Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật luôn là vấn đề được Đảng và Nhà nước ta dành sự quan tâm đặc biệt, nhất là hiện nay chúng ta đang tiến hành xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân, vì nhân dân.
Cùng với xu hướng phát triển của ngành khai thác, chế biến khoáng sản ở Việt Nam hiện nay và ngày càng được mở rộng về quy mô và số lượng cùng những lợi ích về
83
kinh tế thì môi của Việt Nam cũng phải đối mặt với những nguy cơ tiềm ẩn về ô nhiễm, suy thoái tăng cao. Chính vì thế, việc bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản là hết sức cần thiết và cấp bách. Pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản cần được hoàn thiện với những yêu cầu cơ bản sau đây:
Thứ nhất, xây dựng và hoàn thiện pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản phải đảm bảo phát triển bền vững
Pháp luật môi trường là một ngành luật quan trọng nằm trong hệ thống pháp luật Việt Nam đã và đang được Đảng, Nhà nước quan tâm, củng cố, phát triển và hoàn thiện. Trong các Văn kiện Đại hội VIII. IX, X, XI của Đảng, Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011), trong Nghị quyết số 41/NQ-TW ngày 15/11/2004 của Bộ Chính trị khóa IX về bảo vệ môi trường trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước cũng như Nghị quyết số 24-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng về bảo vệ tài nguyên môi trường và chủ động ứng phó biến đổi khí hậu năm 2013, vấn đề bảo vệ môi trường nói chung và vấn đề bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản nói riêng được ghi nhận và khẳng định. Các quan điểm này đã được thể chế hóa trong Hiến pháp năm 2013, Luật bảo vệ môi trường năm 2014, Luật khoáng sản năm 2010 và các văn bản pháp luật khác có liên quan.
Phát triển bền vững là sự phát triển của thế hệ hiện tại mà không gây trở ngại cho sự phát triển của thế hệ tương lai, trên cơ sở kết hợp chặt chẽ, hài hòa, hợp lý giữa phát triển kinh tế đi đôi với bảo đảm an sinh xã hội và bảo vệ môi trường.
Quan điểm phát triển bền vững đã được quốc tế đưa ra từ những năm 80 của thế kỷ XX và chính thức được ghi nhận trong Tuyên bố về môi trường và phát triển năm 1992 tại Hội nghị quốc tế về Môi trường và phát triển tại Ri –ô đờ Gia- nê – rô. Việt Nam đã tham gia Tuyên bố này và chúng ta đã xây dựng các kế hoạch về phát triển bền vững cũng như thông qua Chương trình nghị sự 21 về phát triển bền vững năm 2004, Chiến lược phát triển bền vững Việt Nam giai đoạn 2011 – 2020 và ghi nhận phát triển bền vững là một trong các nguyên tắc của Luật bảo vệ môi trường năm 2005, Hiến pháp năm 2013 và Luật bảo vệ môi trường năm 2014. Quan điểm về phát triển bền vững đã được thực tiễn hóa thêm một bước cho phù hợp với điều kiện và tình hình phát triển của Việt Nam trong Văn kiện Đại hội XI của Đảng và Hiến pháp năm 2013, theo đó phát triển bền vững ở Việt Nam không chỉ dựa trên ba trụ cột là phát triển kinh tế, phát triển xã hội và bảo vệ môi trường mà còn các trụ cột khác nữa như văn hóa, an ninh, quốc phòng, đối ngoại.
84
Tại Điều 4 Luật bảo vệ môi trường năm 2014 ghi nhận “Phát triển bền vững là phát triển đáp ứng được nhu cầu của hiện tại mà không làm tổn hại đến khả năng đáp ứng nhu cầu đó của các thế hệ tương lai trên cơ sở kết hợp chặt chẽ, hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế, đảm bảo tiến bộ xã hội và bảo vệ môi trường”. Như vậy, để đảm bảo phát triển bền vững, pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản ở Việt Nam cần được xây dựng và hoàn thiện đáp ứng các yêu cầu sau:
Một là, đảm bảo các hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản luôn được thực hiện trên cơ sở kết hợp hài hòa giữa bảo vệ môi trường với phát triển kinh tế - xã hội và đề cao việc phòng ngừa ô nhiễm môi trường.
