Phần II. Nghiên cứu Tổng quan
2.2. Tình hình quy hoạch và thực hiện QHSDĐ trong và ngoài n−ớc
2.2.1. Tình hình quy hoạch và thực hiện quy hoạch sử dụng đất ở nước ngoài
Công tác quy hoạch luôn chiếm vị trí quan trọng trong quản lý đất đai cũng nh− quá trình sản xuất. Tuỳ thuộc vào điều kiện của mình mà mỗi n−ớc có phương pháp quy hoạch sử dụng đất đặc thù khác nhau và quá trình thực hiện cũng khác nhau. Trên thế giới, công tác quy hoạch sử dụng đất đ0 đ−ợc tiến hành từ nhiều năm trước đây nên hệ thống quy hoạch của họ tương đối hoàn chỉnh, tạo đà thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế.
Theo Kao Madilenn : ở Pháp, quy hoạch sử dụng đất đai đ−ợc xây dựng theo hình thức mô hình hoá nhằm đạt hiệu quả kinh tế cao trong việc sử dụng tài nguyên, môi trường và lao động, áp dụng bài toán quy hoạch tuyến tính có cấu trúc và sản xuất hợp lý, thúc đẩy nền kinh tế phát triển.
ở Mỹ, Đức, nội dung quy hoạch sử dụng đất đ0 gắn liền với môi trường, xây dựng một hệ thống quy hoạch tổng thể đảm bảo cảnh quan môi trường và sử dụng đất hiệu quả, bền vững. Vì thế, quy hoạch sử dụng đất tại những nước này có tính khả thi cao. Những nguyên tắc về sử dụng đất được thông qua ở thành phố NewYork từ 1916 đến những năm 30 và hầu hết các bang của nước Mỹ đều tuân theo nguyên tắc trên.
Đến những năm 70, các bang này gặp phải một số vấn đề về môi trường và sự bảo tồn các di tích lịch sử nên đòi hỏi phải có những nguyên tắc có tầm
nhìn xa hơn. Từ những đòi hỏi trên, Luật Đất đai mới của Mỹ ra đời và hình thành hệ thống quy hoạch sử dụng đất .
ở Đức, điển hình là thành phố Berlin , hệ thống quy hoạch sử dụng đất
đ0 đ−ợc xây dựng từ rất sớm. Chỉ vài năm sau khi có sự thống nhất toàn l0nh thổ của đất nước, năm 1994, hệ thống quy hoạch sử dụng đất được xây dựng với bản đồ tỷ lệ 1:50.000. Sau đó, việc điều chỉnh và cập nhật những biến
động đất đai cho phù hợp với sự thay đổi của nền kinh tế, x0 hội và mục tiêu của Chính phủ được tiến hành thường xuyên. Do đó, hệ thống quy hoạch sử dụng đất của thành phố Berlin nói riêng và của Đức nói chung có hiệu quả
cao, đảm bảo sử dụng đất hiệu quả, tiết kiệm và bền vững, tạo đà cho sự phát triển của nền kinh tế.
Nhìn chung, hệ thống Luật Đất đai ở những nước phát triển tương đối hoàn thiện nên công tác xây dựng và thực hiện quy hoạch sử dụng đất đ−ợc triển khai tốt, sử dụng đất đảm bảo hiệu quả 3 mặt: kinh tế, x0 hội và môi trường. Bên cạnh đó, những nước kém phát triển, do thiếu kinh phí, thiếu cán bộ có trình độ chuyên môn nên hệ thống Luật Đất đai không đồng bộ, hệ thống quy hoạch sử dụng đất có hiệu quả không cao, ảnh hưởng đến sự phát triển của nền kinh tế 2.2.2. Tình hình quy hoạch và thực hiện QHSDĐ tại Việt Nam
Việt Nam là nước cú dõn số ủụng, diện tớch ủất hạn hẹp (thuộc diện nước "ủất chật người ủụng”), vỡ vậy cụng tỏc quy hoạch sử dụng ủất sao cho cú hiệu quả, hợp lý, ổn ủịnh, bền vững luụn là một ủũi hỏi khỏch quan. Quỏ trỡnh thực hiện cụng tỏc quy hoạch sử dụng ủất ở nước ta cú thể phõn theo cỏc giai ủoạn như sau:
* Giai ủoạn từ 1930 ủến trước năm 1960
Ở giai ủoạn 1930 - 1945, quy hoạch sử dụng ủất ủai ủược tiến hành lẻ tẻ ở một số ủụ thị, cỏc khu mỏ khai thỏc tài nguyờn khoỏng sản, một số vựng ủồn ủiền như cao su, cà phờ… theo yờu cầu về nội dung và phương phỏp của người Phỏp. Từ năm 1946 ủến 1954 là thời kỳ toàn quốc khỏng chiến kiến
