CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ PHÁ SẢN VÀ PHÁP LUẬT PHÁ SẢN
3.2. Một số kiến nghị nhằm thực thi có hiệu quả thủ tục phá sản theo Luật phá sản năm 2014
3.2.1 Những định hướng để thực hiện hiệu quả chế định quản tài viên, doanh nghiệp quản lý tài sản.
Một trong những nội dung quan trọng, được thay đổi của Luật Phá sản (2014) lần này là việc thay đổi chế định tổ quản lý, thanh lý tài sản thành chế định quản tài viên. Ngoài các quy định của Luật Phá sản, chính phủ cũng đã ban hành Nghị định 22/2015/NĐ-CP ngày 16/02/2015 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Phá sản về Quản tài viên và hành nghề quản lý, thanh lý tài sản.
Theo điều 12 Luật Phá sản (2014), các đối tượng được cấp chứng chỉ hành nghề quản tài viên bao gồm: luật sư; kiểm toán viên; người có trình độ cử nhân luật, kinh tế, kế toán, tài chính, ngân hàng và có kinh nghiệm 05 năm trở lên về lĩnh vực được đào tạo. Và đáp ứng yêu cầu cải cách thủ tục hành chính, Nghị định 22/2015/NĐ-CP quy định tương đối đơn giản về thủ tục cấp Chứng chỉ hành nghề quản tài viên. Những loại giấy tờ thiết yếu phải nộp đối với người đề nghị cấp Chứng chỉ này chỉ gồm Đơn đề nghị cấp Chứng chỉ hành nghề quản tài viên, Sơ yếu lí lịch, giấy tờ chứng minh là đối tượng được cấp Chứng chỉ và Phiếu lý lịch tư pháp. Nghị định cũng nêu rõ trách nhiệm của Bộ Tư pháp trong việc cấp Chứng chỉ cho người đề nghị cấp chứng chỉ hành nghề. Thời gian kể từ khi Luật Phá sản được thông qua cho đến lúc có hiệu lực trên thực tế chỉ hơn sáu tháng. Ở giai đoạn Luật Phá sản mới có hiệu lực, để đảm bảo chế định quản tài viên phát huy tác dụng trên thực tế, các quy định pháp luật về điều kiện và thủ tục cấp chứng chỉ hành nghề quản tài viên là khá đơn giản. Có thể thấy, pháp luật đã không đề cập tới việc đào tạo nghề quản tài viên mà “đặc cách” trong giai đoạn đầu bằng việc cho người có đủ điều kiện đăng ký để trở thành quản tài viên.
Trong pháp luật phá sản, trách nhiệm và quyền hạn của quản tài viên rất quan trọng. Ngoài hiểu biết về pháp luật, quản tài viên còn phải thực hiện những nhiệm vụ yêu cầu trình độ chuyên môn về kế toán, tài chính như định giá tài sản;
lập bảng kê toàn bộ tài sản hiện có của doanh nghiệp; quản lý tài sản, tài liệu, sổ kế toán của doanh nghiệp… Có thể thấy, không phải luật sư hay cử nhân luật nào có năm năm kinh nghiệm trong lĩnh vực pháp luật cũng am hiểu về lĩnh vực kinh tế, tài chính kế toán, quản trị kinh doanh; và ngược lại, rất nhiều kiểm toán viên hay cử nhân kinh tế nhiều năm kinh nghiệm lại có kiến thức rất hạn chế trong lĩnh vực pháp luật. Từ những phân tích trên, có thể thấy, trong giai đoạn đầu Luật Phá sản mới có hiệu lực, việc trang bị, bồi dưỡng kiến thức cho Quản tài viên là điều hết sức cần thiết để đảm bảo cho sự hoạt động có hiệu quả của chế định này. Các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Phá sản nên bổ sung quy định về việc bồi dưỡng kiến thức bắt buộc đối với quản tài viên, và có mức độ phù hợp với từng đối tượng. Với các đối tượng như luật sư hay cử nhân luật thì nên có các lớp bồi dưỡng kiến thức về kế toán, kiểm toán, tài chính… Với các đối tượng như kiểm toán viên, cử nhân kinh tế thì nên có các lớp bồi dưỡng kiến thức về pháp luật thương mại, pháp Luật Phá sản… Và để đảm bảo nguồn nhân lực quản tài viên có trình độ chuyên môn cao, đáp ứng tốt công việc quản lý, thanh lý tài sản, trong thời gian tới, nên hình thành các khóa đào tạo nghề quản tài viên với thời gian sáu tháng đến một năm, tương tự như các khóa học luật sư, công chứng viên, đấu giá viên…
Ngoài ra, vấn đề trách nhiệm của Quản tài viên, doanh nghiệp quản lý, thanh lý tài sản cũng cần được làm rõ hơn. Khi quản tài viên thực hiện nhiệm vụ của mình, rất dễ phát sinh trường hợp không thoả mãn lợi ích của một nhóm nào đó, điều này có thể là nguyên nhân dẫn đến thực hiện nhiệm vụ có thiên lệch của quản tài viên. Ví dụ quản tài viên có thể thông đồng với doanh nghiệp mất khả năng thanh toán để tẩu tán tài sản. Điều 3 Nghị định 22/2015/NĐ-CP đã quy định các hành vi bị nghiêm cấm đối với Quản tài viên; doanh nghiệp Quản lý thanh lý tài sản. Khoản 6 Điều 16 Luật Phá sản (2014) cũng quy định Quản tài viên, Doanh nghiệp quản lý thanh lý tài sản “chịu trách nhiệm trước Thẩm phán, cơ quan thi hành án dân sự và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình.”. Tuy nhiên, pháp luật phá sản lại chưa có chế tài cụ thể, nếu quản tài
viên vi phạm những điều trên thì sẽ bị xử lí như thế nào. Trong thời gian tới, các văn bản hướng dẫn thi lành Luật Phá sản cần quy định cụ thể hơn về vấn đề này.
3.2.2. Quy định cụ thể hơn về thủ tục phục hồi hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp, hợp tác xã
Các quy định có liên quan đến phục hồi hoạt động kinh doanh của DN, HTX theo Luật Phá sản (2014) còn khá đơn giản, chưa đề cập đến nhiều vấn đề khác như: cách thức thực hiện việc giám sát của chủ nợ đối với việc thực hiện phương án phục hồi kinh doanh; quyền hạn của Tòa án, của chủ nợ khi giám sát mà phát hiện DN, HTX thực hiện không đúng; cách thức thông qua việc sửa đổi, bổ sung phương án phục hồi hoạt động kinh doanh của DN, HTX; việc giải quyết các vụ kiện mà DN, HTX là bị đơn; yêu cầu thi hành án dân sự mà DN, HTX là người phải thi hành án; về việc giải quyết quyền lợi của chủ nợ mới phát sinh trong giai đoạn doanh nghiệp tiến hành phương án phục hồi khi Tòa án chuyển sang tuyên bố doanh nghiệp bị phá sản và áp dụng thủ tục thanh lý tài sản… Trong thời gian tới, pháp luật cần dự liệu và có quy định hướng dẫn cụ thể hơn về những vấn đề trên.
3.2.3. Định hướng cho việc giải quyết yêu cầu phá sản tổ chức tín dụng
Có thể thấy bộ khung pháp lý để phá sản TCTD đã có từ vài năm trở lại đây; và đến nay, các quy định về việc phá sản TCTD đã được quy định thành hẳn một chương riêng trong Luật Phá sản năm 2014, có hiệu lực từ năm 2015.
Nhưng thực tế ở Việt Nam từ trước tới nay, chưa có trường hợp TCTD nào bị phá sản. Điều này xuất phát từ tình hình thực tế, trong thời gian qua việc tái cơ cấu các TCTD được thực hiện theo các nguyên tắc nêu tại đề án “Cơ cấu lại hệ thống các TCTD giai đoạn 2011 - 2015” đã được Bộ Chính trị, Chính phủ chấp thuận . Một trong những nguyên tắc đó là chưa áp dụng giải pháp phá sản TCTD trong giai đoạn hiện nay, để bảo đảm giữ vững ổn định kinh tế vĩ mô, an ninh chính trị và trật tự an toàn xã hội. Thay vào đó, NHNN khuyến khích việc sáp nhập, hợp nhất, mua lại các TCTD theo nguyên tắc tự nguyện, bảo đảm quyền
lợi của người gửi tiền và các quyền, nghĩa vụ kinh tế của các bên có liên quan theo quy định của pháp luật. Một nguyên tắc nữa khi tái cơ cấu là không để xảy ra đổ vỡ và mất an toàn hoạt động ngân hàng ngoài tầm kiểm soát của Nhà nước.
Theo NHNN, với thực tế Việt Nam hiện nay, việc phá sản TCTD, đặc biệt là phá sản ngân hàng là vấn đề nhạy cảm, có thể gây ảnh hưởng đáng kể đến nền kinh tế và hệ thống tài chính quốc gia, đặc biệt là người gửi tiền, dẫn đến nguy cơ rút tiền hàng loạt, gây đổ vỡ dây chuyền đối với hệ thống TCTD. Trên quan điểm đó, đến nay NHNN chưa phải áp dụng biện pháp phá sản đối với bất kỳ ngân hàng yếu kém nào [36].
Tuy nhiên, thời gian tới, để xử lý triệt để, loại bỏ các TCTD yếu kém ra khỏi hệ thống, trên cơ sở đánh giá tác động việc phá sản TCTD cũng như cân nhắc giữa các lợi ích (của Nhà nước, tổ chức tín dụng, người gửi tiền, toàn xã hội), NHNN nên nghiên cứu trình chính phủ cho phép áp dụng phá sản đối với TCTD phi ngân hàng (gồm công ty tài chính, công ty cho thuê tài chính, quỹ tín dụng), trong trường hợp việc phá sản này không gây ảnh hưởng lớn đến an toàn, ổn định của hệ thống ngân hàng và nền kinh tế.
Hiện nay, nghị định 05/2010/NĐ-CP Quy định việc áp dụng Luật Phá sản đối với các tổ chức tín dụng được xây dựng dựa trên cơ sở Luật Phá sản (2004) mà Luật này đã hết hiệu lực, nhiều điểm quy định trong Nghị định đã không còn phù hợp với tình hình thực tế. Vì vậy, để xây dựng một khung pháp lý chi tiết, thuận lợi cho việc phá sản TCTD một cách nhanh chóng, an toàn, không gây ra ảnh hưởng lớn đối với nền tài chính ngân hàng nói riêng và nền kinh tế nói chung, các cơ quan có thẩm quyền cũng cần ban hành thêm các văn bản dưới luật hướng dẫn thi hành cụ thể vấn đề phá sản tổ chức tín dụng – một vấn đề phức tạp hơn rất nhiều so với việc phá sản DN, HTX thông thường.
Về mối quan hệ giữa phá sản tổ chức tín dụng và chính sách bảo hiểm tiền gửi Việt Nam còn có những vấn đề nảy sinh. Khi tổ chức có nhận tiền gửi lâm vào tình trạng mất khả năng thanh toán sẽ có tác động đến nhiều mặt của đời sống xã hội. Do đó, cần phải tạo lập cơ chế nhằm hạn chế đến mức thấp nhất
những ảnh hưởng này đối với đời sống xã hội. Luật các TCTD được ban hành năm 1997 đã quy định TCTD có trách nhiệm tham gia tổ chức bảo toàn hoặc bảo hiểm tiền gửi (BHTG). Kế thừa những quy định này, Luật các TCTD năm 2010 cũng quy định TCTD phải tham gia BHTG theo quy định của pháp luật và công bố công khai việc tham gia vào những tổ chức này tại trụ sở chính và chi nhánh nhằm mục đích để bảo vệ quyền lợi người gửi tiền
Một ngân hàng tuyên bố phá sản có thể gây ra tâm lý hoang mang cho những người gửi tiền, và có thể dẫn đến hiện tượng rút tiền gửi ồ ạt tại các ngân hàng khác. Khi một ngân hàng tuyên bố phá sản, tổ chức BHTG đứng ra bảo đảm quyền lợi cho người gửi tiền, thực hiện chi trả kịp thời và nhanh gọn cho người gửi tiền tiết kiệm. Dù ngân hàng có phá sản người gửi tiền vẫn được tổ chức BHTG chi trả số tiền tối đa theo hạn mức. Điều này sẽ giúp tâm lý người gửi tiền ổn định và hạn chế hiện tượng rút tiền hàng loạt. Để có thể thực hiện hiệu quả việc chi trả BHTG, cần có khung pháp lý phù hợp, thống nhất, phối hợp chặt chẽ giữa thủ tục phá sản tổ chức tín dụng cũng như hoạt động của BHTG.
Pháp luật về BHTG quy định nghĩa vụ trả tiền bảo hiểm phát sinh kể từ thời điểm NHNN Việt Nam có văn bản chấm dứt kiểm soát đặc biệt hoặc văn bản chấm dứt áp dụng hoặc văn bản không áp dụng các biện pháp phục hồi khả năng thanh toán mà TCTD là tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi vẫn mất khả năng thanh toán. Sau khi trả xong khoản tiền bảo hiểm, tổ chức BHTG trở thành chủ nợ của tổ chức tham gia BHTG với số tiền bảo hiểm đã chi trả. Tổ chức BHTG được phân chia giá trị tài sản theo thứ tự thanh toán như đối với người gửi tiền và thu hồi số tiền bảo hiểm phải trả trong quá trình xử lý tài sản của tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi theo quy định của pháp luật. Với các quy định này, tổ chức BHTG dường như đóng vai trò là chủ nợ không có bảo đảm của tổ chức tham gia BHTG. Tuy nhiên, với quy định không rõ ràng này thì tổ chức BHTG không có cơ sở pháp lý để nộp đơn yêu cầu mở thủ tục phá sản đối với tổ chức tham gia BHTG, pháp luật phá sản hiện hành chưa làm rõ tư cách chủ nợ của tổ chức BHTG, do vậy chưa quy định về quyền nộp đơn yêu cầu mở thủ tục
phá sản đối với tổ chức tham gia BHTG. Trong thời gian tới, pháp Luật Phá sản cũng như pháp luật về bảo hiểm tiền gửi cần quy định rõ việc cho phép tổ chức BHTG được quyền nộp đơn yêu cầu mở thủ tục phá sản đối với tổ chức tham gia BHTG bằng việc xác định rõ tư cách chủ nợ của tổ chức BHTG. Sau khi TCTD được thanh lý, tổ chức BHTG được xếp cùng hàng với các chủ nợ không có bảo đảm và nhận về số tiền theo tỷ lệ nợ.
Ngoài ra, pháp luật bảo hiểm tiền gửi còn quy định tổ chức BHTG có quyền tham gia quản lý, thanh lý tài sản của tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi theo quy định của Chính phủ. Tuy nhiên, Luật Phá sản (2014) chỉ giao việc quản lý thanh lý tài sản cho quản tài viên, doanh nghiệp quản lý thanh lý tài sản. Đây là điểm mâu thuẫn giữa hai văn bản luật mới có hiệu lực thời gian gần đây. Trong trường hợp Tổ chức bảo hiểm tiền gửi muốn tham gia quản lý, thanh lý tài sản thì lại vướng quy định của Luật Phá sản không cho phép.
3.2.4. Vấn đề phá sản có yếu tố nước ngoài
Luật Phá sản (2014) không quy định quyền lợi của những người có liên quan trong thủ tục phá sản có yếu tố nước ngoài ở mức độ nào thì phải ủy thác tư pháp, điều đó dẫn tới cách hiểu mọi quyền lợi dù lớn, dù nhỏ nằm trong đối tượng quy định ở Điều 116 Luật Phá sản (2014) thì tòa án khi thụ lý vụ việc phá sản đều phải làm thủ tục ủy thác tư phá phá sản và đều phải chờ kết quả ủy thác tư pháp mới tiến hành giải quyết được.
Tại Điều 117 Luật Phá sản (2014) quy định việc ủy thác tư pháp của TAND Việt Nam đối với cơ quan thẩm quyền của nước ngoài có ghi: “Trong quá trình giải quyết vụ việc phá sản có yếu tố nước ngoài, TAND thực hiện uỷ thác tư pháp theo hiệp định tương trợ tư pháp mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên hoặc theo nguyên tắc có đi có lại. Thủ tục ủy thác tư pháp được thực hiện theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự, pháp luật về tương trợ tư pháp”. Quy định này tuy hiện nay thống nhất với Bộ luật tố tụng dân sự và Luật tương trợ tư pháp hiện hành, song trên thực tế áp dụng thì tính khả thi không cao, do việc ủy thác tư pháp đạt kết quả rất thấp. Hiện nay trong
giải quyết án dân sự, án kinh doanh thương mại có nhiều vụ án phải tạm đình chỉ kéo dài để chờ kết quả ủy thác tư pháp mà không biết đến chừng nào và cũng chưa có hướng mở ra, đang ảnh hưởng lớn đến việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân trong nước là người có quyền và nghĩa vụ chính trong các vụ án dân sự, thương mại. Đây là vấn đề rất hệ trọng và nếu như không có hướng mở thì sẽ làm giảm hiệu lực pháp luật.
Trong thời gian tới, pháp luật cần có các quy định bổ sung để đảm bảo việc áp dụng có hiệu quả hoạt động ủy thác tư pháp đối với các vụ việc phá sản có yếu tố nước ngoài. Có thể quy định, trong trường hợp do chưa có hiệp định tương trợ tư pháp, không ứng xử theo nguyên tắc có đi có lại hoặc ủy thác không có kết quả thì nên quy định sau một khoảng thời gian hợp lý thì phải cho tòa án quyền tiến hành thủ tục phá sản để bảo vệ quyền lợi của số đông là tổ chức, cá nhân trong nước.
3.2.5. Vấn đề phá sản đối với doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực bảo hiểm, chứng khoán
Các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực bảo hiểm hay chứng khoán là những doanh nghiệp có tính đặc thù hơn so với các DN, HTX thông thường.
Trong trường hợp các doanh nghiệp bảo hiểm hay chứng khoán phá sản, sẽ tác động rất lớn đến khách hàng, nhà đầu tư. Mặc dù Luật Phá sản (2004) không có quy định cụ thể, nhưng trong Luật kinh doanh bảo hiểm cũng như Luật chứng khoán, đều có những quy định riêng về việc áp dụng phá sản đối với các loại hình doanh nghiệp này. Và chính phủ cũng đã ban hành Nghị định 114/2008/NĐ-CP hướng dẫn chi tiết thi hành một số điều của Luật Phá sản (2004) đối với doanh nghiệp hoạt động kinh doanh trong lĩnh vực bảo hiểm, chứng khoán, trong đó có những quy định khác biệt so với thủ tục phá sản các loại hình doanh nghiệp thông thường. Luật Phá sản (2014) đã có một chương riêng quy định về thủ tục phá sản đối với các tổ chức tín dụng, nhưng lại không hề đề cập đến thủ tục phá sản của công ty bảo hiểm hay chứng khoán.
Trong thời gian tới, nếu một doanh nghiệp bảo hiểm hay chứng khoán mất khả năng thanh toán, vai trò của Bộ tài chính, Ủy ban chứng khoán nhà nước là như thế nào, quyền lợi của người mua bảo hiểm, tài sản công ty chứng khoán