1.1.1. Nghèo và nghèo đa chiều
Trên thế giới hiện nay có rất nhiều quan niệm về nghèo được các tổ chức quốc tế, tổ chức phi chính phủ đưa ra, song nhìn chung có thể chú ý vào một số quan niệm chủ yếu sau:
Hội nghị Thượng đỉnh Thế giới về phát triển xã hội tổ chức tại Copenhagen (Đan Mạch) năm 1995 đã đưa ra định nghĩa về nghèo như sau:
“người nghèo là tất cả những ai mà thu nhập thấp hơn dưới 1 đô la (USD) mỗi ngày cho mỗi người, số tiền được coi như đủ mua những sản phẩm thiết yếu để tồn tại” [9].
Theo Hội nghị chống đói nghèo khu vực châu Á - Thái Bình Dương do ESCAP tổ chức tại Băng Cốc, Thái Lan tháng 9/1993, “nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư không được hưởng và thỏa mãn các nhu cầu cơ bản của con người mà những nhu cầu này đã được xã hội thừa nhận tùy theo trình độ phát triển kinh tế - xã hội và phong tục tập quán của địa phương” [9].
Ngân hàng Thế giới (WB) đưa ra quan điểm: nghèo là một khái niệm đa chiều vượt khỏi phạm vi túng thiếu về vật chất, nghèo không chỉ gồm các chỉ số dựa trên thu nhập mà còn bao gồm các vấn đề liên quan đến năng lực như dinh dưỡng, sức khoẻ, giáo dục, khả năng dễ bị tổn thương, không có quyền phát ngôn và không có quyền lực [9].
Theo Tổ chức Liên hợp quốc (UN): “Nghèo là thiếu năng lực tối thiểu để tham gia hiệu quả vào các hoạt động xã hội. Nghèo có nghĩa là không có đủ ăn, đủ mặc, không được đi học, không được khám chữa bệnh, không có đất đai để trồng trọt hoặc không có nghề nghiệp để nuôi sống bản thân,
không được tiếp cận tín dụng. Nghèo cũng có nghĩa là không an toàn, không có quyền, và bị loại trừ, dễ bị bạo hành, phải sống trong các điều kiện rủi ro, không tiếp cận được nước sạch và công trình vệ sinh” [32].
Như vậy, nghèo cũng có thể xem xét đơn chiều (như thu nhập, chi tiêu) hay đa chiều. Nghèo đa chiều là nghèo được xem xét đồng thời thông qua nhiều khía cạnh không chỉ là thu nhập, mà bao gồm các khía cạnh liên quan đến dinh dưỡng, sức khoẻ, giáo dục, khả năng dễ bị tổn thương, không có quyền phát ngôn và không có quyền lực (WB, 2000); khả năng để đáp ứng các tiêu chuẩn đầy đủ các phúc lợi, về mức độ an ninh kinh tế, xã hội và con người, quyền dân sự và chính trị; sức khoẻ, giáo dục và thu nhập ở cấp hộ gia đình (UNDP, 2010); giáo dục, dinh dưỡng, y tế, nhà ở, nước và vệ sinh, lao động trẻ em, giải trí, tham gia và bảo trợ xã hội (UNICEF).
Các khái niệm trên cho thấy sự thống nhất cao của các quốc gia, các nhà chính trị và các học giả với quan điểm nghèo là một hiện tượng đa chiều, cần được chú ý nhìn nhận là sự thiếu hụt hoặc không được thỏa mãn các nhu cầu cơ bản của con người. Nghèo đa chiều là tình trạng con người không được đáp ứng ở mức tối thiểu các nhu cầu cơ bản trong cuộc sống [13].
1.1.2. Giảm nghèo bền vững
Cho đến nay, vẫn chưa có một quan niệm thống nhất về GNBV hay giảm nghèo theo hướng bền vững là gì. Tuy nhiên, vấn đề giảm nghèo luôn được đề cập đến khi nói đến phát triển bền vững và GNBV là một trong những yếu tố quan trọng tạo nên sự phát triển bền vững. Ngược lại, phát triển kinh tế bền vững lại là cơ sở, điều kiện để GNBV. Để làm rõ quan niệm GNBV, trước hết cần xem xét mục đích và yêu cầu đề ra đối với GNBV là gì?
