Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI
2.2.1. Các yếu tố cấu thành cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp
Cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp là tổng thể các thiết chế và thể chế pháp lý, dựa trên những điều kiện bảo đảm nhất định, kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp và kiểm soát bên trong mỗi quyền, nhằm bảo đảm cho cơ quan thực hiện quyền hành pháp, quyền tư pháp làm đúng, làm đầy đủ nhiệm vụ quyền hạn của mình được Hiến pháp, luật quy định, phòng, chống sự
tha hóa quyền lực trong mỗi quyền. Do đó, cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp được hình thành từ các yếu tố: Thể chế pháp lý, bao gồm Hiến pháp, pháp luật; Thiết chế pháp lý, bao gồm các cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp; Điều kiện bảo đảm.
Thứ nhất, yếu tố thể chế pháp lý
Thể chế pháp lý kiểm soát QLNN là những quy định pháp lý được Hiến pháp và luật quy định về quyền và trách nhiệm của mỗi quyền và kiểm soát lẫn nhau trong hoạt động của các nhánh quyền lực. Do đó, thể chế pháp lý tạo hành lang pháp lý nhằm giới hạn QLNN trong mỗi nhánh quyền lực, trong đó vừa tạo điều kiện cho mỗi nhánh quyền lực thực hiện tốt quyền và trách nhiệm của mình, đồng thời cũng hạn chế sự lạm quyền trong thực hiện quyền hành pháp, quyền tư pháp.
Thể chế pháp lý giúp xác định địa vị pháp lý; xác định trách nhiệm; mối quan hệ giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp, quyền tư pháp; trình tự, thủ tục thực hiện quyền hành pháp, quyền tư pháp; hậu quả pháp lý và phương thức kiểm soát lẫn nhau trong việc thực hiện quyền của mỗi cơ quan. Do đó, thể chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp là yếu tố nền tảng, cốt lõi hình thành cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN. Trong cơ chế pháp lý thì thể chế pháp lý có vai trò quyết định, nhất là trong điều kiện nhà nước được xây dựng theo định hướng nhà nước pháp quyền, trong đó, thượng tôn pháp luật là nguyên tắc then chốt, xuyên suốt trong hoạt động của cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Đây cũng là định hướng quan trọng hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp.
Thứ hai, yếu tố thiết chế pháp lý
Thiết chế được hiểu là hệ thống tổ chức bộ máy với cơ cấu tổ chức để tiến hành những hoạt động nhất định. Thiết chế pháp lý xác định tổ chức bộ máy với cơ cấu, nguyên tắc hoạt động, thẩm quyền… trên cơ sở quy định của Hiến pháp và pháp luật.
Xác định thiết chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp cần làm rõ các vấn đề:
Về hệ thống cơ quan thực hiện quyền hành pháp: Như lập luận ở trên, hệ thống cơ quan thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam gồm: Chính phủ và cơ cấu của Chính phủ; CQĐP. Bên cạnh đó, còn có các cơ quan như Chủ tịch nước, VKSND có nhiều nhiệm vụ, quyền hạn thể hiện tính chất của quyền hành pháp.
Chúng tôi cho rằng, nên xếp các cơ quan này vào nhánh cơ quan thực hiện quyền hành pháp.
Về hệ thống cơ quan thực hiện quyền tư pháp: TAND các cấp.
Về chủ thể kiểm soát và đối tượng kiểm soát khi cơ quan thực hiện quyền tư pháp kiểm soát QLNN đối với cơ quan thực hiện quyền hành pháp và ngược lại:
Vai trò, tư cách của các thiết chế pháp lý này có sự thay đổi trong mối quan hệ kiểm soát quyền lực. Các thiết chế pháp lý đó có thể là chủ thể kiểm soát hoặc đối tượng kiểm soát, tùy thuộc vào việc cơ quan thực hiện quyền hành pháp hay cơ quan thực hiện quyền tư pháp thực hiện việc kiểm soát QLNN. Thậm chí, các thiết chế pháp lý đó có thể vừa là chủ thể kiểm soát, vừa là đối tượng kiểm soát của quá trình tự kiểm soát quyền lực (kiểm soát bên trong, kiểm soát nội bộ).
