2.3. Thực tiễn chi trả dịch vụ môi trường và quản lý rừng dựa vào cộng đồng
2.3.1. Hiện trạng thực hiện chi trả dịch vụ môi trường
Hiện nay chi trả DVMT được thực hiện khá phổ biến ở cả các nước phát triển và đang phát triển. Trong phần này chúng tôi sẽ đi tìm hiểu một số chương trình chi trả DVMT nổi tiếng của một số quốc gia trên thế giới.
a) Tại khu vực Châu Mỹ
Mỹ được coi là một trong những quốc gia đầu tiên trên thế giới tiên phong trong việc thực hiện các chương trình chi trả DVMT và là nước có các chương trình chi trả DVMT với quy mô lớn nhất trên thế giới (Lê Văn Hưng, 2013).
Ngay từ những năm 1990 tại Mỹ sau khi đạo luật về Không khí sạch được ban hành chính phủ nước này đã thiết lập giới hạn phát thải khí SO2 và thiết lập thị trường buôn bán phát thải khí SO2 trên phạm vi toàn quốc (Stavins, 1998).
Mặc dù ở thời điểm này các định nghĩa về chi trả DVMT chưa ra đời và sử dụng rộng rãi. Tuy nhiên, chương trình buôn bán phát thải khí SO2 của Mỹ có thể được coi như là một chương trình chi trả DVMT. Bên cạnh đó, Chính phủ Mỹ cũng đã sớm xây dựng chương trình “Đất ngập nước điều hòa hạn hán” bằng cách bỏ tiền mua các khu vực đất ngập nước quan trong để bảo vệ nguồn dự trữ nước để
sử dụng khi có hạn hán xảy ra (Bayon, 2004). Năm 2003, tại Chicago của Mỹ thị trường buôn bán phát thải KNK được thiết lập bởi một công ty tư nhân tạo ra một cơ trến thương mại về trao đổi quyền phát thải KNK một cách tự nguyện giữa các bên (Bayon, 2004).
Mê Hi Cô là một nước có chương trình chi trả DVMT tập trung vào mục tiêu bảo vệ rừng rất nổi tiếng (Corbera et al., 2009; Munoz-Pina et al., 2008).
Trong hầu hết các chương trình chi trả DVMT chính quyền liên bang của Mê Hi Cô đóng vai trò là những người mua (Munoz et al., 2008) nhưng nhiều nguồn tài chính cho hoạt động chi trả lại được cung cấp bởi các cá nhân hoặc các tổ chức phi chính phủ (Rosa et al., 2003) như Quy bảo tồn “Bướm chúa” dựa trên cộng đồng (Honey-Roses et al., 2009) hoặc dự án Scoles Te tại Chiapas – một dự án quốc tế về hấp thụ carbon đầu tiên trên thế giới (Jong et al., 2000). Sáng kiến đầu tiên của chính phủ Mê Hi Cô đó là chi trả cho các DVMT nước (PSAH theo tiếng Tây Ban Nha) được công bố như một chương trình năm năm vào năm 2003 bởi Ủy ban Lâm nghiệp Quốc gia (CONAFOR). Các chương trình chi trả DVMT hấp thụ carbon và ĐDSH (PSA-CABSA) được thực hiện sau đó. Chương trình PSAH được bắt đầu với số tiền là 200 triệu đô la Mê Hi Cô (18,25 triệu USD) vào năm 2003 (Munoz-Pina et al., 2008), sau đó đạt được 1.060,8 triệu đô la Mê Hi Cô (97,3 triệu USD) vào năm 2007 (Gonzalez, 2008). Ngân quỹ của PSAH – Mexico lấy từ phí sử dụng nước liên bang được phê chuẩn bởi Quốc hội Mê Hi Cô (Munoz – Pina, 2008). Tuy nhiên, tổng số tiền này thường không đủ để thực hiện tất cả các hoạt động của PSAH (Munoz – Pina, 2008), đây là một tình trạng chung của các nước ở trung Mỹ và nam bắc Mỹ (Kaimowitz, 2008). Vấn đề tương tự cũng xảy ra với chương trình PSA-CABSA, chương trình chi trả DVMT – Hấp thụ carbon và ĐDSH của Mê Hi Cô (Corbera et al., 2009).