Về cơ bản, giải quyết nghèo đói nói chung trước hết cần đảm bảo cả hai mặt:
số lượng và chất lượng. Số lượng giảm nghèo sẽ là số tuyệt đối hộ nghèo giảm được trong một thời gian. Cần phân biệt giữa số hộ nghèo giảm với số
hộ thoát nghèo, hai khái niệm này sẽ chỉ thống nhất với nhau khi không có các yếu tố khác tác động đến như di chuyển dân cư, tái nghèo. Chất lượng giảm nghèo là khái niệm để chỉ thực chất của kết quả giảm nghèo, mà vấn đề cần đạt được là đời sống người nghèo được nâng lên sau khi có tác động hỗ trợ, khoảng cách thu nhập với các nhóm dân cư khác được rút ngắn về mặt tốc độ, khi gặp rủi ro hay bất trắc sẽ không bị rơi vào tình trạng đói nghèo hay nói cách khác, chất lượng giảm nghèo suy cho cùng là phản ánh tính bền vững của quá trình giảm nghèo [9].
Trên thực tế không có nhiều tài liệu thảo luận về khái niệm “giảm nghèo” - có thể là do mục đích của “giảm nghèo” đã rất rõ ràng là giảm tình trạng nghèo trên cơ sở khái niệm và các tiêu chuẩn về nghèo đói. Trong một số tài liệu, giảm nghèo được giải thích là làm giảm tỷ lệ hộ nghèo hay là làm giảm số hộ nghèo trên một địa bàn, là giảm mức độ nghèo của một cộng đồng, làm giảm khoảng cách nghèo cũng có thể được hiểu là làm tăng thu nhập bằng các biện pháp hỗ trợ hộ gia đình đạt được mức thu nhập bình quân cao hơn chuẩn nghèo. Theo Bộ LĐTBXH, các chương trình giảm nghèo được hiểu là tập hợp các chính sách, biện pháp và dự án nhằm thúc đẩy khả năng tiếp cận của người nghèo đến dịch vụ xã hội, như vậy giảm nghèo lại có nghĩa là tăng khả năng tiếp cận dịch vụ xã hội; hay giảm nghèo được hiểu là kết quả từ những nỗ lực của nhà nước, cộng đồng và người dân làm cho người dân đạt được mức sống vượt trên mức sống tối thiểu.
Trên cơ sở khái niệm nghèo, khái niệm giảm nghèo được xác định trong luận văn này là giảm tình trạng con người không được đáp ứng ở mức tối thiểu các nhu cầu cơ bản trong cuộc sống. Ở cấp độ cộng đồng, giảm nghèo được hiểu là giảm số lượng hay tỷ lệ người hay hộ không được đáp ứng ở mức tối thiểu những nhu cầu cơ bản. Ở cấp hộ gia đình, giảm nghèo được hiểu là nâng cao mức độ thỏa mãn các nhu cầu cơ bản của hộ gia đình; hay còn gọi là thu hẹp khoảng cách nghèo [9].
Ở Việt Nam, “Giảm nghèo bền vững” đã được một số nghiên cứu đề cập từ trước năm 2000. Nhưng đến năm 2008 cụm từ “Giảm nghèo bền vững”
được sử dụng chính thức trong văn bản hành chính ở Việt Nam tại Nghị quyết số 30a/2008/NQ-CP ngày 27/12/2008 của Chính phủ về Chương trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững đối với 61 huyện nghèo; tiếp đó là Nghị quyết số 80/NQ-CP ngày 19/5/2010 của Chính phủ về Định hướng giảm nghèo bền vững giai đoạn 2011-2020; Quyết định số 1489/QĐ-TTg ngày 8/10/2012 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt chương trình giảm nghèo bền vững giai đoạn 2012-2015 và Nghị quyết số 15-NQ/TW ngày 1/6/2012, Hội nghị BCH Trung ương khóa XI về một số vấn đề về chính sách xã hội giai đoạn 2012-2020.
Tính đến thời điểm này vẫn chưa có một định nghĩa hay khái niệm chính thức về “giảm nghèo bền vững”.