quốc, thực hiện triệt ủể khẩu hiệu “người cày cú ruộng” (Hội nghị Trung ương lần thứ 5 thỏng 11 năm 1953, ðảng ta ủó thụng qua Cương lĩnh ruộng ủất; sau ủú Quốc hội thụng qua Luật Cải cỏch ruộng ủất ngày 04 thỏng 12 năm 1953). Mục ủớch cải cỏch ruộng ủất là tiờu diệt chế ủộ phong kiến chiếm hữu ruộng ủất, thực hiện người cày cú ruộng, giải phúng sức sản xuất ở nụng thụn, phỏt triển sản xuất, ủẩy mạnh khỏng chiến. Phương chõm cải cỏch ruộng ủất là ủấu tranh một cỏch cú kế hoạch, làm từng bước, cú trật tự, cú lónh ủạo chặt chẽ. “Những ruộng ủất tịch thu, trưng thu, trưng mua chia hẳn cho nụng dõn, nụng dõn cú quyền sở hữu ruộng ủất ủú, theo nguyờn tắc xó làm ủơn vị, trên cơ sở nguyên canh, theo số lượng, chất lượng, vị trí gần hay xa của ruộng ủất, dựng cỏch ủiều chỉnh nhiều bự ớt, tốt bự xấu, gần bự xa mà chia; cần chiếu cố những nụng dõn trước ủó cày trờn những ruộng ủất ấy” [10]. Làm ủầy ủủ những nội dung như vậy thỡ thực chất là ủó tiến hành quy hoạch sử dụng ủất ủai mà chớ ớt là trong lĩnh vực nụng nghiệp.
Ở Miền Nam cú những ủề ỏn thiết lập quy hoạch sử dụng ủất ủai về xõy dựng cỏc ủồn ủiền, cỏc khu cụng nghiệp nhỏ lẻ, cỏc khu vực dõn cư ủụ thị và nụng thụn, cỏc khu vực bến xe, bến cảng phục vụ mục ủớch quõn sự. “Một vớ dụ về Quy hoạch sử dụng ủất ủai phục vụ giỏo dõn khỏ tiờu biểu là ủồ ỏn Quy hoạch sử dụng ủất ủai khu vực xung quanh Toà Thỏnh Tõy Ninh tiến hành năm 1952” [16].
“Từ sau khi hoà bình lập lại, ở Miền Bắc thực hiện kế hoạch khôi phục kinh tế sau chiến tranh, tập trung vào việc hoàn thành cải cách ruộng ủất tiếp ủến là cải tạo xó hội chủ nghĩa ủối với nụng nghiệp, thủ cụng nghiệp và cụng thương nghiệp tư bản tư doanh; trong ủú khõu chớnh là cải tạo và phỏt triển nụng nghiệp” [10]. “Trờn toàn Miền Bắc về căn bản ủó giải quyết xong vấn ủề người cày cú ruộng và hỡnh thành quan hệ sản xuất mới ở nụng thụn và chuẩn bị kế hoạch 5 năm lần thứ nhất với sự giỳp ủỡ của cỏc chuyờn
gia nước ngoài” [17]. ðõy là thời kỳ quy hoạch sử dụng ủất ủai mang tớnh tự phát, tự túc, khôi phục và kế thừa truyền thống cây trồng vật nuôi, phong tục tập quỏn sinh hoạt cộng ủồng với nhiều biểu hiện tớnh tập thể của chế ủộ xó hội chủ nghĩa.
* Giai ủoạn từ năm 1960 ủến năm 1975
ðến cuối năm 1960 khi chuẩn bị xây dựng và công bố kế hoạch 5 năm lần thứ nhất (1961 - 1965) cả nước ủang bước vào thời kỳ hừng hực khớ thế xõy dựng ủất nước mà trước hết là phải ủẩy mạnh sản xuất nụng nghiệp, sử dụng tốt quỹ ủất ủai. Chớnh vỡ vậy mà cụng tỏc phõn vựng quy hoạch nụng nghiệp, lõm nghiệp, ủó ủược ủặt ra ngay từ những năm 1960 này. Do ủú cú thể núi “quy hoạch sử dụng ủất ủai cũng ủồng thời ủược ủặt ra (chớnh xỏc là năm 1962), cỏc bộ ngành chủ quản, cỏc tỉnh, huyện ủó cú những ủiều chỉnh về sử dụng ủất cho cỏc mục ủớch giao thụng, thuỷ lợi, xõy dựng kho tàng, trại chăn nuôi, bến bãi, nhà xưởng… mang tính chất bố trí sắp xếp lại việc sử dụng ủất cũng chỉ mới ủược ủề cập như một phần nội dung lồng ghộp vào cỏc phương án phân vùng nông nghiệp, lâm nghiệp, các phương án sản xuất hay cụng trỡnh xõy dựng cụ thể nào ủú cho những mục ủớch ủơn lẻ” [16].