Trong trường hợp cơ quan thực hiện quyền tư pháp kiểm soát QLNN đối với cơ quan thực hiện quyền hành pháp thì: 1) Chủ thể kiểm soát là cơ quan thực hiện quyền tư pháp; 2) Đối tượng kiểm soát là cơ quan thực hiện quyền hành pháp; 3) Nội dung, phương thức kiểm soát gồm: Xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản pháp quy, các quyết định và các hành vi của người có thẩm quyền trong cơ quan thực hiện quyền hành pháp; Xét xử, đưa ra phán quyết về các khiếu kiện hành chính của cơ quan, tổ chức và cá nhân đối với quyết định, hành vi hành chính của cơ quan thực hiện quyền hành pháp; Kiểm soát việc truy tố của cơ quan thực hiện quyền hành pháp thông qua việc xét xử, đưa ra phán quyết một hành vi là có tội hay không phạm tội; Kiểm soát thực thi quyền hành pháp khi kiến nghị khắc phục những hạn chế của cơ quan này thông qua việc tổng kết công tác xét xử, tư pháp, đưa ra những kiến nghị có liên quan đến hoạt động của cơ quan thực hiện quyền hành pháp.
Trong trường hợp cơ quan thực hiện quyền hành pháp kiểm soát QLNN đối với cơ quan thực hiện quyền tư pháp thì: 1) Chủ thể kiểm soát là cơ quan thực hiện quyền hành pháp; 2) Đối tượng kiểm soát là cơ quan thực hiện quyền tư
pháp; 3) Nội dung, phương thức kiểm soát gồm: Kiểm soát các hoạt động của cơ quan tư pháp trong thực hiện quyền tư pháp như xem xét điều tra, truy tố các hành vi vi phạm pháp luật trong hoạt động tư pháp; Cân nhắc, truy tố hoặc không truy tố đối với các hành vi vi phạm pháp luật trong quá trình tổ chức thực thi pháp luật;
Bảo đảm nguồn lực hỗ trợ cơ quan tư pháp trong việc thực hiện nguyên tắc độc lập trong xét xử thông qua quy định việc quản lý tổ chức, biên chế, kinh phí hoạt động; Tổ chức, hướng dẫn việc kiểm soát hành chính trong nội bộ cơ quan thực hiện quyền tư pháp.
Thứ ba, yếu tố điều kiện bảo đảm
Để bảo đảm cho cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp vận hành hiệu quả, đòi hỏi phải có các điều kiện bảo đảm nhất định. Đây là những yếu tố mà thiếu nó thì cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp hoặc là không vận hành được hoặc là vận hành thiếu hiệu quả. Những điều kiện bảo đảm đó bao gồm:
Một là, bảo đảm về chính trị
Bảo đảm về chính trị là sự bảo đảm có tính định hướng tới toàn bộ quá trình tổ chức và thực hiện kiểm soát QLNN đối với các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp và các cơ quan thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Bảo đảm về chính trị đòi hỏi một quốc gia phải có chính trị ổn định, làm tiền đề cho việc tiến hành các hoạt động khác, trong đó có hoạt động kiểm soát QLNN. Ở Việt Nam, sự bảo đảm về chính trị được khẳng định qua vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam. Vai trò đó được ghi nhận bởi thực tiễn lãnh đạo cách mạng Việt Nam; đồng thời, được hiến định tại Điều 4 Hiến pháp năm 2013: “Đảng Cộng sản Việt Nam là lực lượng… lãnh đạo nhà nước và xã hội”. Vì thế, những chủ trương, chính sách của Đảng có vai trò quan trọng trong việc lãnh đạo ban hành thể chế pháp lý, tổ chức và hoạt động của thiết chế pháp lý trong kiểm soát QLNN giữa các cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp.
Hai là, bảo đảm về pháp lý
Trước hết, cần khẳng định sự giao thoa giữa yếu tố bảo đảm về pháp lý với yếu tố thể chế. Bản thân yếu tố thể chế đã bao hàm những quy định của pháp luật -
một phần tất yếu của bảo đảm pháp lý. Tuy nhiên, bảo đảm về pháp lý rộng hơn so với thể chế pháp lý kiểm soát QLNN. Bảo đảm về pháp lý còn bao hàm cả những yêu cầu, đòi hỏi đối với hệ thống pháp luật chứ không đơn thuần chỉ là những quy định pháp luật - nội hàm của thể chế pháp lý.
