2.1. Cơ sở lý luận về quản lý sử dụng đất sản xuất nông nghiệp
2.1.2. Đất sản xuất nông nghiệp và các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý sử dụng đất sản xuất nông nghiệp
2.1.2.1. Đặc điểm đất sản xuất nông nghiệp
Đất sản xuất nông nghiệp thuộc nhóm đất nông nghiệp, được sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp. Bao gồm đất trồng cây hàng năm và đất trồng cây lâu năm. Quá trình sử dụng đất nông nghiệp nói chung và đất sản xuất nông nghiệp nói riêng cần đặc biệt coi trọng bảo vệ độ phì của đất, quản lý sử dụng đất cần quản lý cả về số lượng và chất lượng đất. Cây trồng trực tiếp hấp thu nước và thức ăn trong đất để sinh trưởng và phát triển sẽ làm tiêu hao một lượng lớn chất hữu cơ trong đất, do vậy coi trọng việc duy trì độ phì nhiêu trong đất là rất có lợi cho sản xuất. Sức sản xuất của đất hay gọi là độ phì nhiêu của đất, bao gồm cả các tính chất vật lý đất như: kết cấu thổ nhưỡng ảnh hưởng đến tính thoát nước và thông khí, tầng đất dày mỏng ảnh hưởng đến hàm lượng chất hữu cơ, tính chất hoá học đất như: hàm lượng các chất chua, kiềm... đều làm cho đất có độ phì cao thấp khác nhau (Nhan Ái Tĩnh, 2002).
Mặt khác, độ phì nhiêu của đất luôn thay đổi, nếu dùng quá liều lượng phân hoá học sẽ làm cho chất đất chai cứng. Nếu dùng phương pháp canh tác theo hình thức “bóc lột” sẽ làm cho độ phì nhiêu bị tổn thất, biến ruộng tốt thành đất cằn.
Do đó duy trì và làm tăng độ phì nhiêu của đất là nhiệm vụ cấp bách của sản xuất nông nghiệp.
Sử dụng đất nông nghiệp khác nhau theo vùng: Do việc sử dụng đất nông nghiệp chịu sự chi phối của môi trường tự nhiên và xu thế phát triển của kinh tế xã hội, nên sự khác biệt theo khu vực là rất rõ ràng. Có thể thấy rõ sự khác nhau
giữa các khu vực về mức độ tác động của các yếu tố nhiệt độ, lượng mưa, gió, địa hình, vị trí đối với việc sử dụng đất nông nghiệp ở mức độ nào.
2.1.2.2. Một số yếu tố tác động đến quản lý sử dụng đất nông nghiệp a. Điều kiện tự nhiên của việc sử dụng đất nông nghiệp
Trong một lượng đầu tư lao động và vốn nhất định, lượng sản phẩm nông nghiệp nhiều hay ít phụ thuộc vào môi trường tự nhiên, độ màu mỡ của đất, địa hình, khí hậu... có thuận lợi hay không. Nhà kinh tế học cổ điển David Ricardo (1821) đã sớm đề xuất quan điểm rằng giá cả ruộng đất là do độ phì nhiêu của đất quyết định; khi đất càng có sức sản xuất thì nông dân càng dễ chấp nhận chi tiền (trả giá) để được sử dụng đất nông nghiệp (dẫn theo Nhan Ái Tĩnh, 2002).
b. Quy hoạch và quản lý quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp
Nghiên cứu mô hình phân vùng kinh tế sử dụng đất nông nghiệp có thể thấy rằng loại sử dụng đất quyết định địa tô nhiều hay ít; Trên thực tế việc cải thiện điều kiện giao thông vận tải (như xây dựng đường sắt, đường bộ...) sẽ có thể hạ giá thành vận chuyển trong kinh doanh nông nghiệp của những vùng lân cận, mở rộng thêm khu vực cung ứng nông phẩm, đồng thời, do phí vận chuyển giảm sẽ khuyến khích nông dân đi sâu vào việc sử dụng tập trung ruộng đất, một khi hệ thống giao thông được cải thiện toàn diện sẽ tạo ra khả năng ở các vùng khác nhau, do phù hợp về điều kiện tự nhiên, về địa lý, khí hậu, thổ nhưỡng hình thành vùng sản xuất nông nghiệp chuyên môn.
