PHẦN II: NỘI DUNG VÀ KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU
CHƯƠNG 1: CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG VỐN NSNN
1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG VỐN NSNN CHO ĐẦU TƯ
1.1.3. Tổng quan về quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB
1.1.3.1. Khái niệm và đặc điểm của quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN
Khái niệm
Theo Nghị định số 59/2015/NĐ-CP của Chính phủ, quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là tổng thể các biện pháp, công cụ, cách thức mà nhà nước tác động vào quá trình hình thành (huy động), phân phối (cấp phát) và sử dụng vốn từ NSNN để đạt các mục tiêu kinh tế - xã hội đề ra trong từng giai đoạn.
Đặc điểm
Thứ nhất, đối tượng quản lý ở đây là vốn đầu tư XDCB từ NSNN, là nguồn được cấp phát theo kế hoạch NSNN với quy trình rất chặt chẽ gồm nhiều khâu:
xây dựng cơ chế chính sách, xây dựng kế hoạch, xây dựng dự toán, định mức tiêu chuẩn, chế độ kiểm tra báo cáo, phân bổ dự án năm, phân bổ hạn mức kinh phí hàng quý có chia ra tháng, thực hiện tập trung nguồn thu, cấp phát, hạch toán kế toán thu chi quỹ NSNN.
Thứ hai, chủ thể quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN bao gồm các cơ quan chính quyền, các cơ quan chức năng phân cấp quản lý vốn đầu tư từ NSNN. Mỗi cơ quan chức năng thực hiện quản lý ở từng khâu trong quy trình quản lý vốn. Cụ thể như sau:
- Cơ quan kế hoạch và đầu tư (ở cấp tỉnh là Sở Kế Hoạch và Đầu tư) chịu trách nhiệm quản lý khâu phân bổ kế hoạch vốn.
- KBNN quản lý kiểm soát thanh toán, hạch toán kế toán, tất toán tài khoản vốn đầu tư XDCB từ NSNN.
Đạ i h ọ c Kinh
t ế Hu ế
- Cơ quan tài chính chịu trách nhiệm quản lý điều hành nguồn vốn và quyết toán vốn đầu tư.
- Chủ đầu tư có chức năng quản lý sử dụng vốn đúng nguyên tắc, đúng mục đích sử dụng vốn và đúng mức.
Thứ ba, mục tiêu quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là bảo đảm sử dụng vốn đúng mục đích, đúng nguyên tắc, đúng tiêu chuẩn, chế độ quy định và có hiệu quả cao.
1.1.3.2. Những yếu tố và nội dung quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB
Các yếu tố của quá trình quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB
- Chủ thể quản lý: Chủ thể quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB là tổng thể các cơ quan quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB với cơ cấu tổ chức nhất định gồm các cơ quan chức năng của Nhà nước thực hiện quản lý vĩ mô đối với vốn NSNN cho đầu tư XDCB.
- Đối tượng quản lý: Nếu xét về mặt hiện vật thì đối tượng quản lý chính là vốn NSNN cho đầu tư XDCB. Nếu xét về cấp quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB là cơ quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB cấp dưới. Như vậy, khái niệm đối tượng quản lý là một khái niệm tương đối. Một cá nhân hay một pháp nhân đứng trên góc độ này thì là chủ thể quản lý nhưng đứng trên góc độ khác họ là đối tượng bị quản lý. Bởi vì, quản lý việc sử dụng vốn đầu tư XDCB cũng là quản lý con người và mục tiêu vì con người.
- Các công cụ và phương pháp quản lý: Để quản lý có hiệu quả vốn NSNN cho đầu tư XDCB về phía Nhà nước cần tạo lập một hành lang pháp lý, kỷ cương làm cơ sở để các chủ đầu tư và nhà thầu cùng cơ quan dựa vào đó để thực hiện. Đây là nhân tố vĩ mô có tầm quan trọng không thể thiếu được trong quản lý kinh tế nói chung, trong đó có quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB.
Nội dung quản lý sử dụng vốn NSNN cho đầu tư XDCB
Nội dung quản lý sử dụng vốn NSNN cho đầu tư XDCB phụ thuộc vào chủ thể quản lý và cấp quản lý, bao gồm các nội dung chủ yếu như: lập kế hoạch vốn đầu tư, cấp phát và quản lý sử dụng vốn đầu tư, thanh quyết toán vốn đầu tư.
Quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB, là việc quản lý nguồn vốn được cấp phát theo kế hoạch NSNN với quy trình rất chặt chẽ gồm nhiều khâu: xây dựng cơ chế
Đạ i h ọ c Kinh
t ế Hu ế
chính sách, xây dựng kế hoạch, xây dựng dự án, định mức tiêu chuẩn, chế độ kiểm tra báo cáo, phân bổ dự án năm, phân bổ hạn mức kinh phí hàng quý có chia ra tháng, thực hiện tập trung nguồn thu, cấp phát, hạch toán kế toán thu chi quỹ NSNN, báo cáo quyết toán.