Bảo đảm về pháp lý là bảo đảm cần thiết, tất yếu của cơ chế kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp. Bảo đảm về pháp lý thể hiện ở các quy định của pháp luật trực tiếp điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực này, bao gồm quy định về địa vị pháp lý, về cơ cấu tổ chức, nguyên tắc hoạt động của các thiết chế pháp lý và các mối quan hệ phối hợp giữa các thiết chế với nhau. Sự bảo đảm về pháp lý là kết quả trong hoạt động lập pháp, lập quy của các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Bảo đảm về pháp lý vừa cung cấp cơ sở pháp lý vừa tạo lập môi trường pháp lý cho việc kiểm soát QLNN có hiệu lực, hiệu quả.
Bảo đảm về pháp lý tạo môi trường pháp lý cho các thiết chế pháp lý, trong đó đáng chú ý là cung cấp cơ sở pháp lý xác lập hệ thống thông tin về hoạt động của cơ quan thực hiện quyền hành pháp, tư pháp hoàn chỉnh, minh bạch, rõ ràng, tạo điều kiện thuận lợi cho việc xem xét, đánh giá, kiểm soát quyền lực đối với cơ quan thực hiện quyền hành pháp, quyền tư pháp và cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan.
Bên cạnh đó, bảo đảm về pháp lý phải tạo cơ sở để khẳng định tính độc lập của cơ quan thực hiện quyền tư pháp trong hoạt động xét xử. Độc lập trong xét xử luôn là một trong những nguyên tắc quan trọng trong việc bảo đảm cho hoạt động chủ yếu của cơ quan thực hiện quyền tư pháp đạt được mục tiêu bảo vệ công lý, lẽ phải, công bằng.
Sự bảo đảm về pháp lý còn phản ánh đòi hỏi của việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền. Nhà nước pháp quyền luôn phải bảo đảm sự thượng tôn pháp luật, mọi hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân và của chính bản thân cơ quan thực hiện quyền hành pháp, tư pháp đều phải tuân theo các quy định của pháp luật. Hệ thống pháp luật, nhất là các luật quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thực hiện quyền hành pháp, cơ quan thực hiện quyền tư pháp và các luật điều chỉnh mối quan hệ tương tác lẫn nhau giữa hai cơ quan này đầy đủ, hoàn chỉnh vừa là căn cứ để kiểm soát hoạt động của quyền hành pháp, quyền tư pháp, nhưng đồng thời đó cũng là công cụ, phương tiện nhằm quy định chặt chẽ
trình tự, thủ tục kiểm soát quyền lực giữa hai cơ quan trong thực hiện quyền hành pháp, quyền tư pháp.
Ba là, bảo đảm về kinh tế, văn hóa, xã hội
Kinh tế, văn hóa, xã hội là những điều kiện không thể thiếu của cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa các cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp.
Trong đó, điều kiện kinh tế, văn hóa, xã hội là căn cứ để xác lập, thiết kế mô hình bộ máy nhà nước nói chung và mô hình cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp nói riêng. Đồng thời, các điều kiện đó trực tiếp chi phối tới khả năng chấp hành các thể chế pháp lý của cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp; thông qua việc hình thành và phát triển của hàng loạt các yếu tố cụ thể có liên quan tới hiệu lực, hiệu quả của cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN như dân chủ, pháp quyền, tự do, bình đẳng, trình độ dân trí, ý thức pháp luật…
Trong các bảo đảm về kinh tế, văn hóa, xã hội, cần coi trọng bảo đảm cụ thể về các nguồn lực bảo đảm cho hoạt động của cơ quan thực hiện quyền hành pháp, quyền tư pháp và các công chức có thẩm quyền trong các cơ quan này. Nguồn lực này bao gồm nguồn lực về tài chính, cơ sở vật chất, phương tiện làm việc và con người được tuyển dụng, đào tạo, bố trí, sử dụng phù hợp với năng lực, sở trường, được hưởng chế độ đãi ngộ phù hợp.