Pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản là một bộ phận cấu thành nên cấu trúc thượng tầng xã hội. Nó do cơ sở hạ tầng quyết định, nhưng có tác động trở lại đối với cơ sở hạ tầng. Do đó, nếu pháp luật phản ánh đúng đắn các quy luật vận động và phát triển của xã hội thì pháp luật sẽ có tác động tích cực đối với sự phát triển của kinh tế - xã hội. Ngược lại, pháp luật sẽ kìm hãm sự phát triển đó. Về cơ bản quá trình xây dựng và thực thi pháp luật về bv môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản chịu sự chi phối của những yếu tố sau:
Một là, đường lối, chính sách của Đảng về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản
Với vai trò là hệ thống các quan điểm, tư tưởng mang tính chất định hướng cho những nội dung, mặt hoạt động nhất định, gắn liền với quyền lực chính trị, đường lối, chính sách của Đảng có vai trò hết sức quan trọng trong việc xây dựng và thực thi pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản.
Đường lối, chính sách của Đảng là một trong những cơ sở để xây dựng và quyết định nội dung cơ bản của pháp luật đồng thời cũng chiếm một vai trò hết sức quan trọng trong việc thực thi pháp luật trong hoạt động khai thác khoáng sản. Trong
22
từng giai đoạn cụ thể, Đảng đưa ra đường lối, chính sách định hướng xây dựng pháp luật, định hướng phát triển ngành công nghiệp khai thác khoáng sản, chế biến khoáng sản nhằm phát triển bền vững. Theo đó, các văn bản quy phạm pháp luật để cụ thể hóa chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng thành các quy định mang tính chất bắt buộc, điều chỉnh những quan hệ liên quan đến bảo vệ môi trường phát sinh trong quá trình khai thác khoáng sản.
Hai là, tình hình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước
Nhu cầu sử dụng khoáng sản để phục vụ sản xuất, cuộc sống hàng ngày của con người thúc đẩy các chủ thể tiến hành hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản.
Trong quá trình hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản phát sinh nhiều quan hệ xã hội, trong đó có các quan hệ xã hội liên quan đến môi trường như: chuyển mục đích sử dụng đất, xây dựng mỏ, khai đào, sử dụng nguồn nước, xả thải, phục hồi môi trường… Để điều chỉnh tốt các quan hệ xã hội này, Nhà nước ban hành các quy phạm pháp luật để bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản. Các yếu tố kinh tế - xã hội (mà cụ thể là nhu cầu sử dụng các loại khoáng sản, phương pháp khai thác khoáng sản, quan hệ trao đổi, mua bán khoáng sản, nhu cầu sử dụng nguồn kinh phí để bảo vệ môi trường, tình trạng ô nhiễm môi trường do hoạt động khai thác khoáng sản, chế biến khoáng sản gây ra …) ảnh hưởng không nhỏ đến nội dung, mức độ và cơ chế điều chỉnh của pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản. Chẳng hạn như để có nguồn kinh phí cho việc bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản, pháp luật có quy định về thuế, phí bảo vệ môi trường; để khắc phục ô nhiễm môi trường do hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản gây ra, pháp luật về bảo vệ môi trường quy định về bồi thường thiệt hại và khắc phục sự cố môi trường;…không chỉ dừng lại ở sự tác động đến việc xây dựng pháp luật, các yếu tố kinh tế - xã hội còn ảnh hưởng đến quá trình thực thi pháp luật về bảo vệ môi trường. Chẳng hạn như khi nhu cầu tiêu thụ tăng cao thì giá khoáng sản cũng tăng lên, các chủ thể hoạt động khai thác khoáng sản sẽ tìm mọi cách để thu được nhiều khoáng sản, thậm chí có thể thực hiện các hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản; hoặc khi môi trường bị suy thoái nghiêm trọng do hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản, các chủ thể quản lý Nhà nước về môi trường sẽ tăng cường thực hiện các quy định pháp luật về thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật..
