2.1. Cơ sở lý luận về quản lý sử dụng đất sản xuất nông nghiệp
2.1.1. Khái quát về đất đai và quản lý đất đai
Đất đai là một diện tích cụ thể của bề mặt trái đất, bao gồm tất cả các cấu thành của môi trường sinh thái ngay trên và dưới bề mặt đó bao gồm khí hậu, bề mặt, thổ nhưỡng, dạng địa hình, nước mặt (hồ, sông), nước ngầm, thực vật và động vật, trạng thái định cư của con người, những kết quả do hoạt động của con người trong quá khứ và hiện tại để lại (dẫn theo Nguyễn Đình Bồng, 2010). Theo Lê Quý Đôn trích trong Phủ biên tạp lục “Từ khi có trời đất là có núi sông, kinh thành dẫu có khác mà núi sông không đổi” (Hội Khoa học đất Việt Nam, 2000).
Theo Phan Huy Chú (1961), của báu của một nước không gì quý bằng đất đai, nhân dân và mọi của cải đều do đấy mà sinh ra. Theo Petty (1962), lao động là cha, đất đai là mẹ sinh sản ra mọi của cải vật chất trên thế giới này.
Vũ Ngọc Tuyên (1994) nêu rõ: “lớp đất mặt của vỏ trái đất gọi là thổ nhưỡng, thổ nhưỡng phát sinh là do tác động lẫn nhau của khí trời (khí quyển), nước (thuỷ quyển), sinh vật (sinh quyển), đá mẹ (thạch quyển), qua thời gian lâu dài. Thổ nhưỡng là một hỗn hợp gồm các khoáng vật do đá mẹ phong hoá dưới tác động của các nhân tố vật lý, hoá học và chất mùn do xác động thực vật phân huỷ tạo thành. Chất mùn làm cho đất có độ phì nhiêu, đó là đặc tính đặc trưng của đất mà đá không có; chất mùn còn làm tăng độ đệm của đất, làm giảm hữu hiệu những thay đổi đột ngột của môi trường bảo vệ cho các sinh vật sống và phát triển”.
2.1.1.2. Khái niệm về quản lý đất đai
Quản lý đất đai là các hoạt động quản lý gắn liền với đất đai mà đất được coi như một nguồn tài nguyên cả về ý nghĩa môi trường và kinh tế. QLĐĐ là một ngành khoa học có truyền thống lâu đời và ngày nay càng có vai trò quan trọng, mang tính liên tục theo thời gian và không gian. QLĐĐ bao gồm các chức năng, nhiệm vụ liên quan đến việc xác lập và thực thi các quy tắc cho việc quản lý, sử dụng và phát triển đất đai cùng với những lợi nhuận thu được từ đất (thông qua bán, cho thuê, hoặc thuế) và giải quyết những tranh chấp liên quan đến quyền sở
hữu (QSH) và quyền sử dụng (QSD) đất đai. Quản lý đất đai là quá trình điều tra mô tả, những tài liệu chi tiết về thửa đất, xác định hoặc điều chỉnh các quyền, các thuộc tính của đất, lưu giữ, cập nhật, cung cấp những thông tin về sở hữu, giá trị, sử dụng đất và các nguồn thông tin khác liên quan. Quản lý đất đai liên quan đến cả hai đối tượng đất công và đất tư bao gồm: đo đạc đất đai, đăng ký đất đai (ĐKĐĐ), định giá đất, giám sát, quản lý sử dụng đất đai và cơ sở hạ tầng cho công tác quản lý (Tommy, 2011).
Theo Tommy (2011), một số khái niệm khác liên quan đến quản lý đất đai bao gồm:
- Quản lý hành chính về đất đai liên quan đến việc xây dựng cơ chế quản lý quyền đối với đất đai và sử dụng đất, quá trình sử dụng đất và giá trị của đất đai thuộc thẩm quyền của Chính phủ để thúc đẩy QLĐĐ hiệu quả, bền vững và bảo đảm quyền về tài sản.
- Quản trị đất đai thể hiện trách nhiệm của Chính phủ trong QLĐĐ thông qua việc tập trung vào các vấn đề chính sách và tầm quan trọng của việc quản lý hiệu quả. Quản trị đất đai có thể được hiểu là cách Chính phủ điều hành cơ chế quản lý đất đai.