“Bền vững“ có thể hiểu là ổn định, được duy trì trong thời gian dài, là vững chắc. Như vậy, nên hiểu bền vững là một tiêu chuẩn hay một yêu cầu về sự “chắc chắn” đối với kết quả giảm nghèo. Mục đích rất rõ ràng của GNBV chính là đảm bảo hay duy trì thành quả giảm nghèo một cách lâu dài, bền vững. Nếu hiểu “bền vững” với nghĩa là có khả năng chống đỡ, là vững chắc thì giảm nghèo bền vững được hiểu là tình trạng đạt được mức thỏa mãn những nhu cầu cơ bản/mức sống/mức thu nhập cao hơn mức chuẩn (nghèo) và duy trì được lâu dài mức thỏa mãn các nhu cầu cơ bản/mức sống/mức thu nhập trên mức chuẩn đó ngay cả khi gặp phải các cú sốc hay rủi ro để không phải lại rơi vào tình trạng nghèo [16].
Nhìn chung, để GNBV các nhà nghiên cứu, các chuyên gia về kinh tế - xã hội, lao động việc làm đều cho rằng, cần hỗ trợ phát triển hạ tầng, hỗ trợ nghề cũng như các điều kiện tiếp cận cơ hội phát triển kinh tế dựa vào cộng đồng để người nghèo có thể tự vươn lên thoát nghèo làm giàu bằng chính khả năng của mình dựa trên những điều kiện kinh tế xã hội sẵn có.
Theo PGS.TS Trần Đình Thiên - Viện trưởng Viện Kinh tế Việt Nam: “không thể giúp người nghèo bằng cách tặng nhà, tặng phương tiện sống. Đây là cách giảm nghèo, xóa nghèo nhanh nhưng chỉ tức thời, không bền vững. Muốn GNBV thì Nhà nước, cơ quan chức năng cần phải cấp cho người nghèo một phương thức phát triển mới mà tự do không thể tiếp cận và duy trì. Bên cạnh đó là sự hỗ trợ, ngăn ngừa, loại trừ các yếu tố gây rủi ro chứ không chỉ là sự nỗ lực khắc phục hậu quả sau rủi ro. Đặc biệt, sự hỗ trợ giảm nghèo này phải được xác lập trên nguyên tắc ưu tiên cho các vùng có khả năng, điều kiện thoát nghèo nhanh và có thể lan tỏa nhanh sang các vùng lân cận“ [1].
Tác giả luận văn đồng ý với quan niệm trên về GNBV. Đây chính là việc tặng “cần câu“ thay vì tặng “cá“, bên cạnh đó còn tạo cho họ khả năng biết tìm cách nuôi cá thay vì chỉ đi câu... tạo ra sự chủ động trong việc thoát nghèo bằng chính năng lực của mình chứ không chỉ trông chờ vào sự hỗ trợ của cộng đồng. Bên cạnh đó cần có biện pháp giúp họ phòng ngừa rủi ro, để tự họ có thể khắc phục rủi ro như họ có thể chuyển đổi phương thức sản xuất khi phương thức cũ không còn phù hợp, có thể tìm được việc làm mới, xây dựng lại nhà cửa sau thiên tai. Muốn vậy, người nghèo cần được tiếp cận và duy trì với các loại dịch vụ giáo dục, y tế, văn hóa, pháp lý.... Ngoài ra, những chương trình giảm nghèo đặc thù cho những đối tượng cụ thể, một số vùng nhằm tạo ra sức lan tỏa là hết sức cần thiết trong điều kiện nguồn lực hạn chế như của chúng ta hiện nay. Do vậy, quan điểm GNBV ở nước ta chính là cần nắm bắt được các xu hướng và đặc điểm vận động của các nhân tố tác động đến chất lượng của giảm nghèo và giải quyết đồng thời tất cả những bất cập nêu trên.
1.1.3. Tiêu chí và chuẩn nghèo đa chiều
Để đo lường nghèo hay xác định được người nghèo, về lý thuyết, phải đo lường được tất cả các khía cạnh thiếu hụt hay sự không thỏa mãn tất cả các nhu cầu cơ bản. Ví dụ, thiếu hụt về nhu cầu ăn (dinh dưỡng, lương thực, thực phẩm…), nhu cầu về mặc (đẹp, ấm…), nhu cầu về ở (diện tích, chất lượng nhà ở)....
