảm bảo cạnh tranh thực sự, trong hồ sơ mời thầu không được đưa ra các yêu cầu mang tính định hướng cụ thể, phải đảm bảo cho phép và khuyến khích sự cạnh tranh quốc tế, về nội dung phải nếu đầy đủ chi tiết rõ ràng.
- Bảo đảm công khai:
WB quy định việc đăng tải thông báo mời thầu đối với các gói thầu lớn và quan trọng phải thực hiện thông qua một tờ báo của Liên hợp quốc. Trong thông báo mời thầu phải nói rõ thời điểm hết hạn nhận hồ sơ dự thầu, địa điểm nhận hồ sơ dự thầu và mở thầu được thực hiện ngay sau khi đóng thầu đồng thời phải thông báo rõ các thông tin về nhà thầu. Để tạo điều kiện cho các nhà thầu có được thông tin mời thầu thì việc thông báo mời thầu phải được đăng trên ít nhất một tờ báo trên phạm vi toàn quốc của nước vay. Một nguyên tắc cơ bản là phải mở thầu công khai, các nhà thầu tham gia đấu thầu phải được mời tới dự lễ mở thầu. Những nội dung cơ bản đối với từng hồ sơ dự thầu phải được đọc rõ, được ghi vào biên bản mở thầu.
- Ưu đãi nhà thầu trong nước:
WB đã quy định chế độ ưu tiên trong xét thầu đối với các nhà thầu đủ điều kiện ưu đãi thuộc nước vay. Theo quy định này thì trong đấu thầu mua sắm hàng hoá, nhà thầu trong nước chỉ được ưu đãi khi trong giá xuất xưởng có ít nhất 30%
thuộc chi phí trong nước. Trong đấu thầu xây lắp, để được ưu đãi, nhà thầu trong nước phải có tối thiểu 50% sở hữu là thuộc nước chủ nhà. Mức ưu đãi tối đa trong cung cấp hàng hoá là 15%, còn trong xây lắp là 7,5%.
- Phương pháp đánh giá hồ sơ dự thầu:
Các quy định về phương pháp đánh giá hồ sơ dự thầu của WB vừa đảm bảo sự chặt chẽ, tiến tiến nhưng lại linh hoạt.
- Đối với lựa chọn dịch vụ tư vấn, quy định mua sắm của WB cho phép sử dụng 6 phương pháp đánh giá:
31
+ Đánh giá trên cơ sở xem xét cả hai yếu tố chất lượng tư vấn và chi phí tư vấn. đây là một phương pháp đánh giá khắc phục được tình trạng các nhà tư vấn có uy tín lợi dụng thế mạnh của mình để bắt bên mua trả chi phí cao nhất cho các dịch vụ tư vấn của mình. Và bằng phương pháp này có thể có được dịch vụ tư vấn đạt hiệu quả tổng hợp.
+ Đánh giá dựa trên cơ sở về chất lượng: theo phương pháp này nhà tư vấn chỉ yêu cầu nộp đề xuất kỹ thuật hoặc nộp cả đề xuất tài chính, nhưng khi xem xét thì yêu cầu nhà tư vấn nộp tiếp đề xuất tài chính (trong trường hợp chỉ có đề xuất về kỹ thuật) hoặc chỉ mở đề xuất tài chính của nhà tư vấn có đề xuất kỹ thuật hoặc đánh giá là tốt nhất.
+ Đánh giá dựa trên một nguồn ngân sách cố định: theo cách này nhà tư vấn được yêu cầu nộp ra đề xuất kỹ thuật và đề xuất tài chính.
+ Đánh giá trên cơ sở chi phí thấp nhất: Đối với các công việc tư vấn đã có chuẩn mực là các công việc thông thường thì hồ sơ dự thầu nào được đánh giá vượt qua mức yêu cầu tối thiểu về mặt kỹ thuật và có chi phí thấp nhất sẽ được mời vào đàm phán hợp đồng.
+ Đánh giá trên cơ sở năng lực: Phương pháp này được sử dụng cho các công việc tư vấn có giá trị nhỏ (không vượt quá 100.000 USD). Theo đó, hồ sơ dự thầu được đánh giá là có năng lực và phẩm chất thích hợp sẽ được mời để trình một đề xuất kỹ thuật và tài chính để có cơ sở cho việc đàm phán hợp đồng.
+ Phương pháp chọn theo một nguồn duy nhất: nó chỉ được coi là một trường hợp ngoại lệ, dùng cho một vài trường hợp đặc biệt.
- Đối với mua sắm hàng hoá và xây lắp, WB quy định phương pháp đánh giá như sau:
+ Bước đánh giá về kỹ thuật: Phương tiện đánh giá sự đáp ứng về mặt kỹ thuật là tiêu chí “đạt”, “không đạt” và nó được công khai trong hồ sơ mời thầu.
+ Bước đánh giá về tài chính, thương mại để xếp hạng nhà thầu: những hồ sơ vượt qua được bước trước thì mới được xem xét trong bước này. Chỉ tiêu cơ bản - sản phẩm cuối cùng của bước đánh giá này là giá đánh giá.
