Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI
3.2.1. Thực trạng cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với cơ quan thực hiện quyền tư pháp
Ở nước ta, theo quy định của pháp luật hiện hành, quyền hành pháp được thực hiện bởi một hệ thống các cơ quan nhất định. Trong đó, Điều 94 Hiến pháp năm 2013 xác định: Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Chính phủ bao gồm “Thủ tướng Chính phủ, các Phó Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ” (Điều 95 Hiến pháp năm 2013). Tuy nhiên, như đã phân tích ở Chương 2, bên cạnh Chính phủ, được Hiến pháp chính thức khẳng định “là cơ quan thực hiện quyền hành pháp”, còn có các chủ thể khác cũng thực hiện quyền hành pháp trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ của mình. Loại chủ thể này cũng có thể được gọi là chủ thể tham gia thực hiện quyền hành pháp, gồm Chủ tịch nước và CQĐP. Thậm chí, có quan điểm còn khẳng định, ngay cả TAND cũng tham gia thực hiện quyền hành pháp [36]. Đối với VKSND, còn có quan điểm khác nhau về việc VKSND là cơ quan thực hiện quyền hành pháp hay là cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Theo quy định tại khoản 1 Điều 107 của Hiến pháp năm 2013 thì “VKSND thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp”. Bản chất của quyền công tố là quyền truy tố người vi phạm ra trước Tòa án. Từ quan điểm Chính phủ là cơ
quan có nhiệm vụ tổ chức thực thi pháp luật, nên gắn liền với việc phát hiện, điều tra, truy tố các hành vi phạm tội ra trước Tòa án. Do đó, nhiều quan điểm cho rằng VKS nên được chuyển thành Viện Công tố và thuộc nhóm cơ quan thực hiện quyền hành pháp thì phù hợp hơn. Chúng tôi đồng thuận với cách đánh giá quyền công tố thuộc về quyền hành pháp nên cho rằng hoạt động công tố do VKS thực hiện phản ánh nội dung của quyền hành pháp.
Cơ chế kiểm soát QLNN của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với cơ quan thực hiện quyền tư pháp cần được nhìn nhận ở hai góc độ:
Thứ nhất, trên phương diện từng cơ quan thực hiện kiểm soát QLNN đối với Tòa án - cơ quan thực hiện quyền tư pháp
Trên phương diện này, sẽ có hoạt động kiểm soát QLNN của Chủ tịch nước, Chính phủ, các cá nhân thành viên của Chính phủ đó là Thủ tướng Chính phủ, các Phó Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, CQĐP, VKSND đối với TAND các cấp. Cụ thể:
Chính phủ kiểm soát việc thực hiện QLNN của Tòa án: Các quy định về kiểm soát QLNN của Chính phủ đối với Tòa án, về nguyên tắc, phải được quy định trong Hiến pháp năm 2013 và các Luật cũng như các văn bản dưới luật. Tuy nhiên, trong Hiến pháp năm 2013 và trong Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 khi nêu các nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ thì không có quy định nào trực tiếp nêu Chính phủ kiểm soát thực hiện QLNN của Tòa án. Những lập luận về việc Chính phủ kiểm soát thực hiện QLNN của Tòa án dựa trên phân tích nội hàm của quyền hành pháp và quyền tư pháp. Khoản 3 Điều 2 Hiến pháp năm 2013 xác định Chính phủ kiểm soát Tòa án trên cơ sở nguyên tắc chung “QLNN là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các CQNN trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” [42]. Chính phủ là “cơ quan thực hiện quyền hành pháp”, Tòa án là “cơ quan thực hiện quyền tư pháp”, cho nên, Chính phủ có quyền kiểm soát cơ quan thực hiện quyền tư pháp là Tòa án. Bên cạnh đó, Chính phủ “thống nhất quản lý nền hành chính quốc gia; thực hiện quản lý về cán bộ, công chức, viên chức và công vụ trong các CQNN; tổ chức công tác thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước; lãnh đạo công tác của các bộ…” [42]; “Tổ chức đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà
nước theo ủy quyền của Chủ tịch nước” [42]. Ngoài ra, Chính phủ có vai trò quan trọng trong việc triển khai thi hành pháp luật, cung cấp nguồn lực cho hoạt động của cơ quan tư pháp cũng như chi phối tới việc quản lý cán bộ, công chức, viên chức…
nên Chính phủ có khả năng kiểm soát QLNN trong các hoạt động này.