Chi trả DVMT tại Mê Hi Cô phản đối các chương trình tư nhân hóa và hướng tới toàn bộ cộng đồng những người tình nguyện tham gia vào chương trình chi trả. Việc phân chia lại các lợi ích sau này được tuân theo những thảo thuận của các cuộc họp của cộng đồng. Do đó, chi trả DVMT tại Mê Hi Cô được thiết kế để hỗ trợ người nghèo bởi hầu hết các chi trả đều được phân chia cho các cộng đồng nghèo ở nông thôn với một tỷ lệ cao của người dân bản địa (Kaimowitz, 2008; Munoz-Pina et al., 2008; Pascual et al., 2010).
Kể từ năm 2007 chương trình chi trả DVMT của Mê Hi Cô được sát nhập với chương trình PROARBOL một chương trình tổng hợp gồm các chiến lược
phát triển khác nhau như: Trồng rừng, rừng sản xuất, các chứng nhận và hoạt động du lịch (CONAFOR, 2009). Bắt đầu từ năm 2010, các hoạt động chuyển đổi đất sang trồng cây cà phê và cây họ dầu cũng được tiếp nhận chi trả DVMT (CONAFOR, 2010). Nhìn chung, cơ chế của Mê Hi Cô khá phù hợp với định nghĩa của Wunder (2005) về chi trả DVMT. Tuy nhiên nó cũng có một vài đặc điểm riêng biệt, đáng chú ý là chính quyền liên bang là người mua DVMT chính và ejidos (các công xã ở Mê Hi Cô) đóng vai trò là những người cung ứng DVMT quan trọng nhất.
Tại Ecuador, thành phố Quito đã thành lập một “Quỹ nước” với việc những người kinh doanh nước sạch và các nhà máy thủy điện chi trả cho các hoạt động bảo tồn các khu vực tạo ra nguồn nước (Echavarria, 2002). Tương tự như vậy những người cung cấp các dịch vụ điện và nước tại thành phố Cuenca đã sử dụng một phần lợi nhuận của họ để chi trả cho các hoạt động bảo tồn lưu vực sông (LVS) (Echavarria et al., 2002; Lloret Zamora, 2002).
Costa Rica là một nước có hệ thống chi trả DVMT khá chi tiết: Chương trình “Pago por Servicos Ambientales (PSA)” hoạt động dựa vào Quỹ Lâm nghiệp quốc gia (Pagiola, 2002). Theo Luật Lâm nghiệp của Costa Rica năm 1997 những người sử dụng đất có thể nhận được những chi trả cho các loại hình sử dụng đất cụ thể gồm: Khoanh nuôi rừng; khai thác gỗ bền vững; và bảo vệ rừng tự nhiên. Costa Rica cũng đã thực hiện nhiều sáng kiến khác về chi trả DVMT như “thu thuế điều tiết môi trường nước” tại các đô thị ở Heredia để cung cấp tài chính cho các hoạt động bảo tồn lưu vực sông (Castro, 2001;
Cordero, 2003) và chấp nhận một thỏa thuận song phương giữa một nhà máy thủy điện tư nhân La Manguera SA với Hiệp hội Bảo tồn Monteverde (một tổ chức phi chính phủ) trong việc trả tiền sử dụng nước cho những người dân quản lý lưu vực ở nơi mà nhà máy xây dựng (Rojas and Aylward, 2002).
Bên cạnh các quốc gia nổi bật ở trên nhiều quốc gia khác ở Châu Mỹ cũng xem xét và thực hiện một cách rộng rãi các sáng kiến về chi trả DVMT ở cấp độ địa phương. Ví dụ như tại El Salavador – thành phố tự trị của Tacuba thực hiện chi trả cho những người nông dân phía trên thượng nguồn để bảo vệ dòng suối cấp nước cho họ (Herrador, Dimas and Mendez, 2002). Tại Colombia những nhóm người sử dụng nước tại khu vực thung lũng tiến hành chi trả cho các hoạt động bảo vệ LVS nơi họ sinh sống (Echevarria, 2002b).