Vốn đầu tư XDCB thường gắn với các dự án đầu tư với quy trình chặt chẽ gồm 5 bước theo Nghị định Chính phủ Số: 59/2015/NĐ-CP và khoản 1 điều 50 của Luật Xây dựng năm 2014. Được thể hiện qua sơ đồ:
Sơ đồ 1: Quy trình thực hiện đầu tư dự án XDCB từ NSNN
(Nguồn: Lê Toàn Thắng, 2005) Quan hệ giữa vốn đầu tư và quy trình quản lý dự án rất chặt chẽ. Vốn đầu tư chỉ được giải ngân và cấp phát cho việc sử dụng chỉ sau khi dự án đầu tư được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Việc thanh toán quyết toán vốn đầu tư XDCB chỉ khi dự án đã được nghiệm thu và bàn giao đưa vào sử dụng.
Chủ thể quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB bao gồm các cơ quan chính quyền, các cơ quan chức năng được phân cấp quản lý vốn đầu tư từ NSNN. Mỗi cơ quan chức năng thực hiện quản lý ở từng khâu trong quy trình quản lý vốn. Cụ thể như sơ đồ sau:
Sơ đồ 2: Quy trình quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB
(Nguồn: Lê Toàn Thắng, 2005) Quy hoạch
và chủ trương đầu
tư
Lập dự án và chuẩn bị
đầu tư
Triển khai thực hiện dự
án
Nghiệm thu bàn giao sử
dụng
Đánh giá đầu tư
Chủ đầu tư
Xây dựng danh mục dự án và phân bổ kế hoạch
vốn (cơ quan kế hoạch đầu tư)
Quản lý, thanh toán và tất toán tài khoản vốn đầu tư XDCB (cơ quan KBNN)
Điều hành nguồn vốn và quyết toán vốn đầu tư dự án (cơ quan tài chính)
Đạ i h ọ c Kinh
t ế Hu ế
Cơ quan kế hoạch và đầu tư chịu trách nhiệm quản lý khâu phân bổ kế hoạch vốn. KBNN quản lý kiểm soát thanh toán, hạch toán kế toán, tất toán tài khoản vốn NSNN cho đầu tư XDCB. Cơ quan tài chính chịu trách nhiệm quản lý điều hành nguồn vốn và quyết toán vốn đầu tư. Chủ đầu tư có chức năng quản lý sử dụng vốn đúng nguyên tắc, đúng mục đích sử dụng vốn và đúng định mức.
Trong các khâu quản lý vốn đầu tư, khâu quan trong và có ý nghĩa quyết định đến hiệu quả quản lý vốn đầu tư là bước phân bổ kế hoạch vốn, đưa dự án vào danh mục đầu tư.
1.1.3.3. Những yêu cầu đối với quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN
Căn cứ vào Nghị định số 32/2015/NĐ-CP ngày 25/03/2015, của Chính phủ về quản lý chi phí đầu tư xây dựng.
Quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB phải gắn liền với chiến lược đầu tư XDCB nằm trong quy hoạch tổng thể phát triển KT-XH vùng, địa phương. Đồng thời phải gắn với việc đổi mới kế hoạch hóa đầu tư XDCB, thay thế kế hoạch hóa pháp lệnh bằng kế hoạch định hướng trên cơ sở vận dụng các quy luật phát triển của nền kinh tế thị trường. Cụ thể gồm các mục tiêu chủ yếu sau:
- Khai thác tối đa vốn từ nguồn NSNN cho đầu tư XDCB. Việc để tỷ lệ chi cũng như quy mô bao nhiêu để đầu tư XDCB trong dự án là một bài toán khó giải quyết mâu thuẫn. Việc phân bổ lại nguồn vốn đầu tư XDCB cần coi trọng nguyên tắc thị trường để sử dụng có hiệu quả hơn vốn NSNN cho đầu tư XDCB.
- Bố trí vốn đầu tư XDCB hợp lý, điều này đòi hỏi khi tính toán phân khai ngân sách cho từng dự án, từng lĩnh vực, từng địa phương phải khắc phục các tồn tại hạn chế lâu nay, tính toán đổi mới cơ cấu phù hợp, không quá tập trung, nhưng không được dàn trải. Khi phân bổ phải xem xét xuất phát từ chủ trương, định hướng, phải phân tích các quan hệ tỷ lệ liên quan đến đầu tư XDCB. Khắc phục hạn chế nảy sinh trong thực tế lâu nay, cơ cấu lại ngân sách theo hướng tăng chi đầu tư phát triển nhưng không làm giảm chi thường xuyên, xóa bỏ bao cấp, trợ cấp vốn NSNN cho đầu tư XDCB chủ yếu cho hạ tầng kinh tế xã hội, tiếp tục phân cấp qua tỷ XDCB đề khai thác sử dụng nguồn lực hiệu quả hơn.
- Quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB phải đúng Luật và chống thất thoát, lãng
Đạ i h ọ c Kinh
t ế Hu ế
phí; vốn cho từng dự án phải kiểm soát chặt chẽ, giải ngân kịp thời đúng chế độ, đúng thời gian quy định, tăng cường kiểm tra giám sát và đánh giá kết quả.
1.1.3.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN Có nhiều nhân tố tác động đến quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB, bao gồm chủ trương, chiến lược đầu tư; các chủ thể quản lý đầu tư; cơ chế, chính sách quản lý vốn đầu tư; hệ thống kiểm tra, kiểm soát vốn đầu tư. Cụ thể như sau:
Một là, chủ trương và chiến lược, quy hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản. Chủ trương, chiến lược và quy hoạch đầu tư có vai trò định hướng đầu tư rất quan trọng, tác động đến đầu tư của quốc gia, từng vùng, ngành, lĩnh vực và thậm chí dự án đầu tư và vốn đầu tư. Các chủ trương đầu tư XDCB tác động đến cơ cấu đầu tư và việc lựa chọn hình thức đầu tư.
Hai là, cơ chế, chính sách liên quan đến quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB. Đây là một trong những nhân tố tác động trực tiếp đến huy động và sử dụng vốn đầu tư XDCB, tác động trực tiếp đến hiệu quả của vốn đầu tư XDCB. Các thể chế, chính sách này được bao hàm trong các văn bản luật như: Luật NSNN, Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng, Luật Doanh nghiệp, Luật Đất đai, Luật Thuế…
Cơ chế quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB là một bộ phận hợp thành của cơ chế quản lý kinh tế, tài chính nói chung. Đây là hệ thống các quy định về nguyên tắc, quy phạm, quy chuẩn, giải pháp, phương tiện để làm chế tài quản lý nhằm thực hiện có hiệu quả các mục tiêu đề ra, cơ chế đúng đắn, sát thực tế, ổn định và điều hành tốt là điều kiện tiên quyết quyết định thắng lợi mục tiêu đề ra.
Ba là, hệ thống định mức, đơn giá trong XDCB. Đây là yếu tố quan trọng và là căn cứ tính toán về mặt kinh tế tài chính của dựa án. Nguyên tắc chủ yếu và yêu cầu quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình là tổng mức đầu tư, dự án xây dựng công trình phải được tính đúng, tính đủ và phù hợp với độ dài thời gian xây dựng công trình.
Bốn là, các chủ thể và phân cấp quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB. Sản phẩm XDCB được hình thành thông qua nhiều khâu tác nghiệp tương ứng với nhiều chủ thể chiếm hữu và sử dụng vốn nên hiệu quả của đồng vốn bị nhiều chủ thể chi phối.
Năm là, hệ thống kiểm tra, giám sát quản lý sử dụng vốn NSNN cho đầu tư XDCB. Hệ thống kiểm tra giám sát có vai trò và tác dụng tích cực trong quản lý sử
Đạ i h ọ c Kinh
t ế Hu ế
dụng vốn NSNN cho đầu tư XDCB. Đây là một chức năng quan trọng của quản lý nhà nước, là một nội dung của công tác quản lý. Đồng thời là phương pháp bảo đảm việc tuân thủ theo pháp luật của các chủ thể và các bên liên quan.
1.1.3.5. Một số chỉ tiêu nghiên cứu về tình hình quản lý và sử dụng vốn NSNN cho đầu tư XDCB
- Tỷ trọng VĐTXDCB từ NSNN trong tổng VĐTPT = VĐT XDCB từ NSNN
𝑇ổ𝑛𝑔 VĐTPT × 100
- Tỷ trọng VĐTXDCB từ NSNN phân theo địa bàn:
= VĐT XDCB từ NSNN địa bàn i × 100 Tổng VĐT XDCB
- Tỷ trọng VĐTXDCB từ NSNN phân theo lĩnh vực:
= VĐT XDCB từ NSNN lĩnh vực i
× 100 Tổng VĐT XDCB
- Tốc độ tăng VĐTXDCB từ NSNN
= 𝑉Đ𝑇 𝑋𝐷𝐶𝐵 𝑡ừ 𝑁𝑆𝑁𝑁𝑛ă𝑚ᵢ − 𝑉Đ𝑇 𝑋𝐷𝐶𝐵 𝑡ừ 𝑁𝑆𝑁𝑁𝑛ă𝑚ᵢ₋₁ 𝑉Đ𝑇 𝑋𝐷𝐶𝐵𝑛ă𝑚ᵢ₋₁
- Tốc độ tăng trưởng bình quân VĐTXDCB từ NSNN:
g = ( �𝑉Đ𝑇 𝑋𝐷𝐶𝐵 𝑡ừ 𝑁𝑆𝑁𝑁𝑛ă𝑚𝑛 𝑉Đ𝑇 𝑋𝐷𝐶𝐵𝑛ă𝑚1
𝑛−1 -1) ×100
Trong đó: 1 là năm đầu tiên của giai đoạn n là năm cuối cùng của giai đoạn
Đạ i h ọ c Kinh
t ế Hu ế