- Quản lý Nhà nước về đất đai có thể có nhiều nghĩa khác nhau tại các nước khác nhau. Quản lý Nhà nước về đất đai có thể đồng nghĩa với QLĐĐ, tập trung vào cách thức Chính phủ xây dựng, thực hiện các chính sách đất đai và QLĐĐ cho tất cả các loại đất không phân biệt quyền sử dụng đất. Cụ thể hơn, đây là quá trình Nhà nước QLĐĐ thuộc sở hữu của Nhà nước và giao đất cho các mục đích sử dụng khác nhau.
2.1.1.3. Hệ thống quản lý đất đai
Hệ thống quản lý đất đai là một hệ thống xác lập hồ sơ về quyền sở hữu đất, giá trị đất, sử dụng đất và các tài liệu khác liên quan đến đất. Đất đai là tài nguyên thiên nhiên và là tài sản quý giá của mỗi quốc gia; bất động sản (BĐS) là một tài sản cố định, không thể di dời, BĐS bao gồm đất và các tài sản gắn liền với đất; BĐS có thể bao gồm một hoặc một số thửa đất.
Hệ thống QLĐĐ bao gồm những đối tượng, đơn vị cơ bản khác nhau, nhưng thửa đất vẫn là đối tượng cơ bản nhất, phổ biến nhất. Ở các nước phát triển việc đăng ký nhà, đất theo một hệ thống thống nhất, mã số giấy chứng nhận (GCN) được cấp duy nhất cho thửa đất chung cho cả nhà và đất, không loại trừ việc cho phép đăng ký nhà, một phần của toà nhà cùng những cấu trúc trên mặt đất hoặc dưới mặt đất gắn liền với thửa đất. Theo United Nations (1996), hệ
thống QLĐĐ tốt sẽ góp phần: đảm bảo quyền sở hữu và an toàn quyền hưởng dụng; hỗ trợ cho các chính sách về thuế đất; đảm bảo an toàn tín dụng; phát triển và giám sát thị trường đất đai và BĐS; giảm thiểu tranh chấp đất đai; thuận lợi cho quá trình đổi mới hệ thống QLĐĐ; tăng cường công tác quy hoạch và phát triển kết cấu hạ tầng; hỗ trợ quản lý môi trường và phát hành các tài liệu thống kê đất đai phục vụ các mục tiêu KTXH.
Trong công tác quản lý đất đai, Nhà nước đóng vai trò chính trong việc hình thành chính sách đất đai và các nguyên tắc của hệ thống QLĐĐ bao gồm pháp luật đất đai và pháp luật liên quan đến đất đai. Đồng thời, Nhà nước phải xác định một số nội dung chủ yếu như: Sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước, tập trung và phân cấp; vị trí của cơ quan ĐKĐĐ; vai trò của tổ chức công và đơn vị tư nhân; quản lý các tài liệu địa chính; quản lý các tổ chức địa chính; quản lý nguồn nhân lực; nghiên cứu, đào tạo; trợ giúp về chuyên gia tư vấn và kỹ thuật;
hợp tác quốc tế (United Nations, 1996).
Cấu trúc của hệ thống quản lý đất đai gồm: (i) Nội dung chính để quản lý đất đai (pháp luật đất đai, quy hoạch sử dụng đất, thanh tra đất đai); (ii) Cơ sở hạ tầng để quản lý đất đai (hồ sơ địa chính, đăng ký đất đai, định giá đất, HTTT đất đai) (Nguyễn Đình Bồng, 2005).
2.1.1.4. Tư liệu đất đai và cơ sở dữ liệu đất đai a. Tư liệu đất đai
Theo Tổng cục Quản lý đất đai (2009) thì tư liệu đất đai và các thông tin trong nguồn tư liệu đất đai bao gồm:
Tư liệu đất đai là tất cả những gì thuộc lĩnh vực đất đai phục vụ cho sản xuất và quản lý của con người. Nguồn tư liệu đất đai là các tài liệu dưới dạng các văn bản (các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai...), các tài liệu dưới dạng tài liệu bản đồ (Tài liệu khảo sát, đo đạc, đánh giá phân hạng đất;
BĐĐC, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất...) và các dạng tài liệu khác dưới dạng hồ sơ, biểu mẫu, sổ sách phục vụ công tác quản lý (hồ sơ Đăng ký QSD đất, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp GCNQSD đất;
Thống kê, kiểm kê đất đai; Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất...); CSDL đất đai.
Nguồn tư liệu đất đai rất đa dạng và phong phú song đều có những đặc trưng nhất định. Xét trong phạm vi tư liệu đất đai phục vụ công tác xây dựng CSDL đất đai, có thể chia thành 2 loại. Thứ nhất là các dạng quản lý thông tin về
đất đai dưới dạng thuộc tính, thứ hai là các dạng tư liệu quản lý thông tin về đất đai dưới dạng không gian:
- Thông tin tư liệu thuộc tính: gồm thông tin về thửa đất, chủ sử dụng (quản lý) đất, QSD đất, sở hữu tài sản trên đất thể hiện trong hồ sơ địa chính (sổ mục kê đất đai, sổ địa chính, sổ theo dõi biến động đất đai, bản lưu GCN), bộ hồ sơ gốc cấp GCNQSD đất; thông tin về chỉ tiêu thống kê, kiểm kê đất đai, khoanh đất hiện trạng trong hồ sơ thống kê, kiểm kê đất đai (biểu thống kê, kiểm kê đất đai);
thông tin về đối tượng quy hoạch sử dụng đất theo các hệ thống biểu quy hoạch trong hồ sơ quy hoạch (hệ thống biểu mẫu, thuyết minh); thông tin về vị trí, giá đất, khu vực... trong hồ sơ giá đất (khung giá đất, bảng giá đất, giá đất cụ thể).
- Thông tin tư liệu không gian: gồm bản đồ (BĐĐC, bản đồ quy hoạch, bản đồ hiện trạng...), các sơ đồ, trích lục... Các thông tin đặc trưng mô tả mỗi đối tượng của tư liệu không gian bao gồm: Thông tin tư liệu theo dạng không gian được thể hiện bằng các kiểu đối tượng dạng điểm (point), đường (line, polyline), vùng (shape, polygon), chữ viết (text); Thông tin hình học về vị trí, hình dạng, kích thước, tọa độ, diện tích (đối với đối tượng dạng vùng), chiều dài (đối với đối tượng dạng đường), ký hiệu (đối với đối tượng dạng điểm), kiểu chữ (đối với đối tượng dạng chữ viết); Thông tin về thuộc tính không gian của đối tượng như số tờ bản đồ, số thứ tự thửa đất, loại đất, diện tích thửa đất...
b. Cơ sở dữ liệu đất đai
Cơ sở dữ liệu đất đai là tập hợp thông tin có cấu trúc của dữ liệu địa chính, dữ liệu quy hoạch sử dụng đất, dữ liệu giá đất, dữ liệu thống kê, kiểm kê đất đai được sắp xếp, tổ chức để truy cập, khai thác, quản lý và cập nhật thường xuyên bằng phương tiện điện tử (Bộ Tài nguyên và Môi trường, 2013).
- Thành phần CSDL đất đai quốc gia bao gồm: Cơ sở dữ liệu về văn bản quy phạm pháp luật về đất đai; Cơ sở dữ liệu địa chính; Cơ sở dữ liệu điều tra cơ bản về đất đai; Cơ sở dữ liệu quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; Cơ sở dữ liệu giá đất; Cơ sở dữ liệu thống kê, kiểm kê đất đai; Cơ sở dữ liệu về thanh tra, kiểm tra, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai; Cơ sở dữ liệu khác liên quan đến đất đai.Trong đó CSDL địa chính là thành phần cơ bản của CSDL đất đai, làm cơ sở để xây dựng và định vị không gian các CSDL thành phần khác (Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam, 2013b).
- Nội dung, cấu trúc CSDL đất đai: Nội dung, cấu trúc và kiểu thông tin CSDL địa chính được thực hiện theo quy định tại Điều 4 của Thông tư số 17/2010/TT-BTNMT ngày 04 tháng 10 năm 2010 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định kỹ thuật về chuẩn dữ liệu địa chính. Nội dung, cấu trúc, kiểu
thông tin của CSDL quy hoạch sử dụng đất, CSDL giá đất và CSDL thống kê, kiểm kê đất đai vẫn đang trong quá trình xây dựng.
2.1.1.5. Quản lý sử dụng đất
Quản lý sử dụng đất là sự tập trung vào đất và những cách thức mà đất được sử dụng cho mục đích sản xuất, bảo tồn và cảnh quan (Verheye, 2010).
Quản lý sử dụng đất yêu cầu ra quyết định và được xác định bởi mục đích sử dụng để tạo ra các giá trị khác nhau và được xác định bởi bản chất và giá trị của đất. Trước đây quản lý sử dụng đất tập trung chủ yếu vào đất nông nghiệp. Ngày nay, quản lý đất đai còn phải giải quyết nhu cầu về đất phục vụ công nghiệp hóa, đô thị hóa, bảo tồn, khai khoáng (Preu and Ferber, 2008; Ferber, 2009).
Quản lý sử dụng đất là sự kết hợp của tất cả các công cụ và kỹ thuật được sử dụng bởi chính quyền để quản lý cách mà đất được sử dụng và phát triển (Peter, 2008; World Bank, 2010), bao gồm: quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, luật pháp, QSD đất, định giá đất và thông tin đất đai.
Quản lý sử dụng đất có thể được hiểu là quá trình kết hợp tất cả các công cụ và kỹ thuật để đảm bảo về luật pháp cho việc sử dụng, khai thác và phát triển quỹ đất, giải quyết các tranh chấp liên quan đến đất đai. Các nội dung chính về quản lý sử dụng đất bao gồm: ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật liên quan đến sử dụng đất; lập và quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; giao và quản lý việc thực hiện QSD đất; định giá đất và thông tin đất đai.
* Một số đặc điểm chính trong quản lý sử dụng đất:
Hệ thống quản lý sử dụng đất đề cập đến tất cả các hoạt động mà chính quyền địa phương yêu cầu để quản lý đất. Hệ thống quản lý sử dụng đất sẽ xác định QSD cho phép hoặc thừa nhận có tương quan đến vùng.
Theo Đặng Kim Sơn và Nguyễn Đỗ Anh Tuấn (2011): chính sách đất đai là hành động và hoạt động, thông qua đó Chính phủ xác định cho các cá nhân và các nhóm người trong xã hội phạm vi quyền của họ đối với đất đai, cụ thể hóa những trường hợp mà trong đó quyền về đất đai được chuyển nhượng, xây dựng cơ chế để bảo vệ những quyền lợi đó và định hướng xử lý các tranh chấp có liên quan. Chính sách đất đai của Việt Nam được phản ánh chính thức thông qua Luật Đất đai, các Nghị định, Chỉ thị, Quyết định, Thông tư hướng dẫn thi hành Luật Đất đai.
Có nhiều nguyên tắc cơ bản khi xây dựng và vận dụng các chính sách đất đai.
Nguyên tắc cơ bản nhất, quan trọng nhất là tính hiệu quả, công bằng, bền vững và
hiệu lực. Các nguyên tắc này là nền móng cho nỗ lực của đất nước nhằm tạo ra những tiến bộ trong việc thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội của quốc gia.
Chủ thể của quản lý sử dụng đất là “người sử dụng đất” bao gồm: Các tổ chức kinh tế (trong nước, nước ngoài) sử dụng đất vào mục đích kinh doanh trong các lĩnh vực nông lâm thủy sản; xây dựng, công nghiệp, dịch vụ; các cơ quan hành chính, sự nghiệp, đơn vị quân đội, công an: sử dụng đất làm trụ sở, doanh trại; các tổ chức chính trị, xã hội sử dụng đất làm trụ sở; hộ gia đình, cá nhân: sử dụng đất vào mục đích sản xuất nông nghiệp, sản xuất phi nông nghiệp, dịch vụ, nhà ở.
Khách thể của quản lý sử dụng đất là đất đai bao gồm các loại đất đã được xác định mục đích sử dụng, gồm: Đất nông nghiệp và đất phi nông nghiệp.