Qua phân tích tình hình thực hiện chi trả DVMT ở khu vực Châu Mỹ có thể thấy các chương trình chi trả DVMT được thực hiện khá phổ biển, đặc biệt là ở
các nước nghèo và nước đang phát triển. Điểm nổi bất hơn hẳn đó là các chương trình chi trả DVMT tại Châu Mỹ được thiết kế khá hoàn thiện ở quy mô quốc gia và thường tập trung vào các DVMT nước, các loại DVMT khác chưa thực sự được quan tâm.
b) Tại khu vực Châu Âu
Cùng với Mỹ các nước ở khu vực Châu Âu đã thiết lập và thực hiện các chương trình chi trả DVMT từ khá sớm. Nhiều hoạt động như thu phí ô nhiễm, hỗ trợ giá trong sản xuất nông nghiệp được thực hiện rất sớm trước cả khi các định nghĩa về chi trả DVMT được ra đời. Do đó Châu Âu hiện có những chương trình chi trả DVMT khá hoàn thiện và thu được nhiều kết quả tích cực. Một số chương trình chi trả DVMT nổi bật tại khu vực Châu Âu có thể kể tới như: Hệ thống buôn bán phát thải khí nhà kính được xây dựng tại khu vực cộng đồng chung Châu Âu (Barker et al., 2001), tại Vương Quốc Anh (Bayon, 2004) và đến năm 2005 hệ thống này chính thức được thực hiện trên quy mô quốc tế áp dụng đối với sáu loại khí nhà kính chính (European Climate Exchange, 2008).
Bên cạnh thị trường buôn bán phát thải khí nhà kính ở khu vực Châu Âu cũng có nhiều chương chi trả DVMT khác nổi bật như: Cơ chế quản lý nông thôn và các vùng dễ bị tổn thương môi trường tại Vương Quốc Anh; Chương trình Kế hoạch môi trường nông nghiệp của liên minh Châu Âu (Claassen et al., 2008); cơ chế hỗ trợ cho hoạt động thụ phấn hoa và các hoạt động nông nghiệp sạch để bảo vệ đất, nước và ĐDSH.
c) Tại khu vực Châu Phi
Châu Phi hiện là một khu vực nhận được nhiều hỗ trợ của các tổ chức phi chính phủ và các nước đang phát triển trong việc bảo vệ tài nguyên thiên nhiên, đặc biệt là tài nguyên rừng. Chính vì vậy các chương trình chi trả DVMT tại khu vực Châu Phi cũng đang được tiến hành khá phổ biến trong thời gian qua. Tuy nhiên, nếu so sánh với khu vực Châu Mỹ thì chi trả DVMT ở Châu Phi mới đang ở giai đoạn khởi động và quá trình thực hiện còn nhiều hạn chế (Lê Văn Hưng, 2011).
Nghiên cứu của Fisher et al. (2010) về mối quan hệ giữa chi trả DVMT với quản lý nguồn tài nguyên hồ công cộng tại Tanzanian đã nêu bật những đặc điểm đáng chú ý của việc thực hiện các chương trình chi trả DVMT trong điều kiện thiếu hụt nguồn ngân quỹ, thiếu sự giám sát và hạn chế về khoa học kỹ thuật.
Đây không chỉ là đặc điểm riêng của Tanzanian mà còn là đặc điểm chung của
nhiều quốc gia ở khu vực Đông Phi. Nghiên cứu này nhấn mạnh cần phải tập trung giải quyết các vấn đề như: Quy mô của nguồn tài nguyên; đặc điểm của các nhóm sử dụng tài nguyên; mối liên hệ giữa những nhóm người sử dụng với tài nguyên thiên nhiên; viêc bố chí các cơ quan chức năng trong quản lý tài nguyên thiên nhiên (Fisher et al., 2010). Cũng ở khu vực Đông Phi một nghiên cứu về
“Nhìn nhận của những người nông dân về các động lực cho các DVMT” đã được triển khai tại Kenyan và Tanzania. Nghiên cứu này cho thấy các động lực khuyến khích bằng tiền hoặc các dịch vụ đã được bắt đầu được triển khai và thực hiện đối với nhiều cộng đồng nông nghiệp. Dựa vào cách đánh giá về kiến thức và sự gia tăng mức độ quan tâm của người theo thời gian những động lực gián tiếp như: Hỗ trợ tiếp cận thị trường; công nhận những nỗ lực trong sản xuất nông nghiệp; đẩy mạnh hợp tác giữa các cơ quan nghiên cứu;...đã được thừa nhận là có vai trò quan trọng đối với người nông dân (Loredana Sorg et al., 2015).