Hai là, đảm bảo đồng thời lợi ích của tổ chức, cá nhân là chủ nguồn thải trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản và lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Các quy định pháp luật, đặc biệt là các quy định về phí bảo vệ môi trường đối với chất thải, các quy định về thuế môi trường cần được xây dựng phù hợp để khuyến khích các chủ nguồn thải thay đổi, nâng cao nhận thức theo hướng có lợi cho môi trường, qua đó đảm bảo lợi ích kinh tế của họ và lợi ích chung về môi trường của cả cộng đồng.
Thứ hai, cần xây dựng và hoàn thiện pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản phải đảm bảo tính minh bạch, công khai, tính khả thi và tính ổn định.
Bảo đảm tính công khai trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trừ trường hợp văn bản quy phạm pháp luật có nội dung thuộc bí mật Nhà nước; bảo đảm tính minh bạch trong các quy định của văn bản quy phạm pháp luật là một trong những nguyên tắc xây dựng văn bản pháp luật. Cần xây dựng và hoàn thiện pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản đảm bảo tính minh bạch, công khai trong quá trình soạn thảo văn bản.
Công tác xây dựng pháp luật cần phải gửi dự thảo văn bản tới đối tượng chịu sự điều chỉnh trực tiếp của văn bản để lấy ý kiến góp ý; phải phân nhóm đối tượng chịu sự điều chỉnh của chính sách để việc xin ý kiến có chủ đề, chiều sâu. Việc minh bạch, công khai trong công tác xây dựng và hoàn thiện pháp luật giúp nâng cao chất lượng các văn bản pháp luật.
Cùng với tính minh bạch, công khai các văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản cần phải đảm bảo tính khả thi và tính ổn định. Với tư cách là quy tắc xử sự, quy phạm pháp luật luôn là khuôn mẫu cho hành vi của con người, nó chỉ dẫn mọi cách xử sự trong những hoàn cảnh,
85
điều kiện nhất định, các quy định của pháp luật cần phải có tính ổn định. Khi xây dựng pháp luật luôn phải chú ý để làm sao cho các quy định pháp luật phải có khả năng thực hiện được trên thực tế. Do đó, trong quá trình xây dựng pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản phải có sự nghiên cứu, chuẩn bị kỹ lưỡng với những luận cứ,chứng cứ đầy đủ, khách quan cho từng phương án chính sách, tuân thủ quy trình, bảo đảm sự tham gia của các nhà khoa học, các cơ quan Nhà nước đồng thời phát huy trí tuệ của toàn dân nhằm xây dựng được các văn bản pháp luật hợp lý, có tính khả thi trong thực tiễn, phù hợp với lợi ích của các tổ chức, cá nhân và xã hội.
Thứ ba, xây dựng và hoàn thiện pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản phải đảm bảo sự đồng bộ của hệ thống pháp luật môi trường và các hệ thống pháp luật khác có liên quan
Pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản là một bộ phận không thể thiếu của pháp luật môi trường. Vì thế pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản luôn phải đảm bảo sự thống nhất với các bộ phận pháp luật khác của pháp luật môi trường đồng thời phải có sự gắn kết với hệ thống pháp luật khác để tạo sự đồng bộ. Nếu không đảm bảo sự phù hợp với các quy định có liên quan, việc thực thi một cách thống nhất và thuận lợi quy phạm pháp luật đó trên thực tế sẽ khó có thể được đảm bảo.
Những phân tích về thực trạng pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản ở chương II đã cho thất hệ thống pháp luật hiện hành có xung đột, chồng chéo và thiếu thống nhất giữa Luật bảo vệ môi trường, Luật khoáng sản năm 2010 và các văn bản pháp luật có liên quan, nhiều văn bản hướng dẫn còn chưa tiếp cận và cập nhật kịp với những thay đổi nhanh chóng của thực tiễn; một số quy định mới chỉ ở mức khung, chưa quy định chi tiết nên chưa bảo đảm các yếu tố thực thi; nhiều nội dung về BVMT trong hoạt động khai thác,chế biến khoáng sản còn phân tán tại các luật khác nhau. Do đó hoàn thiện pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản nhát thiết phải đảm bảo sự đồng bộ của hệ thống pháp luật môi trường và các hệ thống pháp luật khác có liên quan
Thứ tư, xây dựng và hoàn thiện pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản phải đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế và hợp tác quốc tế trong bảo vệ môi trường.
Toàn cầu hóa là xu thế tất yếu khách quan xuất phát từ bản thân quá trình phát triển của thế giới với những yếu tố tác động cơ bản là sự phát triển của lực
86
lượng sản xuất, của khoa học công nghệ và kinh tế thị trường. Do đó, việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản cần lưu ý đến việc hợp tác quốc tế liên quan đến vấn đề này. Hợp tác quốc tế giúp Việt Nam có được nhiều lợi thế để bảo vệ, phát triển môi trường như:
được hỗ trợ về vốn, về công nghệ, về kinh nghiệm quản lý và về thị trường...Hơn nữa, cùng với việc tham gia các Hội nghị quốc tế về bảo vệ môi trường, Việt Nam cũng đã tham gia, ký kết nhiều công ước quốc tế về môi trường như ( Công ước Basel, Công ước Stockholm..). Do đó, việc hoàn thiện pháp luật về môi trường ở Việt Nam sẽ phải phù hợp với các điều ước quốc tế và khu vực về vấn đề này. Như vậy, để đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế và hợp tác quốc tế trong bảo vệ môi trường, pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản ở Việt Nam cần được xây dựng và hoàn thiện đáp ứng các yêu cầu đặt ra như sau:
Một là, tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức, cá nhân khai thác, chế biến khoáng sản tham gia và mở rộng quan hệ thương mại quốc tế. Pháp luật về bảo vệ mtr trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản không được trở thành rào cản đối với các doanh nghiệp trong quá trình tiến hành các hoạt động thương mại quốc tế.
Hai là, tạo điều kiện thuận lợi cho các doanh nghiệp tận dụng những lợi thế của sự phát triển mạnh mẽ về khoa học kỹ thuật và công nghệ trong bối cảnh mở rộng tự do hóa thương mại.
Thành tựu của Cách mạng công nghiệp lần thứ tư với sự phát triển vượt bậc của khoa học công nghệ đã đặt ra cơ hội về đổi mới tư duy, cách thức trong quản lý môi trường, định hình các mô hình tăng trưởng mới cũng như những thách thức về sự dịch chuyển công nghệ cũ, ô nhiễm vào nước ta. Do đó những yêu cầu trên đây là hoàn toàn phù hợp với những cam kết quốc tế có liên quan đến môi trường đã được Việt Nam tham gia (hiệp định CPTPP, EVFTA, v.v.).
3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản
3.2.1. Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của nhà nước đối với bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản
- Sửa đổi, bổ sung quy định về báo cáo đánh giá tác động môi trường, cụ thể:
Như đã phân tích tại mục 2.2.2.1 Chương II, quy định về việc lập lại báo cáo ĐTM tại điều 20 Luật bảo vệ môi trường còn chưa làm rõ khái niệm “không triển khai các dự án” và thời hạn xem xét triển khai dự án 24 tháng chưa bảo đảm cho
87
việc lập báo cáo ĐTM trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản. Để hoàn thiện pháp luật về vấn đề này cần có quy định cụ thể về tiêu chí xác định việc không triển khai các dự án trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản. Đồng thời để đảm bảo cho các chủ thể khai thác, chế biến khoáng sản có đầy đủ điện kiện, khả năng thực hiện quy định về lập lại báo cáo ĐTM thì cần xem xét quy định về thời hạn triển khai dự án khai thác khoáng sản lên 36 tháng. Việc nâng thời hạn lên 36 tháng là phù hợp để các chủ thể khai thác khoáng sản hoàn thiện thủ tục đối với dự án khai thác khoáng sản. Do đó cần sửa đổi, bổ sung điểm a khoản 1 Điều 20 Luật Bảo vệ môi trường như sau: “Không triển khai dự án trong thời gian 24 tháng đối với dự án thông thường, 36 tháng đối với dự án trong hoạt động khoáng sản kể từ thời điểm quyết định phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường”. Cần sớm sửa đổi, bổ sung nội dung này vào Dự thảo Luật bảo vệ môi trường hiện đang được Quốc Hội xem xét sửa đổi.
Để tạo hành lang pháp lý thuận lợi cho việc thẩm định báo cáo ĐTM trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản và đảm bảo tính khách quan trong quá trình thẩm định thì trong thời gian tới cần nghiên cứu, sửa đổi quy định thống nhất giao cho Bộ Tài nguyên và môi trường thẩm định các báo cáo ĐTM đối với các dự án thuộc thẩm quyền quyết định, phê duyệt đầu tư của Bộ, cơ quan ngang Bộ. Việc thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM các dự án thuộc thẩm quyền của UBND tỉnh do Sở Tài nguyên và môi trường tham mưu thực hiện. Bổ sung quy định về việc UBND tỉnh ủy quyền cho Sở Tài nguyên và môi trường thực hiện thẩm định và phê duyệt các báo cáo ĐTM đối với các dự án thuộc thẩm quyền của UBND tỉnh. Cụ thể sửa đổi Điều 23 Luật Bảo vệ môi trường như sau:
+ Tại khoản 1 Điều 23: bổ sung khoản d về “Các dự án thuộc thẩm quyền quyết định, phê duyệt đầu tư của Bộ, cơ quan ngang Bộ”. Bỏ khoản 2.
