CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ GIAO THÔNG NÔNG THÔN VÀ SỰ CẦN THIẾT NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ
1.4. ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ TRONG PHÁT TRIỂN GIAO THÔNG NÔNG THÔN
1.4.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư đường giao thông nông thôn
Mục đích của điều tra về điều kiện tự nhiên trong khu vực quy hoạch để xem mức độ ảnh hưởng hiệu quả đầu tư. Trong đó chú ý đến vị trí địa lý, địa hình, thời tiết, khí hậu, thuỷ văn, tình hình phân bố tài nguyên:
(1). Về vị trí địa lý
Số liệu về vị trí địa lý sẽ cho biết khu vực của dự án nằm ở vị trí nào, tiếp giáp với huyện nào, tỉnh vùng, miền nào… So sánh trước và sau khi dự án hình thành về các vấn đề có liên quan như: đảm bảo an ninh, quốc phòng, đối với phát triển kinh tế văn hóa nơi dự án sẽ triển khai cũng như đối với quốc gia. Khả năng liên kết nội vùng, liên tỉnh và khu vực hiện tại và tương lai ở mức độ nào.
(2). Địa hình
Do đặc điểm địa hình có ảnh hưởng đến việc phân vùng kinh tế, khu dân cư, nên cũng tác động đến hiệu quả đầu tư giao thông. Chính vì vậy cần mô tả khái quát khu vực có dự án đầu tư thuộc loại địa hình đồng bằng, đồi núi, vùng trung du để xác định các thông số kỹ thuật, vật liệu, phương án, giải pháp thi công phù hợp góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư. Địa hình ảnh hưởng đến vị trí công trình, sự phân bố mạng lưới
giao thông trong khu vực.
(3). Thời tiết, khí hậu, thuỷ văn
Thời tiết, khí hậu, thuỷ văn có ảnh hưởng đến kết cấu xây dựng, cao độ công trình. Ngoài ra thời tiết có liên quan trong suốt quá trình thực hiện dự án đến khi khai thác và sử dụng, do đó ảnh hưởng đến tiến độ thi công, đến chất lượng và tuổi thọ công trình. Chính vì vậy để góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư cần quan tâm hơn nữa về nhiệt độ trung bình hằng năm, tháng cao nhất, tháng thấp nhất, độ ẩm, chế độ mưa bão, cao, thấp, trung bình, và thời gian mưa bão hằng năm… từ đó có biện pháp thi công, các giải pháp thi công và tiến độ thi công, lập kế hoạch khai thác sử dụng, bảo dưỡng phù hợp.
Bên cạnh đó hệ thống sông ngòi, chế độ thuỷ văn các con sông: mực nước trung bình, cao, thấp, tốc độ dòng chảy, khả năng phát triển giao thông thuỷ. Tình hình lũ lụt trung bình, cao thấp hằng năm, chế độ thuỷ triều hằng ngày và diễn biến trong tháng, trong năm… có ảnh hưởng đến công trình giao thông làm giảm hiệu quả đầu tư.
(4). Tình hình phân bố tài nguyên
Thu thập các số liệu về nguồn tài nguyên như tài nguyên đất, nước, rừng, biển, tài nguyên thuỷ, hải sản, khoáng sản các mỏ vật liệu… hiện có để xem mức độ ảnh hưởng của dự án đầu tư đến khả năng sử dụng nguồn này hiện tại, và tương lai như so sánh trữ lượng, khả năng khai thác trước và sau khi hình thành dự án. Xem xét mức độ ảnh hưởng đến phát triển kinh tế xã hội, đến nhu cầu, tổ chức vận tải, đến xây dựng hệ thống giao thông vận tải khu vực trong tương lai.
Tóm lại, điều kiện tự nhiên ảnh hưởng đến chi phí xây dựng công trình, chi phí bảo dưỡng và tuổi thọ công trình.