Chuẩn nghèo là thước đo (hay tiêu chí) nhằm xác định ai là người nghèo (hoặc không nghèo) để thực hiện các chính sách hỗ trợ giảm nghèo của nhà nước.
Nhằm bảo đảm công bằng trong thực hiện các chính sách giảm nghèo, căn cứ vào mức sống thực tế các địa phương, trình độ phát triển kinh tế xã hội, từ năm 1993 đến năm 2015, Bộ LĐTBXH đã 6 lần công bố tiêu chuẩn cụ thể cho hộ nghèo. Các tiêu chí này thay đổi theo thời gian cùng với sự thay đổi mặt bằng thu nhập quốc gia. Các chuẩn nghèo của Bộ LĐTBXH ban đầu được quy đổi ra thóc, nhưng từ năm 2005 được tính theo phương pháp tiếp cận dựa vào chi phí cho những nhu cầu cơ bản đa dạng hơn.
Chuẩn nghèo được ban hành bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, như Chính phủ, Bộ LĐTBXH, Tổng cục Thống kê. Trong luận văn này, chuẩn nghèo được áp dụng theo chuẩn nghèo quốc gia do Chính phủ ban hành. Chuẩn nghèo quốc gia quy định và áp dụng thống nhất trên phạm vi toàn quốc. Chuẩn nghèo này được dùng để xác định đối tượng nghèo để thực hiện các chính sách, chương trình giảm nghèo của Chính phủ.
Theo Đề án tổng thể “Chuyển đổi phương pháp tiếp cận đo lường nghèo từ đơn chiều sang đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2016 - 2020” đã được Chính phủ phê duyệt thì đo lường nghèo giai đoạn 2016 - 2020 gồm các tiêu chí về thu nhập và mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản.
- Các tiêu chí về thu nhập gồm:
+ Chuẩn mức sống tối thiểu về thu nhập là mức thu nhập đảm bảo chi trả được những nhu cầu tối thiểu nhất mà mỗi người cần phải có để sinh sống, bao gồm nhu cầu về tiêu dùng lương thực, thực phẩm và tiêu dùng phi lương thực, thực phẩm phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước trong từng thời kỳ [26].
+ Chuẩn nghèo về thu nhập là mức thu nhập mà nếu hộ gia đình có thu nhập dưới mức đó sẽ được coi là hộ nghèo về thu nhập. Chuẩn nghèo về thu nhập dùng để xác định quy mô nghèo về thu nhập của Quốc gia, xác định đối tượng thụ hưởng chính sách hỗ trợ (gọi là chuẩn nghèo chính sách) [26].
+ Chuẩn mức sống trung bình về thu nhập là mức thu nhập mà ở mức đó người dân đã đạt được mức sống trung bình của xã hội, bao gồm nhu cầu về tiêu dùng lương thực, thực phẩm và tiêu dùng phi lương thực, thực phẩm, phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước trong từng thời kỳ [26].
- Mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản:
+ Các dịch vụ xã hội cơ bản bao gồm 5 dịch vụ: tiếp cận về y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch và vệ sinh, tiếp cận thông tin [26];
+ Các chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt gồm 10 chỉ số: (1) trình độ giáo dục của người lớn; (2) tình trạng đi học của trẻ em; (3) tiếp cận các dịch vụ y tế; (4) bảo hiểm y tế; (5) chất lượng nhà ở; (6) diện tích nhà ở bình quân đầu người; (7) nguồn nước sinh hoạt; (8) loại hố xí/nhà tiêu; (9) sử dụng dịch vụ viễn thông; (10) tài sản phục vụ tiếp cận thông tin [26].
+ Ngưỡng thiếu hụt đa chiều là mức độ thiếu hụt mà nếu hộ gia đình thiếu nhiều hơn mức độ này thì bị coi là thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản, từ 1/3 tổng điểm thiếu hụt trở lên [26].