+ Tại khoản 4 Điều 23 Luật bảo vệ môi trường đề nghị bổ sung quy định về việc UBND tỉnh ủy quyền cho Sở Tài nguyên và môi trường thực hiện thẩm định và phê duyệt các báo cáo ĐTM đối với các dự án thuộc thẩm quyền của UBND tỉnh.
Đối với nội dung về đánh giá sơ bộ tác động môi trường: Theo quy định của Luật Đầu tư công, dự thảo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư, các dự án đầu tư công, dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư khi xem xét quyết định chủ trương đầu tư phải thực hiện đánh giá sơ bộ tác động môi trường theo quy định của pháp luật về BVMT. Luật Đầu tư cũng quy định trong hồ sơ dự án đầu tư thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ khi xin chấp thuận chủ trương đầu tư phải có nội dung “Đánh giá sơ bộ tác động môi trường, các
88
giải pháp bảo vệ môi trường”. Tuy nhiên, Luật Bảo vệ môi trường 2014 không quy định về đánh giá sơ bộ tác động môi trường.
Vì vậy, tại Mục 3 Chương II Luật bảo vệ môi trường cần cần bổ sung quy định về đánh giá sơ bộ tác động môi trường bao gồm đối tượng, nội dung đánh giá sơ bộ tác động môi trường, trong đó làm rõ chỉ những dự án có tác động xấu đến môi trường mới phải thực hiện, gồm: (1) dự án đầu tư công có cấu phần xây dựng thuộc loại hình công nghiệp có nguy cơ gây ô nhiễm môi trường; (2) dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư; (3) dự án đầu tư xây dựng được Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư hoặc dự án đầu tư xây dựng thuộc đối tượng phải đánh giá tác động môi trường và thuộc thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh theo quy định của pháp luật về đầu tư.
Việc bổ sung thêm quy định về ĐTM sơ bộ sẽ giúp loại bỏ sự xung đột giữa Luật bảo vệ môi trường và Luật đầu tư, tạo sự thống nhất trong thi hành pháp luật, giảm rủi ro cho chủ đầu tư và cả cơ quan thực thi pháp luật. Đối với các chủ thể khai thác, chế biến khoáng sản việc tuân thủ các quy định này không quá phức tạp, hoàn toàn có thể thực hiện. Các cơ quan nhà nước cũng có thêm cơ sở để quyết định chủ trương đầu tư một cách chính xác hơn.
- Sửa đổi quy định về cấp giấy phép hoạt động khoáng sản theo hướng cấp phép tổng hợp:
Hiện nay, theo quy định của Luật BVMT 2014 và một số luật liên quan (Luật Tài nguyên nước 2012, Luật Thuỷ lợi 2017), sau khi được phê duyệt và trước khi dự án vận hành chính thức, ngoài việc thực hiện các yêu cầu về đánh giá tác động môi trường, chủ dự án phải tiến hành nhiều thủ tục hành chính về môi trường và lĩnh vực liên quan. Bao gồm: giấy xác nhận hoàn thành công trình BVMT, giấy phép xả nước thải vào nguồn nước, giấy phép xả nước thải vào công trình thủy lợi; giấy xác nhận đủ điều kiện về BVMT trong nhập khẩu phế liệu làm nguyên liệu sản xuất; giấy phép xử lý chất thải nguy hại; sổ đăng ký chủ nguồn thải chất thải nguy hại; giấy phép xả khí thải công nghiệp. Trong khi đó, đối với hoạt động khoáng sản đã có rất nhiều loại giấy phép khác nhau như: Giấy phép thăm dò khoáng sản; Giấy phép khai thác khoáng sản… Do đó, cần nghiên cứu và thiết lập quy định về cấp phép tổng hợp thay vì cấp phép riêng lẻ về môi trường trong Luật bảo vệ môi trường để vừa bảo đảm yêu cầu kiểm soát ô nhiễm, góp phần cải cách thủ tục hành chính và gánh nặng hành chính cho các doanh nghiệp và các chủ thể khai thác, chế biến khoáng sản khác.