Tại Ethiopia một quốc gia Đông Phi khác các hoạt động chi trả DVMT cũng đang nhận được sự quan tâm của nhiều nhà nghiên cứu và người dân nơi đây. Một nghiên cứu đánh giá về tác động của các hoạt động thay đổi sử dụng đất tới việc cung ứng các DVMT đã được thực hiện tại khu vực miền núi trung tâm của Ethiopia theo đó đã chỉ ra mức độ ĐDSH các loài cây gỗ và dữ trữ carbon sinh khối tại các khu rừng chịu ảnh hưởng rất lớn bởi các hoạt động quản lý đất đai và có xu hướng giảm mạnh do hoạt động chặt phá rừng để phát triển nông nghiệp. Điều này dẫn tới việc làm giảm cơ hội bảo đảm an ninh lương thực thông qua việc duy trì các DVMT của cộng đồng tại khu vực này (Meron Tekalign et al., 2015).
d) Tại khu vực Châu Á
Cũng giống như Châu Phi chi trả DVMT mới được thực hiện ở khu vực Châu Á trong một vài thập kỷ gần đây, các chương trình chi trả DVMT ở châu Á vì vậy còn nhiều hạn chế. Trung Quốc là một quốc gia ở châu Á đi đầu trong việc thực hiện chi trả DVMT. Chính phủ Trung Quốc đã đã nỗ lực xây dựng một số mô hình công để chi trả cho DVMT, chẳng hạn như “Chương trình Bảo tồn đất dốc”; chương trình chi trả cho dịch vụ nước giữa những người bảo vệ rừng và các nhà máy điện tại các tỉnh Quảng Đông; dịch vụ nước giữa những người bảo vệ rừng và các người kinh doanh nước tại tỉnh Hebei, tỉnh Jiangxi và tỉnh Shiangxi (Rowcroft, 2005), chi trả dịch vụ nước ở thượng nguồn sông Yangtze và ở thượng và trung lưu sông Huang He giữa Chính phủ và người nông dân (Sun, Changjin and Liqiao, 2006). Nhìn chung, các chương trình chi trả DVMT tại Trung Quốc được đầu tư khá lớn và thường có quy mô rộng.
In-đô-nê-xi-a cũng là một quốc gia thực hiện các chương trình chi trả DVMT khá nổi bật ở khu vực Châu Á. Một số chương trình chi trả DVMT đã được triển khai ở đất nước này có thể kể tới như: Chi trả dịch vụ nước giữa Nhà máy điện quốc gia với cộng đồng dân cư sống quanh hồ Singkara và ở LVS Besai; chi trả dịch vụ nước giữa các công ty cung cấp nước với các cộng đồng dân cư/người nông dân trên thượng nguồn LVS Seraga (Suyanto et al., 2005), chi trả DVMTR giữa nhà máy Năng lượng và Tinh luyện Nhôm – In-đô nê-xi-a với chính quyền các huyện thuộc tính Asahan (Suyanto et al., 2005). Các chương trình chi trả DVMT của In-đô-nê- xi-a cũng tập trung nhiều vào các DVMT nước gắn liền với các cộng đồng dân cư quanh các khu vực rừng đầu nguồn.
Bên cạnh những nước nói trên tại một số các quốc gia khác ở Châu Á như:
Philipin, Nê Pan, Pakistan, Việt Nam...các chương trình chi trả DVMT cũng đang được quan tâm và triển khai trong những năm gần đây (Marjorie et al., 2007). Điều này cho thấy mặc dụ chi trả DVMT ở Châu Á diễn ra muộn hơn so với các khu vực khác trên thế giới nhưng sẽ diễn ra mạnh mẽ trong thời gian tới.
2.3.1.2. Tại Việt Nam
a) Các chương trình chi trả DVMT thực hiện trước QĐ 380/QĐ-TTg
Tiến trình thực hiện PFES ở Việt Nam cho thấy các cơ sở pháp lý cần thiết đã được Nhà nước ta chuẩn bị trong luật Bảo vệ và Phát triển rừng sửa đổi năm 2004, tuy nhiên phải đến năm 2008 với việc ban hành QĐ số 380/QĐ-TTg mới đánh dấu một văn bản pháp luật chính thống đầu tiên về PFES ở Việt Nam. Tuy nhiên, trước thời điểm QĐ 380/QĐ-TTg được ban hành ở nước ta đã có một số chương trình chi trả DVMT được thực hiện ở các tỉnh thành dưới sự hỗ trợ của các tổ chức phi chính phủ.