Bảng 1.1: Xác định nghèo đa chiều ở Việt Nam Chiều nghèo Chỉ số đo lường Mức độ thiếu hụt
1. Giáo dục 1.1 Trình độ giáo dục của người lớn
Hộ gia đình có ít nhất 1 thành viên đủ 15 tuổi sinh từ năm 1986 trở lại không tốt nghiệp trung học cơ sở và hiện không đi học
1.2 Tình trạng đi học của trẻ em
Hộ gia đình có ít nhất 1 trẻ em trong độ tuổi đi học (5 - 14 tuổi) hiện không đi học
2. Y tế 2.1 Tiếp cận các dịch vụ y tế
Hộ gia đình có người bị ốm đau nhưng không đi khám chữa bệnh (ốm đau được xác định là bị bệnh/ chấn thương nặng đến mức phải nằm một chỗ và phải có người chăm sóc tại giường hoặc nghỉ việc/học không tham gia được các hoạt động bình thường)
2.2 Bảo hiểm y tế Hộ gia đình có ít nhất 1 thành viên từ 6 tuổi trở lên hiện tại không có bảo hiểm y tế
3. Nhà ở 3.1. Chất lượng nhà ở
Hộ gia đình đang ở trong nhà thiếu kiên cố hoặc nhà đơn sơ
(Nhà ở chia thành 4 cấp độ: nhà kiên cố, bán kiên cố, nhà thiếu kiên cố, nhà đơn sơ) 3.2 Diện tích nhà
ở bình quân đầu người
Diện tích nhà ở bình quân đầu người của hộ gia đình nhỏ hơn 8m2
4.Điều kiện sống
4.1 Nguồn nước sinh hoạt
Hộ gia đình không được tiếp cận nguồn nước hợp vệ sinh
4.2. Hố xí/nhà vệ sinh
Hộ gia đình không sử dụng hố xí/nhà tiêu hợp vệ sinh
5.Tiếp cận thông tin
5.1 Sử dụng dịch vụ viễn thông
Hộ gia đình không có thành viên nào sử dụng thuê bao điện thoại và internet
5.2 Tài sản phục vụ tiếp cận thông tin
Hộ gia đình không có tài sản nào trong số các tài sản: Tivi, đài, máy vi tính; và không nghe được hệ thống loa đài truyền thanh xã/thôn Nguồn: Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, 2015
Chuẩn nghèo giai đoạn 2016 - 2020 sử dụng kết hợp cả chuẩn nghèo về thu nhập và mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản; trước mắt áp dụng chuẩn nghèo chính sách để phân loại đối tượng hộ nghèo phù hợp với khả năng cân đối ngân sách.
- Hộ nghèo là hộ có thu nhập bình quân đầu người/tháng từ chuẩn nghèo chính sách trở xuống; hoặc có thu nhập bình quân đầu người/tháng cao hơn chuẩn nghèo chính sách nhưng thấp hơn chuẩn mức sống tối thiểu và thiếu hụt từ 1/3 tổng số điểm thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản trở lên [26].
- Hộ cận nghèo là hộ có thu nhập bình quân đầu người/tháng cao hơn chuẩn nghèo chính sách nhưng thấp hơn chuẩn mức sống tối thiểu, và thiếu hụt dưới 1/3 tổng số điểm thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản [26].
- Hộ chưa tiếp cận đầy đủ các dịch vụ xã hội cơ bản là hộ có thu nhập bình quân đầu người/tháng cao hơn chuẩn mức sống tối thiểu và thiếu hụt từ 1/3 tổng điểm thiếu hụt các dịch vụ xã hội cơ bản trở lên [26].
- Hộ có mức sống dưới trung bình là hộ có thu nhập bình quân đầu người/tháng từ dưới chuẩn mức sống trung bình và cao hơn chuẩn mức sống tối thiểu [26].
Hiện nay, các tiêu chí tiếp cận đo lường nghèo đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2016-2020 được Chính phủ quy định là:
- Các tiêu chí về thu nhập:
+ Chuẩn nghèo: 700.000 đồng/người/tháng ở khu vực nông thôn và 900.000 đồng/người/tháng ở khu vực thành thị [27];
+ Chuẩn cận nghèo: 1.000.000 đồng/người/tháng ở khu vực nông thôn và 1.300.000 đồng/người/tháng ở khu vực thành thị [27].
- Các tiêu chí về mức độ thiếu hụt tiếp cận dịch vụ xã hội cơ bản:
+ Các dịch vụ xã hội cơ bản (05 dịch vụ): y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch và vệ sinh, thông tin [27];