Chính quyền địa phương kiểm soát việc thực hiện QLNN của Tòa án: Cấp CQĐP gồm có HĐND và UBND. CQĐP được tổ chức ở nông thôn và đô thị. Theo Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức CQĐP, trên phương diện kiểm soát QLNN, CQĐP thực hiện kiểm soát QLNN của Tòa án thông qua: 1) Các quyền của CQĐP:
Tổ chức, bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương; Quyền quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; 2) Các quyền của HĐND: Giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và thực hiện nghị quyết của HĐND; bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Hội thẩm TAND cấp tỉnh, cấp huyện, quận;
giám sát hoạt động của TAND thông qua việc xem xét báo cáo công tác của TAND cùng cấp; 3) Các quyền của đại biểu HĐND: Quyền chất vấn Chánh án TAND;
quyền yêu cầu người bị chất vấn phải trả lời trước HĐND; quyền kiến nghị với các CQNN, tổ chức, đơn vị ở địa phương; quyền được người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị ở địa phương tiếp, xem xét, giải quyết kiến nghị của đại biểu.
Chủ tịch nước kiểm soát việc thực hiện QLNN của Tòa án: Chủ tịch nước -
“người đứng đầu nhà nước, thay mặt nước Cộng hòa XHCN Việt Nam về đối nội và đối ngoại” nắm giữ một số quyền hạn của ba nhánh quyền lực, trong đó có quyền hành pháp. Chủ tịch nước kiểm soát QLNN của Tòa án thông qua việc: Đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chánh án TAND tối cao; bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Chánh án TAND tối cao, Thẩm phán các Tòa án khác (khoản 3 Điều 88 Hiến pháp năm 2013).
Viện kiểm sát nhân dân kiểm soát việc thực hiện QLNN của Tòa án: VKSND được Hiến pháp quy định là cơ quan “thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp” thực hiện nhiệm vụ “bảo vệ Hiến pháp và pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ XHCN, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất” nên VKSND có quyền thực hiện kiểm soát
QLNN đối với Tòa án. Biểu hiện ở việc thực hiện chức năng công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp, hoạt động kháng nghị, kiến nghị.
Ngoài ra, theo quy định của pháp luật hiện hành, các cơ quan thực hiện quyền hành pháp còn có khả năng kiểm soát QLNN đối với cơ quan thực hiện quyền tư pháp thông qua việc thực hiện các quy định về khiếu nại, tố cáo…
Thứ hai, trên phương diện khái quát, bao trùm toàn bộ hoạt động kiểm soát QLNN của tất cả các cơ quan thực hiện quyền hành pháp (trước hết, chủ yếu và quan trọng nhất là Chính phủ) đối với Tòa án - cơ quan thực hiện quyền tư pháp
Khi xem xét trên phương diện khái quát này thì việc kiểm soát QLNN của cơ quan hành pháp đối với cơ quan tư pháp thể hiện tập trung ở ba nội dung cơ bản sau:
Một là, cơ quan hành pháp kiểm soát nguồn lực phục vụ cho thực hiện quyền tư pháp
Đây là sự kiểm soát rất quan trọng, qua đó cung cấp cơ sở vật chất và cả căn cứ lựa chọn, đánh giá, bố trí đối với nguồn nhân lực phục vụ cho cơ quan thực hiện quyền tư pháp.
Hai là, cơ quan hành pháp kiểm soát việc thực hiện quyền tư pháp của Tòa án thông qua hoạt động thực hành quyền công tố
Đây là hoạt động trọng tâm và có thể khẳng định là giữ cán cân đối trọng cơ bản trong kiểm soát QLNN đối với Tòa án. Biểu hiện rõ nét là quy định về giới hạn xét xử của Tòa án quy định tại Điều 298 Bộ luật Tố tụng hình sự. Đó là, Tòa án xét xử những bị cáo và những hành vi theo tội danh mà VKS truy tố và Tòa án đã quyết định đưa vụ án ra xét xử. Trong trường hợp, nếu Tòa án có thể xét xử bị cáo theo khoản khác với khoản mà VKS đã truy tố thì phải xác định, tội đó trong cùng một điều luật hoặc về một tội khác bằng hoặc nhẹ hơn tội mà VKS đã truy tố. Nếu xét thấy cần xét xử bị cáo về tội danh nặng hơn tội danh VKS truy tố thì Tòa án phải tiến hành trả hồ sơ để VKS truy tố lại; nếu VKS vẫn giữ tội danh đã truy tố thì Tòa án có quyền xét xử bị cáo về tội danh nặng hơn đó.