Trong bối cảnh cả nước có chiến tranh cho tới khi giải phóng Miền Nam thống nhất ủất nước năm 1975, quy hoạch sử dụng ủất ủai chưa cú ủiều kiện tiến hành theo một nội dung, phương pháp, trình tự thống nhất trong phạm vi một cấp vị lónh thổ nào ủú. Mặc dự vậy với tư cỏch là một phần nội dung của các phương án phát triển sản xuất nông lâm nghiệp, quy hoạch sử dụng ủất ủai ủó tạo ra những cơ sở cú tớnh khoa học cho việc tớnh toỏn cỏc phương ỏn sản xuất cú lợi nhất. “Nú là một yờu cầu khụng thể thiếu ủược ủối với các nhà quản lý sản xuất nông nghiệp ngay cả ở cấp vị một Hợp tác xã sản xuất nông nghiệp trong thời kỳ này” [19].
* Giai ủoạn từ năm 1975 ủến trước khi cú Luật ðất ủai 1993
Từ năm 1975 - 1981 là thời kỳ triển khai hàng loạt cỏc nhiệm vụ ủiều tra cơ bản trờn phạm vi cả nước. “Vào cuối năm 1978 lần ủầu tiờn ủó xõy dựng ủược cỏc phương ỏn phõn vựng nụng nghiệp, lõm nghiệp, cụng nghiệp chế biến nông lâm sản của cả nước, của 7 vùng kinh tế và của tất cả 44 tỉnh, thành phố thuộc Trung ương trình Chính phủ xem xét phê duyệt” [16]. Trong cỏc tài liệu này ủều ủó ủề cập ủến quy hoạch sử dụng ủất ủai, coi ủú như những căn cứ khoa học quan trọng ủể luận chứng cỏc phương ỏn phỏt triển ngành. Cựng với lĩnh vực nụng nghiệp, cỏc khu cụm cụng nghiệp, cỏc khu ủụ thị, cỏc khu ủầu mối giao thụng… cũng ủược nghiờn cứu xem xột ủể cải tạo và xõy mới. Thực tế lỳc bấy giờ cho thấy cỏc thụng tin, số liệu, tư liệu ủo ủạc bản ủồ phục vụ cho quản lý ủất ủai núi chung và cho quy hoạch sử dụng ủất ủai núi riờng là vừa thiếu, vừa tản mạn lại vừa khập khiễng, làm cho ủộ tin cậy về quy mụ diện tớch, vị trớ cũng như tớnh chất ủất ủai tớnh toỏn trong cỏc phương ỏn này khụng ủược bảo ủảm. Rất nhiều phương ỏn tớnh toỏn diện tớch cõy trồng chủ lực như cao su, cà phờ, chố, dứa, lạc, ủay, ủậu ủỗ… trong cựng một ủịa bàn cụ thể cú sự chồng chộo, thiếu tớnh khả thi. ðõy cũng là một trong những yếu tố thỳc ủẩy việc Chớnh phủ quyết ủịnh thành lập Tổng cục Quản lý ruộng ủất (Nghị quyết số 548/NQ/QH ngày 24/5/1979 của Uỷ Ban thường vụ Quốc hội về thành lập Tổng cục Quản lý ruộng ủất; Nghị ủịnh số 404/CP ngày 09/11/1979 của Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Quản lý ruộng ủất).