32
Các nguyên tắc cơ bản trong quy định mua sắm của WB:
- Không phân biệt đối xử: Theo nguyên tắc này, hình thức lựa chọn nhà thầu rộng rãi được ưu tên áp dụng. Là nhà thầu thuộc nước thành viên thì có đủ tư cách hợp lệ để tham gia các cuộc đấu thầu sử dụng nguồn vốn cho vay tư WB. Ngoài ưu tiên này, các nhà thầu còn lại được đối xử ngang nhau không phân biệt.
- Không đàm phán về giá: Trong quy định mua sắm của WB, giá dự thầu của nhà thầu luôn phải được coi là cố định. Đây được coi là một biện pháp để giảm thiểu được các hoạt động tiêu cực, tham nhũng trong quá trình đấu thầu.
- Đảm bảo sự cạnh, công băng, minh bạch trong đấu thầu: điều này được thể hiện ở hình thức lựa chọn nhà thầu rộng rãi, không phân biệt đối xử, mẫu hoá hồ sơ mời thầu…
- Không được vi phạm quy chế đấu thầu.
- Sự điều chỉnh theo thời gian.
- Chống tham nhũng: WB luôn cho rằng tham nhũng chính là một yếu tố làm cản trở quá trình phát triển và trong đấu thầu nó là yếu tố ảnh hưởng tới hiệu quả mua sắm. Nhiều quy định khắt khe, cụ thể trong quy định đấu thầu của WB là nhằm vào nội dung này.
Tóm lại, quy định đấu thầu của WB có nhiều nội dung cần được nghiên cứu tham khảo để có thể xem xét đưa vào các quy định đấu thầu của Việt Nam. Quy chế đấu thầu hiện hành của Việt Nam tuy mới mẻ, xong nội dung cơ bản, các nguyên tắc cơ bản, các mục tiêu chính không khác nhiều với quy định mua sắm của WB, nhiều nội dung của chúng ta và WB trùng nhau. Xong một số nội dung khác cần bớt dần khoảng cách như các nội dung về tính công khai, mẫu hóa, phương pháp đánh giá, chống tham nhũng, xử lý chặt chẽ các vi phạm…
* Quy định đấu thầu của Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB)
Về cơ bản các quy định đấu thầu của ADB cũng tương tự như của WB. Tuy nhiên, có một vài khác biệt nhỏ như đối với tuyển chọn dịch vụ tư vấn, quy định của ADB cũng yêu cầu nhà tư vấn nộp một túi hồ sơ về kỹ thuật hoặc cả hai túi hồ sơ cả về kỹ thuật và tài chính, xong cách đánh giá vẫn là xem xét đề xuất kỹ thuật trước.
33
Đối với đấu thầu mua sắm hàng hoá và xây lắp thì lại có sự thống nhất cao giữa phương pháp đánh giá của WB và ADB. Một cách tổng quát, những nguyên tắc chính trong quy chế đấu thầu của ADB là:
- Cạnh tranh: Việc đấu thầu cạnh tranh quốc tế là hình thức cơ bản nhất. Nội dung cụ thể của hình thức này thì cũng giống như của WB mà đã dược nêu ở trên.
- Phương pháp đánh giá hồ sơ dự thầu: cũng tương tự WB, phương pháp đánh giá hồ sơ dự thầu của ADB là tiên tiến, phù hợp với thông lệ đấu thầu thế giới, tuy có một vài đặc thù riêng cụ thể như sau:
ADB luôn coi trọng tính hợp lệ của nhà thầu. Chỉ có những thành viên của ADB mới đủ tư cách là nhà thầu hợp lệ. Quan điểm đánh giá của ADB là ưu tiên đánh giá về kỹ thuật trong việc chọn tư vấn. Nếu WB quy định danh sách ngắn trong đấu thầu lựa chọn tư vấn là từ 3 đến 6 nhà tư vấn, thì con số này trong quy định của ADB là từ 5 đến 7. Trong đấu thầu mua sắm hàng hoá và xây lắp thì phương pháp đánh giá dựa theo giá đánh giá là cơ bản.
- Quy trình thực hiện: có thể tóm tắt quy trình này như sau:
Bước 1: Kiểm tra tính đầy đủ của hồ sơ dự thầu
Tại bước này, các hồ sơ dự thầu được tiến hành xem xét về mặt hợp lệ, sự đầy đủ của hồ sơ dự thầu căn cứ vào biên bản mở thầu và các nội dung trong hồ sơ dự thầu. Các công việc cụ thể được lập thành bảng với một số nội dung sau:
+ Sự đáp ứng về mặt kỹ thuật;
+ Sự đáp ứng về các điều kiện thương mại và các điều kiện khác;
+ Bảng tổng hợp về sự đáp ứng của hồ sơ dự thầu so với yêu cầu của hồ sơ mời thầu;
Bước 2: đánh giá về mặt thương mại và tài chính. Nhiều nội dung được thực hiện ở bước này gồm:
+ Chuyển giá dự thầu sang một cùng đồng tiền;
+ Điều chỉnh giá dự thầu theo các yếu tố thương mại, kỹ thuật;
+ Xác định giá đánh giá.
Bước 3: Xác định hồ sơ dự thầu có giá đánh giá thấp để trao thầu