c. Tiến bộ kỹ thuật đối với việc sử dụng đất nông nghiệp
Trong sản xuất nông nghiệp, việc sử dụng đến tiến bộ khoa học kỹ thuật mới sẽ cho ra sản phẩm mới hoặc nâng cao sản xuất. “Tiến bộ kỹ thuật” được hiểu là trong điều kiện không thay đổi loại hình sản phẩm và giá cả đầu vào mà sử dụng một phương thức sản xuất mới làm giảm giá thành bình quân của đơn vị sản phẩm hoặc nâng cao sức sản xuất của một loại tư liệu sản xuất nào đó (như đất đai, lao động); có thể gọi đó là “đổi mới quá trình sản xuất”.
d. Cơ chế chính sách
Chính sách đất đai luôn là cơ sở để nhà nước quản lý, điều tiết và phân bổ đất đai, đưa đất đai vào sử dụng hiệu quả, nhằm sử dụng hợp lý và khai thác hết công năng của đất đai. Thực tế chính sách đất đai ở Việt Nam đang ngày càng hoàn thiện nhằm trợ giúp cho việc quản lý và sử dụng đất được tốt hơn. Nhưng bên cạnh đó vẫn còn tồn tại nhiều bất cập, lỏng lẻo và chồng chéo trong cơ chế
và chính sách, chính những bất cập này làm hạn chế vai trò quản lý của nhà nước, gây lãng phí, thất thoát đất và bức xúc trong nhân dân. Vì vậy, chính sách đất đai cần đáp ứng các yêu cầu sau: (1) phải phù hợp với thời kỳ chuyển đổi nền kinh tế; (2) phải đảm bảo tính nhất quán của quan điểm sở hữu toàn dân về đất đai; đồng thời mở rộng quyền và nghĩa vụ của chủ thể sử dụng đất trên cơ sở hài hòa lợi ích quốc gia với lợi ích của từng tổ chức, hộ gia đình và cá nhân; (3) phải mang tính chiến lược thể hiện tầm vóc của một chính sách lớn; (4) phải xuất phát từ quy luật hình thành và phân phối địa tô của đất đai (Nguyễn Văn Sửu, 2009).
Thực tế đó đặt ra nhiều vấn đề và thách thức cho các nhà nghiên cứu và hoạch định chính sách đất đai ở Việt Nam. Câu hỏi được đặt ra là, phải làm sao có được nhiều nghiên cứu và giải pháp hữu hiệu nhằm giải quyết những đòi hỏi của thực tế, đồng thời dự đoán được xu thế và tác động của quá trình đổi mới chính sách đất đai trong tương lai phù hợp với hoàn cảnh và thực tiễn của Việt Nam. Tuy nhiên việc thực hiện hiệu quả chính sách đất đai có liên quan rất nhiều đến chính sách hỗ trợ (chính sách hỗ trợ giá cho vùng sản xuất nông nghiệp, hỗ trợ vật tư đầu vào, khuyến nông, khuyến lâm) và các chính sách xã hội khác của nhà nước (chính sách xóa đói giảm nghèo, chính sách bảo vệ rừng đầu nguồn, quỹ gien, đa dạng sinh học).
2.1.2.3. Vai trò của đất nông nghiệp
a. Đất nông nghiệp là tư liệu sản xuất chủ yếu, đặc biệt, không thể thay thế Trong nông nghiệp, đất đai đóng vai trò quan trọng hàng đầu. Nó không chỉ đơn giản là địa điểm, là chỗ đứng để lao động sản xuất mà còn là tư liệu sản xuất đồng thời là đối tượng lao động. Hoạt động sản xuất nông nghiệp đặc biệt là ngành trồng trọt chính là quá trình con người tác động vào ruộng đất một cách trực tiếp hay gián tiếp nhằm làm thay đổi độ phì nhiêu của đất tạo điều kiện thuận lợi cho cây trồng sinh trưởng và phát triển. Khi tác động vào đất mục tiêu cuối cùng của con người là nâng cao năng suất cây trồng. Sự sinh trưởng và phát triển của cây trồng chủ yếu dựa vào thuộc tính tự nhiên của đất đó là độ phì nhiêu. Bởi vậy, con người luôn áp dụng kỹ thuật mới kết hợp với các biện pháp bón phân, làm đất, bố trí cây trồng hợp lý với từng loại đất nhằm cải tạo, bồi dưỡng, nâng cao chất lượng đất. Trong quá trình này ruộng đất đóng vai trò là đối tượng lao động.
Bên cạnh đó, con người còn sử dụng đất như là một công cụ để tác động lên cây trồng, con người làm tăng độ màu mỡ của đất nhằm thu được khối lượng sản phẩm lớn hơn đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng của xã hội. Khi đó, ruộng đất được coi là tư liệu sản xuất.