Các chương trình nổi bật có thể kể tới như: “Chương trình chi trả DVMT cho vẻ đẹp cảnh quan được thực hiện tại Khu Bảo tồn biển Nha Trang và Hòn Mun” trong thời gian từ 2002 – 2005; “Chương trình chi trả DVMT cho dịch vụ phòng hộ đầu nguồn và vẻ đẹp cảnh quan” được thực hiện tại các cộng đồng dân cư trong VQG Bạch Mã từ năm 2007 đến 2008 (Đăng TN, 2008) ; Chương trình
“chi trả cho dịch vụ phòng hộ đầu nguồn” cho khu vực rừng phòng hộ đầu nguồn Trị An, Đồng Nai trong 2 năm 2008 và 2009 (Hoàng Minh Hà và cs, 2014). Nhìn chung, đây đều là các chương trình nghiên cứu mang tính chất thử nghiệm được hỗ trợ bởi các tổ chức phi chính phủ, thời gian thực hiện ngắn và không được duy trì sau khi dự án hỗ trợ kết thúc. Thông tin chi tiết về hai chương trình này được trình bày trong bảng 2.2.
Bảng 2.2. Một số chương trình chi trả DVMT ở Việt Nam trước khi có QĐ 380/QĐ-TTg
Dự án Loại DVMT Bên liên quan Cơ chế chi trả
Tài chính bền vững:
Nghiên cứu điểm từ khu vực bảo tồn biển Vịnh Nha Trang (Khánh Hòa 2002-2005)
Vẻ đẹp cảnh quan
Người mua: Khách du lịch, các công ty du lịch lữ hành quy mô lớn (Trung tâm vui chơi Vinpearl và các cửa hàng cung cấp dịch vụ lặn biển).
Người bán: Cộng đồng địa phương, khu bảo tồn biển Nha Trang, Hòn Mun.
Trung gian: Quỹ phát triển thôn
Phí được tính trên khách du lịch: 5000 đồng/khách dịch vụ ngắm cảnh trên thuyền, 30.000 đồng/khách dịch vụ lặn biển tại Hòn Mun, 10.000 đồng/khách du lịch vùng lõi Vịnh Nha Trang.
10-15% phí thu được bổ sung vào quỹ phát triển thôn; kho bạc Nhà nước quản lý phần còn lại
Triển vọng tài chính bền vững tại các khu bảo tồn (Thừa Thiên Huế 2007 – 2008)
Phòng hộ đầu nguồn và vẻ đẹp cảnh quan
Người mua: Khách du lịch, công ty cung cấp nước, công ty du lịch.
Người bán: Cộng đồng địa phương, Vườn quốc gia Bạch Mã.
Trung gian: WWF
Thuế đánh trên việc sử dụng nước của các công ty sản xuất nước uống đóng chai.
Phí vào cửa cao hơn đối với khách du lịch nước ngoài.
Thành lập một quỹ ủy thác bảo tồn
Công ty du lịch thực hiện chi trả bằng các hình thức thực tế đối với dịch vụ xe bus và làm đường tới vườn quốc gia dựa trên trách nhiệm xã hội của họ.
* Các chương trình chi trả DVMT theo QĐ 380/QĐ-TTg
Theo Quyết định số 380/QĐ-TTg ngày 10/4/2008 của Thủ tướng Chính phủ chi trả DVMTR được tiến hành thực hiện thử nghiệm trên địa bàn 2 tỉnh Sơn La và Lâm Đồng của Việt Nam trong 2 năm 2009 và 2010. Cả hai chương trình chi trả DVMTR này đều thực hiện chi trả cho DVMT nước ngắn liền với các LVS.
Chương trình thử nghiệm ở Sơn La nhận được sự tham gia giúp đỡ và hỗ trợ của Cơ quan Hợp tác kỹ thuật Đức (GZT), trong khi đó chương trình tại Lâm Đồng được thực hiện dưới sự hỗ trợ của Tổ chức Winrock International.