Trước ỏp lực về lương thực và hàng tiờu dựng, trong giai ủoạn này Trung ương ðảng và Chớnh phủ ủó cú những Nghị quyết, Chỉ thị, Quyết ủịnh quan trọng nhằm “làm cho sản xuất bung ra” vớ dụ như Quyết ủịnh tận dụng ủất nụng nghiệp (9/1979); xoỏ bỏ tỡnh trạng ngăn sụng cấm chợ (10/1979);
thông báo về “khoán” sản xuất nông nghiệp sau Hội nghị nông nghiệp ở ðồ
Sơn - Hải Phũng (1980). ðặc biệt phải kể ủến Chỉ thị số 100/TW ngày 13/01/1981 về cải tiến cụng tỏc khoỏn, mở rộng khoỏn sản phẩm ủến nhúm lao ủộng và người lao ủộng trong hợp tỏc xó nụng nghiệp. Thời kỳ này xuất hiện cụm từ “Quy hoạch Hợp tác xã” mà thực chất công tác này tập trung vào quy hoạch ủồng ruộng với nội dung chủ yếu của nú là QHSDĐ ủai.
Bước vào thời kỳ 1981 - 1986, ðại hội ðảng Toàn quốc lần thứ V (1982) ủó quyết ủịnh: “Xỳc tiến cụng tỏc ủiều tra cơ bản, dự bỏo, lập Tổng sơ ủồ phỏt triển và phõn bố lực lượng sản xuất, nghiờn cứu chiến lược kinh tế xó hội, dự thảo kế hoạch triển vọng ủể chuẩn bị tớch cực cho kế hoạch 5 năm sau (1986 - 1990)”. Trong chương trỡnh lập Tổng sơ ủồ phỏt triển và phõn bố lực lượng sản xuất Việt Nam thời kỳ 1986 - 2000 này cú 5 vấn ủề bao gồm 32 ủề tài cấp Nhà nước, trong ủú cú vấn ủề về tài nguyờn thiờn nhiờn ủều ủặc biệt chỳ trọng ủến vấn ủề quy hoạch sử dụng ủất ủai; coi ủất ủai vừa là nguồn lực sản xuất trực tiếp quan trọng như là vốn, lao ủộng và vừa là nguồn tài nguyờn thiên nhiên quý giá.
Hơn nữa, cũng trong thời kỳ này, Chính phủ ra Nghị quyết số 50 về xây dựng quy hoạch tổng thể kinh tế - xó hội của 500 ủơn vị hành chớnh cấp huyện ủược vớ như 500 “phỏo ủài” làm cho cụng tỏc quy hoạch sử dụng ủất ủai trờn phạm vi cả nước hết sức sụi ủộng [9].
Như vậy, ủõy là giai ủoạn cú tớnh bước ngoặt về bố trớ sắp xếp lại ủất ủai mà thực chất là quy hoạch sử dụng ủất ủai. ðiều này ủược phản ỏnh ở chỗ nội dung chủ yếu của Tổng sơ ủồ tập trung vào quy hoạch vựng chuyờn mụn hoỏ và cỏc vựng sản xuất trọng ủiểm của lĩnh vực nụng nghiệp, cỏc vựng trọng ủiểm của lĩnh vực cụng nghiệp, xõy dựng, giao thụng, thuỷ lợi, cơ sở hạ tầng và ủụ thị.
Tiếp theo ủú là thời kỳ Luật ðất ủai 1987 ra ủời, ủỏnh dấu một bước mới nữa về quy hoạch sử dụng ủất ủai vỡ nú ủược quy ủịnh rừ ở ðiều 9 và
ðiều 11 tức là quy hoạch sử dụng ủất ủai cú tớnh phỏp lý. Tuy nhiờn, ủõy lại là thời kỳ bắt ủầu cụng cuộc ủổi mới, cả nước vừa trải qua một thời kỳ triển khai rầm rộ cụng tỏc quy hoạch núi chung và quy hoạch sử dụng ủất ủai núi riờng nhưng thực tế nền kinh tế ủất nước ta ủang ủứng trước những khú khăn lớn. Những thay ựổi lớn ở Liên Xô (cũ) và các nước đông Âu cùng với nhiều vấn ủề trước mắt thường nhật phải giải quyết làm cho cụng tỏc quy hoạch sử dụng ủất ủai lại rơi vào trầm lắng.
Thực tế ủũi hỏi phải ủổi mới nội dung, phương phỏp cho phự hợp với yêu cầu của quá trình chuyển dần sang nền kinh tế cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo ủịnh hướng xó hội chủ nghĩa. Tổng cục Quản lý Ruộng ủất lần ủầu tiờn ra Thụng tư số 106/QHKH/Rð ngày 15/4/1991 hướng dẫn về quy hoạch phõn bổ ủất ủai chủ yếu ủối với cấp xó với những nội dung như sau: Xỏc ủịnh ranh giới về quản lý, sử dụng ủất; ðiều chỉnh một số trường hợp về quản lý và sử dụng ủất; Phõn ủịnh và xỏc ủịnh ranh giới những khu vực ủặc biệt; Một số nội dung khỏc về chu chuyển 5 loại ủất, mở rộng diện tớch ủất sản xuất, chuẩn bị cho việc giao ủất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng ủất, xõy dựng cỏc văn bản chớnh sỏch ủất ủai, kế hoạch sử dụng ủất ủai [11].
Với những thay ủổi lớn về vai trũ của Hợp tỏc xó sản xuất nụng nghiệp, việc quản lý sử dụng ủất ở khu vực nụng thụn nổi lờn hết sức quan trọng. Căn cứ theo Thụng tư hướng dẫn cú những tỉnh ở ủồng bằng ủó tiến hành lập quy hoạch sử dụng ủất ủai cho hàng trăm xó (tới một nửa số xó trong toàn tỉnh).
Tuy nhiên, do chưa có quy hoạch từ trên xuống cũng như các tài liệu hướng dẫn về quy trỡnh, ủịnh mức, phương phỏp, nội dung thống nhất nờn cỏc quy hoạch này bộc lộ nhiều hạn chế. “ðại ủa số ủều chỉ mới chỳ trọng tới việc gión dõn là chủ yếu. Vấn ủề này cú mặt ủược nhưng cú nhiều mặt khụng ủược vỡ phải cấp ủất làm nhà ở với số lượng lớn mà chủ yếu lấn vào ủất ruộng, với
những ủịnh mức sử dụng ủất rất khỏc nhau, tạo nờn nhiều bất cập phải tiếp tục giải quyết sau này nhất là ở cỏc khu vực ven ủụ thị” [15].
* Thời kỳ thực hiện Luật ðất ủai từ năm 1993 ủến năm 2003
Sau ðại hội ðảng lần thứ VII năm 1992, Nhà nước ta triển khai công tác nghiên cứu chiến lược phát triển, quy hoạch tổng thể kinh tế, xã hội ở hầu hết 53 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, các vùng kinh tế. ðây là mốc bắt ủầu của thời kỳ ủưa cụng tỏc quản lý ủất ủai vào nề nếp.
Cụng tỏc quy hoạch, kế hoạch sử dụng ủất ủó gúp phần ủảm bảo tớnh thống nhất trong cụng tỏc quản lý nhà nước về ủất ủai. Thụng qua quy hoạch sử dụng ủất, Nhà nước thực hiện quyền ủịnh ủoạt về ủất ủai, nắm ủược quỹ ủất ủai ủến từng loại, bảo ủảm cơ sở phỏp lý cho việc giao ủất, thuờ ủất, chuyển mục ủớch sử dụng ủất, gắn chuyển mục ủớch sử dụng ủất với mục tiờu phỏt triển kinh tế - xó hội, cú cơ sở ủể ủiều chỉnh chớnh sỏch ủất ủai tại mỗi ủịa phương, chủ ủộng giành quỹ ủất hợp lý cho phỏt triển cỏc ngành, cỏc lĩnh vực, gúp phần thỳc ủẩy quỏ trỡnh chuyển dịch cơ cấu kinh tế, vừa ủảm bảo ổn ủịnh cỏc mục tiờu xó hội vừa ủỏp ứng yờu cầu cụng nghiệp hoỏ, hiện ủại hoỏ ủất nước. Từng bước chủ ủộng dành quỹ ủất hợp lý cho xõy dựng cơ sở hạ tầng xó hội, phỏt triển kết cấu hạ tầng cho cụng nghiệp, dịch vụ, ủụ thị. Qua cụng tỏc quy hoạch sử dụng ủất ủai, UBND cỏc cấp nắm chắc ủược quỹ ủất ủai của ủịa phương mỡnh, cú dự tớnh ủược nguồn thu từ ủất cho ngõn sỏch nhà nước [15].
Cụng tỏc quy hoạch, kế hoạch sử dụng ủất ủai ủó ủược quy ủịnh trong Luật ðất ủai 1993, Chớnh phủ ủó ban hành Nghị ủịnh số 68/Nð-CP ngày 01/10/2001 quy ủịnh nội dung cụ thể về lập và xột duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng ủất của cỏc cấp ủịa phương. Từ năm 1994, Chớnh phủ ủó cho triển khai xõy dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng ủất ủai cả nước ủến năm 2010. Chớnh phủ ủó chỉ ủạo rà soỏt quy hoạch sử dụng ủất ủối với tất cả cỏc ủơn vị trực thuộc Bộ Quốc phũng và Bộ Cụng an, ủến nay ủó hoàn