Ba là, cơ quan hành pháp kiểm soát việc thực hiện quyền tư pháp của Tòa án thông qua hoạt động kiểm soát tuân theo pháp luật trong hoạt động tư pháp
Về nguyên tắc, các hoạt động tư pháp cần được kiểm soát chặt chẽ. Đây là những hoạt động mà việc thực hiện chúng có thể gây ra những ảnh hưởng rất lớn tới
quyền, tự do của cá nhân, lợi ích của tổ chức, của nhà nước. Quan trọng hơn, còn ảnh hưởng tới niềm tin vào công lý, công bằng. Do đó, các cơ quan hành pháp phải kiểm soát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động tư pháp. Tham gia vào hoạt động này, VKSND có vai trò quan trọng khi được khẳng định có quyền kiểm sát hoạt động tư pháp, bao gồm hoạt động khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án.
Trong đó, quyền tư pháp với nội hàm là quyền xét xử thuộc phạm vi kiểm soát của cơ quan hành pháp.
Như vậy, thông qua việc kiểm soát QLNN của các cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với cơ quan thực hiện quyền tư pháp, có thể khẳng định:
Một là, Chính phủ xây dựng nền tảng pháp lý phục vụ công tác xét xử của Tòa án. Điều này được thực hiện thông qua việc Chính phủ “đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, UBTVQH quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền”;
“trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội”;
“trình dự án pháp lệnh trước UBTVQH”; Chủ động xây dựng, ban hành các văn bản pháp quy thuộc thẩm quyền của Chính phủ; “tổ chức đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước theo ủy quyền của Chủ tịch nước; quyết định việc ký, gia nhập, phê duyệt hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ”; “đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, UBND, Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và văn bản của CQNN cấp trên”; đình chỉ việc thi hành nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và văn bản của CQNN cấp trên, đồng thời đề nghị UBTVQH bãi bỏ…
Hai là, hoạt động của Chính phủ tạo nguồn cho Tòa án xây dựng án lệ. Xuất phát từ đặc điểm của hoạt động thực hiện quyền hành pháp đó là thường xuyên, liên tục, vừa vĩ mô, vừa vi mô nhằm giải quyết các vấn đề của đời sống xã hội, Chính phủ tổng kết thực tiễn, rút ra những kết luận giúp cơ quan lập pháp xây dựng pháp luật, đồng thời cũng góp phần tạo nguồn để Tòa án xây dựng án lệ.
Ba là, Chính phủ “trình Quốc hội quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; trình UBTVQH quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia,
điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương”
làm căn cứ để Tòa án điều chỉnh thẩm quyền và tổ chức mô hình xét xử cho Tòa án.
Bốn là, Chính phủ kiểm soát quyền tư pháp thông qua ban hành các quy tắc để lãnh đạo hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương; bảo đảm tính thống nhất và thông suốt của nền hành chính quốc gia;
“thống nhất quản lý nền hành chính quốc gia; thực hiện quản lý về cán bộ, công chức, viên chức và công vụ trong các CQNN; tổ chức công tác thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước”, trong đó có hệ thống hành chính trong trong nội bộ Tòa án - cơ quan thực hiện quyền tư pháp.
Năm là, Chính phủ và các cơ quan thực hiện quyền hành pháp khác cung cấp nguồn lực, bảo đảm các điều kiện làm việc cho cơ quan thực hiện quyền tư pháp.
Sáu là, VKSND kiểm soát việc tuân thủ pháp luật của Tòa án thông qua thực hành quyền công tố nhằm truy tố để Tòa án xét xử đối với những người (tổ chức, cá nhân, kể cả các cá nhân của bộ máy nhà nước, trong đó có những cá nhân thuộc bộ máy ngành Tòa án) đã có hành vi vi phạm pháp luật, có dấu hiệu của tội phạm theo quy định của pháp luật, đồng thời kiểm sát hoạt động tư pháp.
Trong quan điểm đánh giá của chúng tôi, việc đánh giá theo phương diện thứ hai có lợi thế hơn khi phản ánh đặc trưng, tính thống nhất, mối liên hệ giữa các cơ quan thực hiện quyền hành pháp trong kiểm soát QLNN của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Đây cũng là cơ sở để chúng tôi đánh giá thực trạng vận hành cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN này.