Như vậy, trong nông nghiệp đất đai vừa là đối tượng lao động vừa là tư liệu sản xuất. Với ý nghĩa này, đất nông nghiệp được coi là tư liệu sản xuất chủ yếu, đặc biệt, không thể thay thế, là cơ sở tự nhiên sản sinh ra của cải vật chất cho xã hội.
b. Đất nông nghiệp là nguồn cung cấp đất đai cho các ngành kinh tế khác
Việt Nam cũng như nhiều quốc gia trên thế giới, diện tích đất nông nghiệp chiếm tỷ lệ lớn trong quỹ đất đai. Năm 2014, diện tích đất nông nghiệp của Việt Nam là 262.805 km2 chiếm 79,4% tổng diện tích tự nhiên trong đó đất sản xuất nông nghiệp là 101.511 km2 (Tổng cục Quản lý đất đai, 2014). Tuy nhiên, diện tích đất nông nghiệp được sử dụng chưa hiệu quả, năng suất thấp dẫn đến thu nhập không cao trên một đơn vị diện tích.
Trong quá trình đô thị hoá, đang diễn ra trên phạm vi toàn cầu, việc chuyển diện tích đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp là một xu thế tất yếu đối với các quốc gia phát triển và đang phát triển. Việt Nam cũng không nằm ngoài xu thế đó, mặc dù Luật Đất đai Việt Nam đã có quy định rất chặt chẽ và nghiêm ngặt trong việc chuyển mục đích sử dụng đất nhất là đất nông nghiệp nhưng tình trạng chuyển đất nông nghiệp sang mục đích khác không theo quy hoạch, không đúng pháp luật vẫn xảy ra ở nhiều địa phương trên cả nước. Một vấn đề cấp bách hiện nay là phải có biện pháp quản lý chặt chẽ hơn để sử dụng hợp lý và hiệu quả đất nông nghiệp. Việc sử dụng hiệu quả đất sản xuất nông nghiệp còn có ý nghĩa quan trọng với nhiệm vụ bảo đảm an ninh lương thực. Để thực hiện được nhiệm vụ này, trong quá trình chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp cần phải chú ý giữ một diện tích đất nông nghiệp phù hợp, không để việc chuyển đổi diễn ra tự phát.
c. Đất nông nghiệp là yếu tố quyết định bảo vệ môi trường sinh thái
Đất đai là yếu tố quan trọng cấu thành môi trường, gắn liền với môi trường tự nhiên và điều kiện sinh thái. Nếu đất bị thoái hóa sẽ ảnh hưởng không nhỏ tới môi trường sinh thái. Đất đai bị ô nhiễm, hậu quả tất yếu là ô nhiễm nguồn nước, ô nhiễm không khí, ảnh hưởng đến năng suất cây trồng vật nuôi và chất lượng nông sản. Tuy nhiên, tình trạng khai thác đất đai một cách kiệt quệ, sử dụng đất không hợp lý đang diễn biến hết sức phức tạp. Người sử dụng đất chỉ chú ý đến lợi ích trước mắt chưa thực sự quan tâm đến bảo vệ tài nguyên đất. Thực tế đó đã dẫn đến những thảm họa môi trường vô cùng nghiêm trọng như lở đất, lũ quét, đang hàng ngày đe dọa tính mạng và cuộc sống của con người ở các tỉnh vùng đồi núi.
Trong sử dụng đất nông nghiệp, con người đã và đang có những hành vi làm thay đổi môi trường đất như: lạm dụng phân bón hoá học, thuốc trừ sâu, chỉ
quan tâm đến khai thác đất mà không chú ý đến bồi dưỡng đất... Nghiêm trọng hơn là những hành vi huỷ hoại môi trường như: chặt phá rừng, đốt rừng làm nương rẫy. Những việc làm đó đã tác động tiêu cực đến môi trường sinh thái.
Đất đai nói chung và đất nông nghiệp nói riêng rất có ảnh hưởng lớn tới môi trường và hệ sinh thái. Bởi vậy, khai thác và sử dụng đất nông nghiệp hợp lý không những tác động tích cực đến sản xuất nông nghiệp mà còn tạo điều kiện để đảm bảo tính bền vững môi trường sinh thái.
2.1.2.4. Quản lý Nhà nước đối với đất nông nghiệp a. Yêu cầu quản lý Nhà nước đối với đất nông nghiệp
Đất nông nghiệp có ý nghĩa quan trọng đối với mỗi quốc gia, nó đặc biệt quan trọng đối với đất nước nông nghiệp như Việt Nam. Xã hội ngày càng phát triển kéo theo những vấn đề vô cùng phức tạp liên quan đến đất đai. Mặc dù vấn đề sử dụng đất nông nghiệp không quá bức xúc như đất ở nhưng trong xu thế dân số tăng nhanh sẽ khiến diện tích đất nông nghiệp bị thu hẹp. Thực tế đó đặt ra bài toán khó cho mọi quốc gia. Diện tích đất nông nghiệp liên tụcgiảm do chuyển mục đích sử dụng đất, mặt khác do việc khai thác, sử dụng không khoa học làm cho đất bị thoái hoá mất sức sản xuất, vì vậy việc sử dụng hợp lý đất nông nghiệp càng trở nên cấp bách.