1.4.3.2. Giá cả, nguồn vốn
Đối với dự án xây dựng cơ bản nói chung và ngành giao thông vận tải nói riêng, với đặc điểm thời gian hoàn thành một dự án được triển khai kéo dài nhiều tháng, nhiều quí, đôi khi còn hằng năm và từng giai đoạn do đó yếu tố giá cũng ảnh hưởng không nhỏ đến chi phí của dự án. Bên cạnh đó nguồn vốn dành cho phát triển giao thông đường bộ rất lớn cũng tác động trực tiếp đến tiến độ thực hiện dự án. Thời gian triển khai thực hiện dự án càng nhanh thì dự án có cơ hội giảm bớt chi phí vì yếu tố giá bị ảnh hưởng bởi thời gian. Ngoài ra muốn nâng cao hiệu quả đầu tư trước khi dự án
hình thành thì phải xác định nguồn vốn rõ ràng vì nguồn vốn dồi dào sẽ quyết định đến tiến độ thực hiện dựa án đầu tư. Nguồn vốn xây dựng đường giao thông nông thôn có thể huy động từ nhiều nguồn khác nhau bao gồm: vốn đầu tư từ khu vực kinh tế nhà nước, từ ngoài khu vực kinh tế nhà nước và vốn đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân. Cụ thể là:
(1). Vốn đầu tư của khu vực nhà nước
Xây dựng đường giao thông là một lĩnh vực thuộc hạ tầng kinh tế - xã hội thường do nhà nước đảm nhiệm được thực hiện thông qua thành phần kinh tế nhà nước. Về bản chất, nguồn vốn đáp ứng nhu cầu đầu tư này là thuộc sở hữu nhà nước. Trong nền kinh tế thị trường và trong quan hệ quốc tế hiện nay, nhà nước có thể tạo vốn đầu tư giao thông nông thôn thông qua hoạt động của doanh nghiệp nhà nước, phát hành trái phiếu chính phủ và trái phiếu chính quyền địa phương, vay tín dụng, tiếp nhận nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và thu từ hoạt động kinh tế của nhà nước. Các nguồn vốn từ khu vực nhà nước bao gồm:
Vốn ngân sách nhà nước đầu tư vào giao thông nông thôn là một phần trong khoản chi đầu tư của nhà nước cho phát triển kinh tế - xã hội do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của nhà nước. Ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách trung ương là ngân sách của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở trung ương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Quy mô của vốn ngân sách nhà nước đầu tư giao thông nông thôn có giới hạn bởi nguồn thu và phụ thuộc vào cơ chế phân bổ các khoản chi ngân sách của các cơ quan có thẩm quyền nhà nước (như chi thường xuyên, chi trả nợ, chi các đầu tư khác...).
Vốn của các doanh nghiệp nhà nước đầu tư cho phát triển hạ tầng giao thông đường bộ: Nguồn vốn này có được từ kết quả hoạt động kinh tế của doanh nghiệp nhà nước. Nó là một phần của lợi nhuận doanh nghiệp được tích lũy lại dùng vào đầu tư giao thông. Vì mục tiêu của doanh nghiệp là lợi nhuận, nên việc đầu tư giao thông nông chỉ có thể thực hiện được với các dự án có khả năng thu hồi vốn và có lãi. Cũng như các doanh nghiệp trong nền kinh tế, doanh nghiệp nhà nước có thể đầu tư trực tiếp vào các dự án giao thông nông thôn thông qua các hình thức BOT, BTO, BT... hoặc
đầu tư mua trái phiếu Chính phủ với mục đích phát triển hệ thống đường bộ.
Vốn thông qua phát hành trái phiếu Chính phủ: đây là nguồn do Bộ Tài chính phát hành nhằm huy động vốn cho ngân sách nhà nước hoặc huy động vốn cho chương trình, dự án đầu tư cụ thể thuộc phạm vi đầu tư của nhà nước. Nó bào gồm tín phiếu kho bạc, trái phiếu kho bạc và công trái. Thực chất đây là nguồn vốn nhà nước đi vay của các tổ chức, cá nhân, các thành phần kinh tế trong nước và vay nước ngoài để đầu tư giao thông nông thôn. Việc huy động nguồn vốn này là nhằm bù đắp sự thiếu hụt của ngân sách nhà nước và để đầu tư tạo ra khả năng nguồn thu cho ngân sách nhà nước. Trong hình thức đầu tư này còn có vốn trái phiếu do chính quyền địa phương phát hành để huy động cho phát triển hạ tầng giao thông đường bộ.
Vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước: đây là nguồn vốn phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa nhà nước với dân cư và các chủ thể kinh tế khác trong đó nhà nước là người đi vay, đồng thời là người cho vay để đảm bảo việc thực hiện chức năng nhiệm vụ kinh tế của nhà nước. Tuy nguồn vốn này đầu tư giao thông nông thôn không vì mục tiêu lợi nhuận, nhưng nó thường dựa trên nguyên tắc đảm bảo hoàn vốn và bù đắp chi phí, tức là phải hoạt động có hiệu quả. Nghĩa là khi đến hạn hoàn trả, ngoài sự bảo toàn đầy đủ nguyên gốc, còn phải đem lại lợi ích kinh tế - xã hội cho cả nhà nước lẫn người cho vay và người đi vay.
Vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA): đây là nguồn hỗ trợ chính thức từ nước ngoài cho một quốc gia, bao gồm các khoản viện trợ (không hoàn lại, có hoàn lại) và cho vay với điều kiện ưu đãi như cho vay không lấy lãi hoặc lãi suất thấp với thời gian vay dài. ODA thường là nguồn vốn của nước giàu viện trợ cho nước nghèo gắn với những lợi ích và chiến lược như mở rộng thị trường, mở rộng hợp tác có lợi cho họ, đảm bảo mục tiêu về an ninh - quốc phòng hoặc theo đuổi mục tiêu chính trị...
Nó bao gồm các hình thức ODA song phương, đa phương (được thực hiện thông qua các tổ chức đa phương như Chương trình phát triển Liên hợp quốc, các tổ chức tài chính quốc tế chuyển trực tiếp cho bên nhận viện trợ), các khoản hỗ trợ chương trình, viện trợ dự án... ODA là nguồn bổ sung ngoại lực quan trọng giúp nước nghèo thực hiện các mục tiêu phát triển, giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước, có thời gian ân hạn dài (25-40 năm mới phải hoàn trả) và lãi suất thấp, thích hợp với đầu tư giao thông nông thôn. Tuy nhiên, việc sử dụng phải có điều kiện.
Vốn từ hoạt động kinh tế của nhà nước: nguồn vốn này được hình thành do các
hoạt động kinh tế của nhà nước như cho các tổ chức, cá nhân thuê tài sản nhà nước, thu từ sử dụng các hạ tầng do nhà nước đầu tư, ví dụ cho thuê lắp đặt hệ thống đường ống dẫn nước, đường điện, mạng thông tin... trên hệ thống giao thông do nhà nước đầu tư xây dựng v.v... Đây là nguồn quan trọng bổ sung vào ngân sách nhà nước đáp ứng yêu cầu tái đầu tư phát triển hệ thống giao thông.
Trước đây, hầu hết các đầu tư giao thông nông thôn đều dựa vào ngân sách nhà nước. Nhưng trên quan điểm đa dạng hoá, thì nguồn vốn này có vai trò quan trọng. Nó thường đầu tư tập trung vào các công trình giao thông trọng yếu, then chốt, có ý nghĩa đặc biệt quan trọng phục vụ chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, xây dựng các loại đường chuyên dụng nhất là phục vụ cho quốc phòng, an ninh của quốc gia, loại đường bộ không loại trừ người sử dụng và đầu tư vào phần đối ứng của nhà nước để thực hiện các dự án giao thông khi tiếp nhận ODA. Mục đích của đầu tư ngân sách nhà nước vào các dự án giao thông chủ yếu nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà nước, vì lợi ích chung của cộng đồng và tạo điều kiện để thúc đẩy đầu tư của khu vực tư nhân.
(2). Vốn đầu tư của khu vực kinh tế ngoài nhà nước
Vốn đầu tư vào hạ tầng giao thông đường bộ ở khu vực này tại các nước thường bao gồm các chủ thể thuộc thành phần kinh tế tư nhân, công ty cổ phần trong nước và đầu tư nước ngoài là những nhà đầu tư không thuộc thành phần kinh tế nhà nước (trong luận văn gọi chung các chủ đầu tư này là khu vực tư nhân, dùng để phân biệt với chủ đầu tư thuộc khu vực kinh tế nhà nước). Đầu tư tư nhân vào lĩnh vực này thường nhằm vào các sản phẩm đường bộ có thể loại trừ người sử dụng với mục tiêu thu lợi nhuận.
Về bản chất, đây là việc nhà đầu tư sử dụng vốn chủ sở hữu của mình để thực hiện dự án giao thông nông thôn nằm trong quy hoạch phát triển được nhà nước nhượng quyền đầu tư. Tuy nhiên, trong kinh tế thị trường, ngoài vốn chủ sở hữu, nhà đầu tư còn có thể tiếp cận nguồn vốn thị trường thông qua các tổ chức trung gian tài chính như ngân hàng, các tổ chức tín dụng để bổ sung, bù đắp thiếu hụt, bảo đảm tiến độ thi công để sớm đưa dự án vào khai thác, sử dụng.
(3). Vốn đầu tư hỗn hợp giữa nhà nước và khu vực tư nhân
Do tính đặc thù của giao thông nông thôn là tạo ra sản phẩm công cộng, nên hoạt động của các chủ đầu tư tư nhân thường nhận được sự hỗ trợ của nhà nước. Điều này
làm cho mặc dù có dự án giao thông là 100% vốn trực tiếp tạo nên sản phẩm đường bộ là của tư nhân, của công ty cổ phần trong nước hay của nhà đầu tư nước ngoài nhưng nó vẫn thuộc hình thức đầu tư hỗn hợp giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân mà các nước thường sử dụng cụm từ: quan hệ đối tác công - tư (Public Private Partnerships - PPP). Đây là hình thức chung phổ biến được áp dụng ở mọi quốc gia trên thế giới.
Thực chất, PPP là một thỏa thuận hợp tác phản ánh quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và nhà đầu tư thuộc khu vực ngoài kinh tế nhà nước trong phátntriển và cung cấp các dịch vụ công, theo đó một phần hoặc toàn bộ công việc sẽ được chuyển giao cho nhà đầu tư thực hiện với sự hỗ trợ của Nhà nước. Trong quan hệ này, quyền sở hữu tài sản như đường bộ vẫn thuộc nhà nước; thiết kế, xây dựng, tài trợ, vận hành dịch vụ và mức độ chuyển giao rủi ro cho nhà đầu tư tư nhân tùy thuộc loại Hợp đồng dự án được thiết kế. Quan hệ giữa nhà nước và nhà đầu tư thông qua Hợp đồng dự án.
Do những khác biệt trên, nên không thể đồng nhất đa dạng hoá vốn đầu tư giao thông nông thôn với tư nhân hóa. Tuy nhà nước đã mở rộng để thu hút đầu tư của khu vực tư nhân ở các mức độ khác nhau, nhưng trong quá trình đa dạng hoá, Nhà nước vẫn phải đầu tư để tạo ra những điều kiện cần thiết cho việc lập dự án, xây dựng công trình và quản lý vận hành suốt thời gian công trình được đưa vào sử dụng. Đa dạng hoá vốn đầu tư giao thông nông thôn không chỉ mang lại lợi ích cho cả nhà nước và nhà đầu tư tư nhân, mà còn đóng góp thiết thực vào các mục tiêu phát triển kinh tế, chính trị, xã hội và an ninh quốc gia. Những tư tưởng đem đồng nhất đa dạng hóa vốn đầu tư giao thông nông thôn với tư nhân hóa là hiểu biết nông cạn, không có cơ sở khoa học.
Quan hệ đối tác công - tư là hình thức chung của quan hệ đối tác giữa nhà nước và nhà đầu tư thuộc thành phần kinh tế tư nhân, công ty cổ phần trong nước và nhà đầu tư nước ngoài. Trên thực tế, nó được thể hiện trong một bản hợp đồng cụ thể tùy thuộc loại Hợp hợp đồng dự án. Đến nay, trong giao thông đường bộ thường có các loại Hợp đồng dự án PPP như sau:
Hợp đồng xây dựng - chuyển giao - kinh doanh (BTO: Build – Transfer - Operate). Đây là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình hạ tầng. Sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển
giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định.
Hợp đồng xây dựng - sở hữu - kinh doanh (BOO: Build - Own - Operate). Đây là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình KCHT; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư sở hữu và được quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định.
Hợp đồng xây dựng - chuyển giao (BT - Build - Transfer). Đây là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình KCHT. Sau khi xây dựng xong, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được thanh toán bằng quỹ đất để thực hiện Dự án khác.
Hợp đồng xây dựng - chuyển giao - thuê dịch vụ (BTL - Build-Transfer- Lease).
Đây là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình hạ tầng. Sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất định. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư theo theo thỏa thuận tại Hợp đồng dự án.
Hợp đồng xây dựng - thuê dịch vụ - chuyển giao (BLT - Build- Lease- Transfer).
Đây là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình hạ tầng. Sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất định.
Cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư theo thỏa thuận tại hợp đồng dự án. Hết thời hạn cung cấp dịch vụ, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Hợp đồng vận hành và bảo trì (O&M - Operations and Maintenance). Đây là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để kinh doanh một phần hoặc toàn bộ công trình trong một thời hạn nhất định và bảo đảm việc giám sát, bảo dưỡng để duy trì chất lượng công trình trong quá trình sử dụng.
Ngoài các hình thức trên, ở một số nước còn áp dụng hình thức đầu tư truyền thống và tư nhân hóa hoàn toàn trong lĩnh vực giao thông nông thôn. Đầu tư truyền thống là hình thức trong đó khu vực tư công chịu trách nhiệm cung cấp dịch vụ, tài trợ và chịu đựng mọi rủi ro. Tư nhân hóa hoàn toàn là hình thức tư nhân sở hữu vĩnh viễn