Như vậy có thể khẳng định rằng các yếu tố kinh tế, xã hội liên quan đến bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản có sự tác động đến
23
quá trình xây dựng và thực thi pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản. Do đó cần phải nhận thức được sự tác động này để đưa ra những biện pháp phù hợp nhằm xây dựng và thực thi pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản một cách hiệu quả.
Ba là, hiệu quả hoạt động quản lý Nhà nước về môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản
Trong quá trình thực hiện các chức năng quản lý Nhà nước, căn cứ vào tình hình kinh tế- xã hội, môi trường cũng như các chủ trương, chính sách có liên quan, các cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền tiến hành xây dựng, soạn thảo, ban hành mới, sửa đổi, bổ sung các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản cho phù hợp với thực tiễn đặt ra.
Chất lượng văn bản được ban hành phụ thuộc rất nhiều vào chất lượng tổ chức và hoạt động của cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền. Bên cạnh đó việc thực thi pháp luật về bảo vệ môi trường phụ thuộc rất lớn vào hiệu quả tổ chức và hoạt động của cơ quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường. Các cơ quan quản lý Nhà nước thực hiện chức năng quản lý, tổ chức, hướng dẫn cho các chủ thể khác thực hiện pháp luật, đồng thời tiến hành kiểm tra, thanh tra và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản.
Bốn là, ý thức pháp luật về bảo vệ môi trường của các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản
Ý thức pháp luật là những quan điểm, tư tưởng, thái độ, sự đánh giá của con người về pháp luật biểu hiện thông qua hành vi của con người và hoạt động của các cơ quan, tổ chức trong việc thực hiện pháp luật. Sự chi phối của ý thức pháp luật về bảo vệ môi trường của các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản thể hiện dưới các khía cạnh:
Trước hết, ý thức pháp luật là tiền đề lý luận trực tiếp để xây dựng pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản. Trước sự vận động của các yếu tố kinh tế, xã hội liên quan đến bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản, nhà làm luật đánh giá, nắm bắt được những biến đổi đó rồi hình thành tư tưởng về xây dựng quy phạm pháp luật mới hoặc sửa đổi, bổ sung quy phạm pháp luật đã có để phù hợp với thực tiễn. Trên cơ sở tư tưởng ấy, nhà làm luật soạn thảo ra quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản. Ý thức pháp luật của các nhà làm luật càng cao thì họ càng nắm bắt nhanh nhạy những biến đổi của tình hình kinh tế, xã hội liên quan đến vấn đề bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản để từ
24
đó hình thành tư tưởng xây dựng pháp luật và thực hiện tư tưởng đó với kỹ thuật xây dựng pháp luật cao. Bên cạnh đó, nếu ý thức pháp luật của người dân cao, họ sẽ tham gia vào hoạt động xây dựng pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác,chế biến khoáng sản thông qua các hình thức như: tham gia thảo luận, góp ý khi cơ quan xây dựng pháp luật tổ chức lấy ý kiến trong quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Ý thức pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản của các chủ thể ảnh hưởng không nhỏ tới quá trình thực thi pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản. Nếu những người có thẩm quyền trong các cơ quan quản lý Nhà nước về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản có ý thức pháp luật cao thì quá trình phổ biến, giải thích, giáo dục pháp luật và thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản sẽ có hiệu quả cao và ngược lại. Bên cạnh đó, nếu ý thức pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản của tổ chức, cá nhân cao thì các chủ thể này sẽ tuân thủ triệt để các quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản.
Năm là, trình độ phát triển của khoa học công nghệ
Khoa học công nghệ là một trong những yếu tố chi phối tính hiệu quả của hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản. Áp dụng khoa học công nghệ tiên tiến trong hoạt động khai thác chế biến khoáng sản giúp tiết kiệm được thời gian, sức lao động, tiền bạc, làm hạn chế các tác động xấu đến môi trường, khắc phục được các sự cố môi trường do hoạt động khai thác khoáng, chế biến khoáng sản gây ra.
Chính vì vai trò thiết thực như vậy nên tất yếu việc xây dựng và ban hành pháp luật phải có những chính sách áp dụng khoa học công nghệ tiên tiến trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản.
Sáu là, hội nhập kinh tế quốc tế và hợp tác quốc tế trong bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản.
Toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế quốc tế là xu thế tất yếu khách quan xuất phát từ bản thân quá trình phát triển của thế giới với những yếu tố tác động cơ bản là sự phát triển của lực lượng sản xuất, của khoa học công nghệ và kinh tế thị trường. Cùng với đó thì pháp luật cũng có sự giao lưu hợp tác giữa các quốc gia, các khu vực, trong đó có lĩnh vực pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản. Hợp tác quốc tế giúp quốc gia có được nhiều lợi thế để bảo vệ, phát triển môi trường như: được hỗ trợ về vốn, về công nghệ, về kinh
25
nghiệm quản lý và về thị trường...Hơn nữa cùng với việc tham gia các hội nghị quốc tế về môi trường, ký kết các điều ước quốc tế về bảo vệ môi trường trong khai thác khoáng sản, quốc gia sẽ tạo được những hành lang pháp lý vững chắc cho các doanh nghiệp khai thác, chế biến khoáng sản tham gia vào các hoạt động thương mại quốc tế trong bối cảnh mở rộng tự do hóa thương mại.
26
Tiểu kết chương 1
Pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản là một bộ phận của pháp luật môi trường do Nhà nước ban hành điều chỉnh các quan hệ xã hội trong quá trình các chủ thể tham gia hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản, được cụ thể hóa trong các văn bản pháp luật. Buộc các chủ thể khi tham gia vào các quan hệ này phải chấp hành và tự giác chấp hành, nếu không sẽ phải chịu sự điều chỉnh bằng các biện pháp chế tài theo các quy định pháp luật hiện hành. Các cơ quan nhà nước có trách nhiệm giám sát, kiểm tra và tổ chức thực hiện các quy phạm pháp luật đó đồng thời sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật phù hợp trong từng giai đoạn cụ thể tương ứng với sự vận động, phát triển của đất nước trong khu vực và trên thế giới nhằm phát huy tối đa hiệu quả kinh tế - xã hội đồng thời bảo vệ môi trường, hạn chế những tác động xấu đến môi trường, ứng phó sự cố môi trường, khắc phục ô nhiễm, suy thoái, cải thiện và phục hồi môi trường; khai thác, sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên nhằm giữ gìn môi trường trong lành.
Pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản với vai trò là cơ sở pháp lý mà tất cả các chủ thể liên quan đến hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản bắt buộc phải tuân theo, nghiêm túc thực hiện nhằm mục đích hạn chế tối đa các tác động xấu đến môi trường đã đóng vai trò quan trọng trong việc bảo vệ môi trường, phát huy tối đa hiệu quả kinh tế- xã hội đồng thời phát triển ổn định, bền vững
27 CHƯƠNG 2
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG TRONG HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC, CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN VÀ THỰC TIỄN THỰC
HIỆN TẠI TỈNH ĐIỆN BIÊN
2.1.Thực trạng pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản ở Việt Nam hiện nay
2.1.1.Các quy định về trách nhiệm của Nhà nước đối với bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản
2.1.1.1.Xây dựng và tổ chức thực hiện các chiến lược, quy hoạch khoáng sản
Hiện nay, Luật bảo vệ môi trường năm 2014 đã có những quy định nhằm đảm bảo thực hiện quy hoạch, kế hoạch bảo vệ môi trường nói chung, góp phần bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản nói riêng. Những quy định này đảm bảo cho hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản được thực hiện đồng bộ, thống nhất, chủ động trong phạm vi cả nước cũng như ở từng địa phương (các điều 8, 9, 10, 11,12,37,38 Luật bảo vệ môi trường năm 2014).
Bộ Tài nguyên và Môi trường là cơ quan có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với các Bộ, cơ quan ngang Bộ khác và các địa phương có liên quan lập, trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược khoáng sản. Theo quy định tại Điều 9 Luật khoáng sản năm 2010 thì Chiến lược khoáng sản được lập cho giai đoạn 10 năm, tầm nhìn 20 năm theo kỳ chiến lược phát triển kinh tế, xã hội. Việc lập chiến lược khai thác khoáng sản phải thể hiện nội dung quan điểm chỉ đạo, mục tiêu điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản, bảo vệ khoáng sản chưa khai thác, thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng hợp lý, tiết kiệm khoáng sản. Đồng thời phải đề ra nhiệm vụ và giải pháp chủ yếu trong điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản, bảo vệ khoáng sản chưa khai thác, thăm do, khai thác khoáng sản cho từng nhóm khoáng sản, chế biến và sử dụng hợp lý, tiết kiệm khoáng sản sau khai thác; dự trữ khoáng sản quốc gia.
Đối với Quy hoạch khoáng sản, tại Điều 10 Luật khoáng sản quy định gồm 04 loại quy hoạch là: Quy hoạch điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản; Quy hoạch thăm dò, khai thác khoáng sản chung cả nước; Quy hoạch khai thác, sử dụng từng loại, nhóm khoáng sản khác cả nước; Quy hoạch khai thác, sử dụng từng loại, nhóm khoáng sản làm vật liệu xây dựng cả nước và quy hoạch khai thác, sử dụng từng loại, nhóm khoáng sản khác cả nước; Quy hoạch thăm dò, khai thác, sử dụng khoáng sản tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Mỗi loại quy hoạch được quy định kỳ quy hoạch cụ thể và được phân cấp phê duyệt cho các cơ quan quản lý cụ thể từ trung ương đến địa phương.
28
Đây là nhóm quy định về hoạt động có tính định hướng cho các hoạt động khác về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản. Hoạt động này nhằm xác định các mục tiêu, nhiệm vụ, giải pháp lớn về bảo vệ khoáng sản, bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản ở từng thời kỳ nhất định, với sự tính toán, phân bố cụ thể về quy mô, cách thức, thời gian tiến hành hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản ở những khu vực, thời điểm nhất định, trên cơ sở đáp ứng các yêu cầu về phát triển kinh tế xã hội với bảo vệ môi trường.
2.1.1.2. Thẩm định, phê duyệt, đánh giá các đề án, báo cáo, thiết kế trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản.
Thẩm định các đề án, báo cáo trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản giúp Nhà nước có thể quản lý được một cách đầy đủ và toàn diện nội dung của hoạt động khoáng sản, xác định loại khoáng sản sẽ được khai thác, ranh giới diện tích khai thác và loại thiết bị, công nghệ được sử dụng.
Luật bảo vệ môi trường năm 2014 và các văn bản hướng đã thi hành đã quy định chi tiết trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong công tác thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM, xác nhận hoàn thành công trình bảo vệ môi trường, phương án cải tạo, phục hồi môi trường đối với hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản. Cụ thể:
- Về thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM: Được quy định tại Điều 23, 24, 25 Luật bảo vệ môi trường năm 2014; Khoản 5 Điều 1 Nghị định số 40/2019/NĐ-CP (Sửa đổi bởi Điều 14 Nghị định 18/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 của Chính phủ) quy định về quy hoạch bảo vệ môi trường, đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và kế hoạch bảo vệ môi trường; Điều 8,9 Thông tư số 27/2015/TT- BTNMT ngày 29/5/2015 của Bộ Tài nguyên và môi trường về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và kế hoạch bảo vệ môi trường.
- Về xác nhận đăng ký kế hoạch bảo vệ môi trường đã được quy định tại Điều 32 Luật bảo vệ môi trường năm 2014; Khoản 10 Điều 1 Nghị định số 40/2019/NĐ- CP sửa đổi, bổ sung Điều 17 Nghị định số 18/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 của Chính phủ quy định về quy hoạch bảo vệ môi trường, đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và thông tư số 25/2019/TT-BTNMT ngày 29/5/2015 của Bộ Tài nguyên và môi trường về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và kế hoạch bảo vệ môi trường.
- Về phương án cải tạo, phục hồi môi trường đối với hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản đã được quy định tại Luật bảo vệ môi trường năm 2014; Điều 2 Nghị định số 40/2019/NĐ-CP ; Chương II Thông tư số 38/2015/TT-BTNMT ngày