Theo thống kê của Liên Hợp Quốc (1996), tại các nước đang phát triển trong thế kỷ XX có đến một nửa số người nghèo sống ở đô thị trong tình trạng sửc khoẻ và cuộc sống bị đe doạ. Mặc dù vậy, đô thị hoá vẫn đang là giải pháp cho sự phát triển. Đó là một trong những nguyên nhân cơ bản làm cho diện tích đất nông nghiệp bị thu hẹp nhanh chóng. Chính vai trò của đất nông nghiệp và những nguy cơ đang tiềm ẩn đối với đất nông nghiệp mà các quốc gia trên thế giới cần phải có biện pháp quản lý đất nông nghiệp hợp lý và chặt chẽ hơn, Nhà nước cần phải đặt ra những quy tắc quản lý quỹ đất nông nghiệp phù hợp đảm bảo mục tiêu phát triển bền vững.
Ở Việt Nam, sau Đại hội Đảng lần thứ VI (1986) Đảng và Nhà nước đã thực hiện chính sách đổi mới, phát triển đất nước theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Tổng kết sau 30 năm đổi mới cho thấy thành tựu mà Việt Nam đã đạt được là không nhỏ, đặc biệt tốc độ tăng trưởng GDP cao và ổn định, đưa đất nước lên một tầm cao mới. Đất đai được xác định là nguồn lực quan trọng, đất đai nói chung và đất nông nghiệp nói riêng đang vận động theo hướng đất đai được phép thay đổi mục đích sử dụng để mang lại hiệu quả kinh tế
cao hơn; chuyển đổi về chủ sử dụng theo hướng chuyển sang chủ sử dụng mới có khả năng sử dụng đất hiệu quả hơn; chuyển đổi về giá trị theo hướng giá trị ngày càng tăng lên. Đó là sự vận động hoàn toàn phù hợp với quy luật của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Vì vậy, cần phải quản lý nhà nước về đất đai để điều phối một cách hợp lý quỹ đất đai cho từng mục đích sử dụng. Mặt khác, dân số Việt Nam đang tăng khá nhanh khiến Việt Nam vốn là quốc gia “đất chật người đông” nay càng đông hơn tạo nên áp lực cho mọi lĩnh vực như văn hoá, y tế, giáo dục, hệ thống cung cấp thương mại dịch vụ,... và đặc biệt là đất ở.
Điều đó dẫn đến hậu quả tất yếu là chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang các loại đất khác làm cho quĩ đất này liên tục giảm qua từng năm. Hơn nữa, trong thời gian qua, tình trạng chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp tự phát diễn ra phổ biến, việc sử dụng đất tuỳ tiện không theo qui hoạch, các vi phạm đất đai ngày càng nghiêm trọng. Như vậy, công tác quản lý Nhà nước về đất nông nghiệp thực sự cấp thiết và quan trọng.
b. Cơ sở pháp lý trong quản lý sử dụng đất nông nghiệp
Đất đai, trong đó có đất nông nghiệp và đất sản xuất nông nghiệp không chỉ là nguồn tài nguyên khan hiếm mà đã trở thành nguồn lực quan trọng của mỗi quốc gia. Vì vậy, công tác quản lý Nhà nước về đất đai phải tương xứng với yêu cầu đó. Điều này được thể hiện cụ thể trong Luật đất đai hiện hành.
Luật Đất đai năm 2013, tại điều 22 đã quy định 15 nội dung quản lý Nhà nước về đất đai nói chung trong đó đã bao hàm tất cả các nội dung của quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp và đất sản xuất nông nghiệp. Tuy nhiên, đất nông nghiệp là một nhóm đất có những đặc thù riêng do đó cần ưu tiên những nội dung mang tính đặc thù trong quản lý nhóm đất này. Cụ thể một số nội dung sau:
(1) Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện văn bản đó;
(2) Khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất; điều tra, đánh giá tài nguyên đất; điều tra xây dựng giá đất;
(3) Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;
(4) Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất;
(5) Xây dựng hệ thống thông tin đất đai;
(6) Thanh tra, kiểm tra, giám sát, theo dõi, đánh giá việc chấp hành quy định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai.