1.2. Những vấn đề lý luận về pháp luật bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản
1.2.1. Khái niệm, đặc điểm pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản
Pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự, là công cụ điều chỉnh các quan hệ xã hội do Nhà nước ban hành, thể hiện ý chí của giai cấp cầm quyền và được thực hiện bằng các biện pháp cưỡng chế của Nhà nước. Pháp luật cũng là một bộ phận cấu thành nên cấu trúc thượng tầng của xã hội. Nó do cơ sở hạ tầng quyết định, nhưng có tác động trở lại đối với cơ sở hạ tầng. Do đó, nếu pháp luật phản ánh đúng đắn, phù hợp với các quy luật vận động và phát triển của xã hội, nhất là các quy luật kinh tế thì pháp luật sẽ có tác động tích cực đối với phát triển kinh tế xã hội. Ngược lại, pháp luật sẽ kìm hãm sự phát triển đó. Các lĩnh vực đời sống xã hội mà pháp luật điều chỉnh bao trùm rộng khắp trong đó có lĩnh vực môi trường.
Để đưa ra định nghĩa pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản không phải là điều dễ dàng. Hiện nay có một số định nghĩa đưa ra dựa trên các quan điểm nghiên cứu của một số tác giả như:
-Theo tác giả Đặng Văn Cương : “Pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản là lĩnh vực pháp luật chuyên ngành bao gồm các quy định mang tính pháp lý và kỹ thuật, các nguyên tắc pháp lý điều chỉnh quan hệ phát sinh giữa các chủ thể trong quá trình quản lý, khai thác, chế biến và sử dụng các tài nguyên khoáng sản, trên cơ sở kết hợp các phương pháp điều chỉnh khác nhau nhằm đạt hiệu quả trong việc bảo vệ môi trường và sử dụng tài nguyên khoáng sản” [14, tr25].- Theo tác giả Lê Thị Hoài “Pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản có thể được hiểu là những quy phạm pháp
16
luật do Nhà nước ban hành điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh giữa các chủ thể trong quá trình khai thác khoáng sản tác động đến một hoặc một vài yếu tố của môi trường trên cơ sở kết hợp các phương pháp điều chỉnh khác nhau nhằm bảo vệ một cách có hiệu quả môi trường sống của con người” [17, Tr 10].
Tuy nhiên các khái niệm nêu trên đều chưa đánh giá được vai trò của pháp luật bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản trong hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường mà chỉ nêu khái niệm ở góc độ cá biệt, từ góc độ tiếp cận riêng với bảo vệ môi trường trong khai thác, chế biến khoáng sản.
Theo từ điển giải thích thuật ngữ luật học của Trường Đại học Luật Hà Nội năm 2000 : “Pháp luật về bảo vệ môi trường là tập hợp các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh giữa các chủ thể trong quá trình các chủ thể có hành vi khai thác, sử dụng hoặc tác động đến một hoặc nhiều thành phần môi trường ”[27, tr45].
Khoáng sản là một bộ phận của môi trường, do đó bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản cũng là một bộ phận của bảo vệ môi trường. Các cơ quan Nhà nước có trách nhiệm giám sát, kiểm tra và tổ chức thực hiện các quy phạm pháp luật đó đồng thời sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật phù hợp trong từng giai đoạn cụ thể tương ứng với sự vận động phát triển của đất nước trên khu vực và trên thế giới nhằm phát huy tối đa hiệu quả kinh tế - xã hội đồng thời bảo vệ môi trường, hạn chế những tác động xấu đến môi trường, ứng phó sự cố môi trường; khắc phục ô nhiễm, suy thoái, cải thiện, phục hồi môi trường;
khai thác sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên nhằm giữ môi trường trong lành.
Các quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản là bộ phận cấu thành luật bảo vệ môi trường trong hệ thống luật quốc gia.
Như vậy, từ những phân tích trên có thể đưa ra định nghĩa như sau: “Pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản là một bộ phận của pháp luật môi trường, do Nhà nước ban hành điều chỉnh các quan hệ xã hội trong quá trình các chủ thể tham gia hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản, được cụ thể hóa trong các văn bản pháp luật, buộc các chủ thể khi tham gia vào quan hệ này phải chấp hành và tự giác chấp hành, không chấp hành đều phải chịu sự điều chỉnh bằng các biện pháp chế tài theo quy định của luật hiện hành”.
Pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản mang những đặc điểm sau đây:
Thứ nhất, đối tượng điều chỉnh của pháp luật về bảo vệ môi trường trong
17
hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản là những quan hệ phát sinh trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản. Theo đó việc khai thác, chế biến khoáng sản phải có sự liên quan trực tiếp đến hoạt động quản lý Nhà nước thông qua quá trình xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch khai thác; cấp, thu hồi Giấy phép hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản; thanh tra, kiểm tra, xử lý các vi phạm pháp luật trong quá trình khai thác, chế biến khoáng sản. Đồng thời hoạt động khai thác khoáng sản mang tính chất là một ngành công nghiệp,cho nên đối tượng điều chỉnh của pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản cũng bao gồm bên tham gia không mang quyền lực Nhà nước như các chủ đầu tư, các doanh nghiệp khai thác khoáng sản và cộng đồng dân cư khu vực có khoáng sản được khai thác, chế biến…Nhà nước vẫn tạo điều kiện cho các nhà đầu tư có quyền tự do kinh doanh, kinh doanh bình đẳng nhằm phát huy tối đa hiệu quả khai thác.
Đồng thời cộng đồng dân cư nơi có khoáng sản được khai thác, chế biến với tư cách là những chủ thể chịu sự tác động về môi trường do hoạt động khai thác, chế biên khoáng sản đem lại cũng là chủ thể có quyền, nghĩa vụ bảo vệ môi trường và cũng tham gia các mối quan hệ là đối tượng điều chỉnh của của pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản.
Thứ hai, phạm vi điều chỉnh pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản là các quan hệ phát sinh trong quá trình hoạt động nhằm khai thác, thu hồi khoáng sản, bao gồm xây dựng cơ bản mỏ, khai đào, phân loại, làm giàu và các hoạt động có liên quan.
Thứ ba, pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản có liên quan mật thiết với nhiều lĩnh vực khác nhau như: pháp luật đất đai, pháp luật đầu tư, pháp luật về tài nguyên nước, pháp luật về quản lý chất thải…
Thứ tư, pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản, chế biến khoáng sản chịu sự chi phối của điều ước, công ước quốc tế về khoáng sản mà Việt Nam đã là thành viên. Khi tham gia cam kết các điều ước, công ước quốc tế, thành phần môi trường của Việt Nam vừa là đối tượng tác động của pháp luật trong nước vừa là đối tượng tác động của các điều ước, công ước quốc tế về môi trường mà Việt Nam đã là thành viên. Vì vậy pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản ở Việt Nam cũng được xây dựng tuân theo quy tắc chung chịu sự tác động của các điều ước, công ước quốc tế đó.
18
Thứ năm, nội dung điều chỉnh pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản rất rộng. Pháp luật về bảo vệ moi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản điều chỉnh về các mối quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình khai thác, chế biến khoáng sản nhằm mục đích bảo vệ môi trường, khai thác và chế biến khoáng sản một cách tiết kiệm, vì lợi ích kinh tế và môi trường lâu dài. Nội dung pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản gồm: Các chiến lược khai thác, các quy hoạch khai thác khoáng sản; điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản; đánh giá tác động môi trường trong khai thác khoáng sản; cấp và thu hồi Giấy phép khai thác khoáng sản, chế biến khoáng sản , ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường trong khai thác khoáng sản và chế biến khoáng sản; nghĩa vụ về tài chính, đóng cửa mỏ, phục hồi môi trường và đất đai sau khi khai thác khoáng sản, chế biến khoáng sản ; thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản, chế biến khoáng sản.
1.2.2. Nội dung của pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản
Bảo vệ môi trường nói chung và bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản nói riêng là trách nhiệm và nghĩa vụ của mọi cơ quan, tổ chức, hộ gia đình và cá nhân. Trong hoạt động khai thác khoáng sản, bảo vệ môi trường được thực hiện bởi 03 chủ thể trong 03 cực của mô hình tam giác bảo vệ môi trường là : “Cơ quan quản lý Nhà nước - Người gây ô nhiễm - Cộng đồng dân cư (người chịu ô nhiễm) hay nói cách khác đó là: Nhà nước - Chủ thể khai thác, chế biến - Cộng đồng dân cư ở khu vực có khoáng sản khai thác, chế biến. Do đó, pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản bao gồm các quy định cụ thể về trách nhiệm của các chủ thể nói trên trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản. Cụ thể nội dung của pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản thể hiện như sau:
- Trách nhiệm của nhà nước về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản: Trong các hoạt động bảo vệ môi trường nói chung, bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản nói riêng thì Nhà nước đóng vai trò là đại diện chủ sở hữu nguồn lực tài nguyên khoáng sản, có thể sử dụng nhiều công cụ, phương tiện khác nhau để tác động trực tiếp hoặc gián tiếp vào hoạt động bảo vệ môi trường, trong đó công cụ cơ bản, hữu hiệu nhất là pháp luật. Trách nhiệm của Nhà nước đối với bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản thể hiện qua chức năng quản lý nhà nước của các cơ quan nhà nước có
19
thẩm quyền nhằm bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản. Thể hiện qua các nội dung sau: Xây dựng và tổ chức thực hiện các chiến lược, quy hoạch khoáng sản; Thẩm định, phê duyệt, đánh giá các đề án, báo cáo, thiết kế trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản; Thực hiện cấp, thu hồi giấy phép hoạt động khoáng sản; Kiểm tra, thanh tra việc thực hiện pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản;
- Nghĩa vụ bảo vệ môi trường của các chủ thể khai thác, chế biến khoáng sản:
Bao gồm các nghĩa vụ tài chính nhằm bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản; Nghĩa vụ về quản lý chất thải trong hoạt động khai thác chế biến khoáng sản; Nghĩa vụ về phòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường và biến đổi khí hậu.
- Nghĩa vụ của cộng đồng dân cư nơi có khoáng sản khai thác, chế biến: Cộng đồng dân cư nơi có khoáng sản khai thác, chế biến là chủ thể chịu ảnh hưởng nhiều nhất từ các hệ lụy môi trường và xã hội từ khai thác, chế biến khoáng sản. Các cộng đồng địa phương có lợi thế trong việc quản lý, sử dụng khai thác hay giám sát, bảo vệ tài nguyên và môi trường gắn với sinh kế của họ. Sự tham gia của cộng đồng có khả năng làm cho quá trình chính sách trở nên minh bạch và được thực hiện hiệu quả hơn. Đồng thời cộng đồng địa phương có khoáng sản được khai thác, chế biến là những người được hưởng lợi ích từ hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản bởi địa phương nơi có khoáng sản được khai thác, chế biến được Nhà nước điều tiết khoản thu từ hoạt động khai thác khoáng sản để hỗ trợ phát triển kinh tế - xã hội theo quy định của pháp luật về ngân sách Nhà nước. Cộng đồng dân cư cũng là nơi cung cấp lao động chủ yếu trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản, trong trường hợp đất đai bị thu hồi để khai thác khoáng sản thì cộng đồng dân cư được đảm bảo việc chuyển đổi nghề nghiệp do đất đai bị thu hồi và được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo quy định của pháp luật đất đai.
Những lợi ích mà cộng đồng dân cư nơi có khoáng sản được khai thác, chế biến được hưởng là do những tác động tích cực về lợi ích kinh tế mà hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản đem lại. Song bên cạnh đó, cộng đồng dân cư cũng chính là những người chịu ảnh hưởng trực tiếp do ô nhiễm, suy thoái môi trường dưới sự tác động của hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản. Bởi vậy, cộng đồng dân cư là một trong những chủ thể quan trọng tham gia bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản.
Bên cạnh những quy định pháp luật về trách nhiệm bảo vệ môi trường của các chủ thể trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản, nội dung pháp luật về
20
bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản còn bao gồm các quy định về xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản. Bao gồm những quy định cụ thể về trách nhiệm pháp lý đối với những tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm quy định về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản. Có ba loại trách nhiệm pháp lý đó là: trách nhiệm hành chính, trách nhiệm hình sự và trách nhiệm dân sự. Tùy thuộc vào tính chất, mức độ khác nhau mà những hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản phải chịu chế tài mà các loại hình trách nhiệm pháp lý nêu trên điều chỉnh.
1.2.3.Vai trò của pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản
Là một bộ phận trong hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường, pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản có các vai trò của pháp luật bảo vệ môi trường nói chung, đồng thời có những vai trò riêng của nó.
Thứ nhất, pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản là cơ sở pháp lý đặt ra cho tất cả các chủ thể liên quan đến hoạt động khai thác khoáng sản, chế biến khoáng sản phải tuân theo, nghiêm túc thực hiện nhằm mục đích hạn chế tối đa các tác động tiêu cực đến môi trường, bảo vệ môi trường tốt nhất, phát huy tối đa hiệu quả kinh tế xã hội đồng thời phát triển ổn định, bền vững.
Thứ hai, pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản là cơ sở pháp lý quy định cơ cấu tổ chức, hoạt động và thẩm quyền của các cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản. Hệ thống cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản được tổ chức thống nhất từ trung ương xuống địa phương.
Thứ ba, pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản là cơ sở pháp lý cho việc thanh tra, kiểm tra và xử lý các vi phạm pháp luật trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản. Việc thanh tra, kiểm tra được thực hiện thường xuyên, định kỳ hàng năm hoặc kiểm tra đột xuất trong các giai đoạn khai thác, chế biến khoáng sản căn cứ trên các văn bản pháp luật do Nhà nước ban hành. Việc xử lý vi phạm pháp luật trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản được áp dụng cho mọi tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước có những hành vi vô ý hay cố tình vi phạm các quy định của Nhà nước gây tác động xấu đến môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản.