2.2. Thực tiễn thực hiện pháp luật về bảo vệ môi trường trên địa bàn tỉnh Điện Biên 41 1. Hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản và những vấn đề đặt ra trong bảo vệ môi trường tại tỉnh Điện Biên
2.2.2. Tình hình thi hành quy định pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản tại tỉnh Điện Biên
2.2.2.1. Về trách nhiệm của cơ quan Nhà nước đối với bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản
Căn cứ các quy định của Luật Khoáng sản, Luật Đất đai, Luật Bảo vệ Môi trường và Nghị quyết số 02-NQ/TW ngày 25/4/2011 của Bộ Chính trị về định hướng chiến lược khoáng sản và công nghiệp khai khoáng đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030; Nghị quyết số 103/NQ-CP ngày 22/12/2011 của Chính phủ về việc ban hành Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết số 02- NQ/TW ngày 25/4/2011; Quyết định số 2427/QĐ-TTg ngày 22/12/2011 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt chiến lược khoáng sản đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030, UBND tỉnh đã ban hành nhiều văn bản chỉ đạo kịp thời quy định rõ trách nhiệm của các cấp, các ngành, quy rõ quyền lợi và nghĩa vụ của tổ chức hoạt động khoáng sản. Từ đó giúp cho các cơ quan chức năng của tỉnh, UBND các cấp
48
quản lý tốt hơn tình hình khai thác khoáng sản tại địa phương, cũng như tạo thuận lợi cho các tổ chức cá nhân tham gia hoạt động khoáng sản thực hiện nghĩa vụ và quyền lợi của mình thuận lợi theo quy định của pháp luật.
Công tác quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản ở tỉnh Điện Biên được thực hiện qua những nội dung cơ bản như sau:
- Việc ban hành, hướng dẫn, tổ chức thực hiện các quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường: Từ khi Luật khoáng sản và Luật bảo vệ môi trường có hiệu lực thi hành cho đến nay, tỉnh Điện Biên đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản chỉ đạo, hướng dẫn, tổ chức thực hiện các quy định về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản. Thực hiện lập và phê duyệt Quy hoạch bảo vệ môi trường tỉnh Điện Biên đến năm 2015 và định hướng đến năm 2020 (Quyết định số 2278/QĐ-UBND ngày 18/12/2011 của Ủy ban nhân dân tỉnh Điện Biên) với mục tiêu lồng ghép chặt chẽ nhiệm vụ bảo vệ môi trường trong các quy hoạch, kế hoạch, dự án phát triển kinh tế - xã hội của các cấp, các ngành nhằm khai thác và sử dụng hợp lý nguồn tài nguyên thiên nhiên; bảo tồn và bảo vệ thiên nhiên; hạn chế và từng bước đẩy lùi, kiểm soát chặt chẽ các nguy cơ ô nhiễm, suy thoái và tai biến môi trường; củng cố và nâng cao, hoàn thiện năng lực phát triển bền vững của tỉnh. Cụ thể căn cứ vào tình hình thực tế của địa phương và các cơ chế, chính sách, chương trình quốc gia, tỉnh Điện Biên đã ban hành kịp thời một số nghị quyết, kế hoạch hành động cụ thể để bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản như sau:
+ Nghị quyết số 12-NQ/TU ngày 06/6/2014 của Ban thường vụ tỉnh ủy Điện Biên về chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, tăng cường quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường;
+ Quyết định số 623/QĐ-UBND ngày 19/8/2014 của UBND tỉnh Điện Biên ban hành Kế hoạch hành động chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, tăng cường quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường trên địa bàn tỉnh Điện Biên đến năm 2020;
+ Quyết định số 1055/QĐ-UBND ngày 27/12/2014 của UBND tỉnh Điện Biên về phê duyệt Quy hoạch chất thải rắn tỉnh Điện Biên đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030;
+ Kế hoạch số 620/KH-UBND ngày 09/3/2017 của UBND tỉnh triển khai thực hiện chỉ thị số 25/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ về một số nhiệm vụ và giải pháp cấp bách về bảo vệ môi trường trên địa bàn tỉnh Điện Biên;
49
+ Kế hoạch số 3613/KH-UBND ngày 06/12/2013 của UBND tỉnh Điện Biên triển khai thực hiện Nghị quyết số 35/NĐ-CP ngày 18/3/2013 của Chính phủ về một số vấn đề cấp bách trong lĩnh vực bảo vệ môi trường trên địa bàn tỉnh Điện Biên;
+ Quyết định số 26/2015/QĐ-UBND ngày 27/11/2015 của UBND tỉnh Điện Biên về thu phí tham gia đấu giá quyền khai thác khoáng sản đối với khu vực thuộc thẩm quyền cấp phép của UBND tỉnh;
+ Quyết định số 15/2016/QĐ-UBND ngày 17/8/2016 quy định về mức thu, nộp, quản lý và sử dụng kinh phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản trên địa bàn tỉnh Điện Biên;
+ Quyết định số 08/2017/QĐ-UBND ngày 10/4/2017 về quy chế quản lý hoạt động khoáng sản trên địa bàn tỉnh Điện Biên;
+ Quyết định 553/QĐ-UBND ngày 20/6/2017 về tỷ lệ quy đổi từ số lượng khoáng sản thành phẩm ra số lượng khoáng sản nguyên khai để tính phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản trên địa bàn tỉnh Điện Biên;
+ Quyết định số 761/QĐ-UBND ngày 29/8/2017 về công bố thủ tục hành chính ban hành mới, thủ tục hành chính bị bãi bỏ trong lĩnh vực khoáng sản thuộc thẩm quyền giải quyết của Sở Tài Nguyên và môi trường tỉnh Điện Biên.
Nội dung của chính của các nghị quyết, quyết định, kế hoạch nêu trên là tập trung nguồn lực đầu tư cho công tác bảo vệ môi trường, trong đó có bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản; triển khai có hiệu quả các yêu cầu nhiệm vụ theo Nghị quyết, quyết định đề ra nhằm tạo sự chuyển biến mạnh mẽ về nhận thức trong các cơ quan quản lý nhà nước, tổ chức, Mặt trận tổ quốc, các đoàn thể, các doanh nghiệp và toàn cộng đồng về ý thức, trách nhiệm bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản. Đảm bảo phát triển kinh tế - xã hội gắn liền với bảo vệ môi trường theo hướng phát triển bền vững, tăng cường năng lực giám sát và thông tin môi trường của các cơ quan quản lý.
Nhìn chung các quy hoạch, kế hoạch, quyết định của tỉnh cơ bản đã bám sát tình hình thực tế địa phương, đưa ra được các mục tiêu cụ thể cho từng giai đoạn, xây dựng lộ trình để tổ chức triển khai thực hiện các quy hoạch, kế hoạch.
- Việc phân cấp công tác bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản:Ủy ban nhân dân tỉnh Điện Biên đã thực hiện phân cấp công tác bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản theo đúng các quy định của Luật bảo vệ môi trường năm 2005, Luật bảo vệ môi trường năm 2014, Luật khoáng sản năm 2010 và các văn bản hướng dẫn thi hành.
50
Cụ thể việc thực hiện trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước đối với công tác bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản như sau:
Việc thẩm định, phê duyệt, đánh giá các đề án, báo cáo, thiết kế trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản
- Đối với các dự án thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản có quy công suất lập báo cáo đánh giá tác động môi trường thuộc trách nhiệm phê duyệt của Bộ Tài nguyên và môi trường: Các thủ tục môi trường do Bộ Tài nguyên và môi trường thẩm định, phê duyệt, địa phương thực hiện trách nhiệm phối hợp trong công tác thanh, kiểm tra, cấp phép. Đối với các dự án thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản có quy mô công suất lập báo cáo đánh giá tác động môi trường, cam kết bảo vệ môi trường, kế hoạch bảo vệ môi trường... thuộc thẩm quyền phê duyệt, xác nhận của địa phương Ủy ban nhân dân tỉnh Điện Biên đã chỉ đạo các cơ quan chuyên môn, Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện đúng các quy định của pháp luật.
Tính đến 31/12/2019, 100% các doanh nghiệp khoáng sản đều được thẩm định, phê duyệt ĐTM, xác nhận cam kết bảo vệ môi trường đã được triển khai và thực hiện khá tốt theo Luật bảo vệ môi trường; Nghị định 18/2015/NĐ-CP, Nghị định 19/2015/NĐ-CP; Nghị định 40/2019/NĐ-CP của Chính phủ; Thông tư 25/2019/TT-BTNMT; Thông tư 38/2015/TT-BTNMT của Bộ Tài nguyên và môi trường. Theo đó 100% các cơ sở hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản đều đã có báo cáo đánh giá tác động môi trường hoặc cam kết bảo vệ môi trường được phê duyệt, xác nhận [26, tr7]. Công tác Bảo vệ môi trường trên địa bàn tỉnh Điện Biên không có những đặc thù riêng nào cần phải giải quyết, xử lý nên trong giai đoạn từ 2011 đến nay tỉnh Điện Biên không ban hành các tiêu chuẩn, quy chuẩn riêng cho địa phương mà áp các tiêu chuẩn, quy chuẩn môi trường của quốc gia ban hành. Tất cả các hệ thống tiêu chuẩn, quy chuẩn môi trường của quốc gia ban hành đều được tỉnh Điện Biên triển khai áp dụng thực hiện kịp thời đúng theo quy định của pháp luật góp phần vào công tác kiểm soát ô nhiễm môi trường tại địa phương đạt kết quả tốt.
Việc áp dụng pháp luật về trách nhiệm trong công tác thẩm định, phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường, xác nhận hoàn thành công trình bảo vệ môi trường, phương án cải tạo, phục hồi môi trường đối với hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản cho thấy công tác đánh giá tác động môi trường hoặc đăng ký đạt tiêu chuẩn môi trường, cam kết bảo vệ môi trường ở tỉnh Điện Biên đã được cơ quan chức năng thực hiện đúng quy định. Công tác kiểm soát, phòng ngừa ô nhiễm được thực hiện ngay trong quá trình thẩm định hồ sơ liên quan: việc thẩm định báo
51
cáo đánh giá ĐTM, đăng ký bản cam kết bảo vệ môi trường, dự án cải tạo, phục hồi môi trường được Sở Tài nguyên và môi trường, Ủy ban nhân dân cấp huyện tổ chức thẩm định theo quy định của pháp luật với sự tham gia của các tổ chức cá nhân có chuyên môn về lĩnh vực môi trường, khoáng sản. Trong quá trình thẩm định đã tập trung đánh giá, dự báo cơ bản đầy đủ các tác động môi trường do chất thải để chủ động kiểm soát ô nhiễm đối với các dự án khai thác khoáng sản.
Về môi trường, UBND tỉnh Điện Biên đã ban hành Quyết định số 38/2010/QĐ-UBND ngày 24/12/2010 về việc ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường đối với hoạt động khai thác khoáng sản trên địa bàn tỉnh Điện Biên; Nghị quyết số 13/2011/NĐ-HĐND ngày 21/11/2011 của Hội đồng nhân dân tỉnh ban hành Quy định phân cấp nhiệm vụ chi bảo vệ môi trường cho các cấp ngân sách trên địa bàn tỉnh Điện Biên; Quyết định số 36/2012/QĐ-UBND ngày 03/10/2012 của UBND tỉnh ban hành quy định một số nội dung về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường, cam kết bảo vệ môi trường, đề án bảo vệ môi trường chi tiết và đề án bảo vệ môi trường đơn giản trên địa bàn tỉnh; Chương trình hành động số 57-Ctr/TU ngày 30/8/2013 của tỉnh ủy Điện Biên thực hiện nghị quyết số 24- NQ/TW ngày 03/6/2013 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (Khóa XI) về chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, tăng cường quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường... đến nay, Quyết định số 01/2016/QĐ-UBND ngày 07/01/2016 của UBND tỉnh về việc ban hành quy định bảo vệ môi trường trên địa bàn tỉnh Điện Biên.
Đến nay hầu hết các dự án đầu tư trên địa bàn tỉnh đều thực hiện lập báo cáo đánh giá tác động môi trường hoặc bản đăng ký đạt tiêu chuẩn môi trường, bản cam kết, kế hoạch, đề án bảo vệ môi trường trình cấp có thẩm quyền thẩm định, phê duyệt. Giai đoạn 2016- 2020 tỉnh đã thẩm định, phê duyệt 22 báo cáo ĐTM, xác nhận 12 kế hoạch bảo vệ môi trường, phê duyệt 34 dự án, phương án cải tạo và phục hồi môi trường [26, tr5]. Các quy hoạch bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản đã được lồng ghép vào quy hoạch, đây là căn cứ để các cơ quan quản lý kiểm tra, giám sát các cơ sở trong quá trình thực hiện dự án;
tuy nhiên chưa thực hiện xây dựng quy hoạch quản lý môi trường chi tiết cho các khu vực sản xuất công nghiệp, khai thác khoáng sản.
Bên cạnh đó, vẫn còn có những bất cập trong thực hiện đánh giá tác động môi trường cụ thể như:
+ Bất cập trong việc thực hiện các quy định về lập lại báo cáo đánh giá tác động môi trường theo quy định tại Điều 20 Luật bảo vệ môi trường. Việc quy định
“Chủ dự án phải lập lại báo cáo đánh giá tác động môi trường trong trường hợp
52
không triển khai các dự án trong thời gian 24 tháng kể từ thời điểm quyết định phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường” (điểm a khoản 1 Điều 20) là chưa rõ về khái niệm “Không triển khai các dự án” gây khó khăn khi áp dụng. Trên thực tế tại tỉnh Điện Biên còn có nhiều dự án không triển khai xây dựng các hạng mục chính của dự án mà mới chỉ xây dựng các hạng mục phụ trợ như san lấp mặt bằng, xây hàng rào.. nên khó xác định dự án đã triển khai hay chưa. Bên cạnh đó còn có trường hợp dự án trong thời hạn 24 tháng sau khi được phê duyệt báo cáo ĐTM chỉ tiến hành xây dựng các hạng mục phụ trợ, không tiếp tục thi công các hạng mục chính của dự án nhưng Quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM lại không quy định thời hạn phải lập báo cáo hoặc thu hồi quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM. Đối với hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản thì thời gian để hoàn thiện thủ tục đối với các dự án có thể kéo dài hàng năm nên thời hạn 24 tháng là tương đối ngắn, gây khó khăn cho các chủ thể khai thác tiến hành hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản.
+ Về hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM : Hiện nay Luật bảo vệ môi trường quy định “Bộ, cơ quan ngang bộ tổ chức thẩm định báo cáo ĐTM đối với dự án thuộc thẩm quyền quyết định, phê duyệt đầu tư của mình”. Quy định này chưa thực sự tạo hành lang pháp lý thuận lợi cho việc thẩm định báo cáo ĐTM trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản, không đảm bảo tính khách quan trong quá trình thẩm định báo cáo ĐTM của dự án . Việc các bộ khác có chức năng thẩm định báo cáo ĐTM dẫn đến chồng chéo trong công tác quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản. Đề nghị thống nhất giao cho Bộ Tài nguyên và môi trường thẩm định các báo cáo ĐTM đối với các dự án thuộc thẩm quyền quyết định, phê duyệt đầu tư của Bộ, cơ quan ngang Bộ. Việc thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM các dự án thuộc thẩm quyền của UBND tỉnh do Sở Tài nguyên và môi trường tham mưu thực hiện. Tuy nhiên, luật Bảo vệ và môi trường năm 2014 chưa quy định việc UBND tỉnh ủy quyền cho Sở Tài nguyên và môi trường thực hiện nhiệm vụ này. Do vậy, khoản 4 Điều 23 Luật bảo vệ môi trường đề nghị bổ sung quy định về việc UBND tỉnh ủy quyền cho Sở Tài nguyên và môi trường thực hiện thẩm định và phê duyệt các báo cáo ĐTM đối với các dự án thuộc thẩm quyền của UBND tỉnh.
+ Trên thực tế có rất nhiều dự án doanh nghiệp thực hiện nhiều dự án đầu tư trên cùng một địa điểm với nhiều cơ quan có thẩm quyền phê duyệt khác nhau và công tác ĐTM đối với những dự án này không được xem xét, đánh giá một cách tổng thể dẫn đến nguy cơ gây ô nhiễm môi trường cao khi các dự án này đi vào hoạt động. Do đó cần quy định chủ dự án có trách nhiệm ĐTM đối với tổ hợp các dự án
53
cùng triển khai trên cùng một địa điểm. Hơn nữa việc thực hiện ĐTM theo từng dự án riêng lẻ mà chưa được tiến hành ĐTM tổng hợp của nhiều dự án khác nhau nên chưa nhìn thấy bức tranh tổng hợp về tác động của một vùng lãnh thổ. Điều này dẫn đến không đủ căn cứ có hay không cho thêm dự án đầu tư nào được bố trí trên vùng đó, nhất là đối với các dự án khai thác khoáng sản khi được bố trí không tương thích với khả năng chịu tải về môi trường của nơi đó thì nguy cơ xảy ra ô nhiễm, suy thoái môi trường nghiêm trọng là điều khó tránh khỏi.
Những phân tích ở trên cho thấy Luật bảo vệ môi trường năm 2014 đã có những quy định quan trọng trong quy trình thực hiện ĐTM như quy trình thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM, báo cáo kiểm tra, xác nhận về môi trường trước khi dự án đi vào vận hành nhưng vẫn chưa có quy trình về thực hiện ĐTM, đặc biệt là quy trình về thực hiện ĐTM đối với các dự án khai thác, chế biến khoáng sản.
Trong công tác cấp giấy phép hoạt động khoáng sản
Công tác cấp giấy phép khoáng sản trên địa bàn tỉnh Điện Biên đã được UBND tỉnh quan tâm, ngày càng chuyên môn hóa và chặt chẽ theo quy định của pháp luật. UBND tỉnh đã ban hành nhiều văn bản quan trọng như: Quyết định số 22/2012/QĐ-UBND ngày 28/6/2012 về Trình tự, thủ tục cấp giấy phép hoạt động khai thác khoáng sản thuộc thẩm quyền của UBND tỉnh được công bố tại quyết định số 19/2015/QĐ-UBND ngày 30/10/2015 về giải quyết thủ tục hành chính theo cơ chế một cửa tại Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh Điện Biên. Theo đó quy định chi tiết các loại thủ tục liên quan đến giấy phép khai thác khoáng sản như cấp giấy phép thăm dò khoáng sản, cấp gia hạn giấy phép thăm dò khoáng sản; chuyển nhượng quyền thăm dò khoáng sản; trả lại giấy phép thăm dò khoáng sản hoặc trả một phần diện tích khu vực khai thác khoáng sản; Chuyển nhượng quyền khai thác khoáng sản; Cấp giấy phép khai thác tận thu khoáng sản; Cấp gia hạn giấy phép khai thác tận thu khoáng sản; Trả lại giấy phép tận thu khoáng sản; Đóng cửa mỏ khoáng sản...
Các quy trình, thủ tục hành chính trong lĩnh vực khoáng sản được thực hiện đúng theo luật khoáng sản năm 2010 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Tính đến 31/12/2019 trên địa bàn tỉnh Điện Biên có 44 dự án khai thác, chế biến khoáng sản đang được triển khai. Trong đó có 15 dự án hết hạn khai thác (04 dự án đang trong quá trình thực hiện đóng cửa mỏ, 11 dự án đã và đang triển khai thủ tục cấp giấy phép hoạt động khoáng sản theo quy định của luật khoáng sản năm 2010, 02 dự án dừng hoạt động khai thác để tiến hành thăm dò, nâng cấp trữ lượng, 27 dự án đang được tiếp tục triển khai. Các giấy phép khai thác khoáng sản bao gồm: Đá làm vật