3.2. Thực trạng công tác quản lý chi thường xuyên NSNN tại tỉnh Bắc Kạn
3.2.3. Thực trạng quản lý chi thường xuyên NSNN tại tỉnh Bắc Kạn giai đoạn 2017-
3.2.3.1. Quản lý công tác lậpdự toán chi thường xuyên NSNN
Lập dựtoán chi thường xuyên là khâu đầu tiên làm cơ sở để triển khai thực hiện nhiệm vụ chi thường xuyên ngân sách cho năm kế hoạch. Thực tế trong những năm qua, quá trình lập dự toán chi NSNN tại tỉnh Bắc Kạn đã chấp hành đầy đủ các tiêu chuẩn, định mức, căn cứ vào quy định của Bộ Tài chính, của UBND tỉnh Bắc Kạn, các văn bản hướng dẫn lập dựtoán hàng năm theo Luật NSNN.
Căn cứ số kiểm tra Trung ương giao và Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính, UBND tỉnh Bắc Kạn ban hành chỉ thị về việc lập dựtoán chi thường xuyên ngân sách và giao số kiểm tra ngân sách cho cấp dưới. Sở Tài chính phối hợp với Sở Kế hoạch và Đầu tư xem xét dự toán của các đơn vị trực thuộc tỉnh. Sau đó, Sở
Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư tổng hợp, lập dự toán chi thường xuyên ngân sách cấp tỉnh theo lĩnh vực, nhiệm vụ chi được phân cấp, báo cáo UBND tỉnh và trình HĐND tỉnh xem xét, cho ý kiến. Trong dựtoán chi thường xuyên tỉnh đã đảm bảo bố trí kinh phí chi sự nghiệp giáo dục, đào tạo và dạy nghề; sự nghiệp khoa học, công nghệ không thấp hơn mức dự toán chi Thủ tướng Chính phủ đã giao. Tuy nhiên, việc khống chế mức chi đối với lĩnh vực giáo dục, đào tạo và khoa học, công nghệ đã tạo ra sự cứng nhắc và kém linh hoạt trong thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế– xã hội ởđịa phương.
- Yêu cầu trong quá trình lập ngân sách thành phố phải đảm bảo:
+ Dự toán ngân sách phải bám sát kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội và có tác động tích cực đối với việc thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội: Dự toán ngân sách chỉ mang tính hiện thực khi nó bám sát kế hoạch phát triển, xã hội, có tác động tích cực đến thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội.
+ Dự toán chi thường xuyên ngân sách phải đảm bảo thực hiện đầy đủvà đúng đắn các quan điểm của chính sách tài chính địa phương trong thời kỳ và yêu cầu của Luật Ngân sách.
+ Lập dựtoán chi thường xuyên ngân sách phải tính đến các kết quả phân tích, đánh giá tình hình thực hiện dự toán chi ngân sách của các năm trước, đặc biệt là của năm báo cáo.
+ Lập dự toán chi ngân sách phải dựa trên các chính sách, chếđộ, tiêu chuẩn định mức chi cụ thể về tài chính nhà nước.
- Quy trình lập dự toán chi thường xuyên NSNN được thực hiện qua ba giai đoạn như sau:
+ Giai đoạn thứ nhất: Hướng dẫn lập dự toán và thông báo số kiểm tra: trước ngày 31/5, Thủtướng Chính phủ ban hành Chỉ thị về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội và dựtoán NSNN năm sau; Trước ngày 10/6, Bộ Tài chính ban hành Thông tư hướng dẫn lập dự toán NSNN và thông báo số kiểm tra về dự toán NSNN cho các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở Trung ương và UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; UBND cấp tỉnh tiếp tục hướng dẫn và thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách cho các đơn vị
trực thuộc và UBND cấp huyện (thành phố); UBND cấp huyện (thành phố) tiếp tục hướng dẫn và thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách cho các đơn vị trực thuộc và UBND các xã, phường, thị trấn.
+ Giai đoạn thứ hai: Lập và thảo luận dự toán ngân sách:
Các đơn vị trên cơ sởcác văn bản hướng dẫn và số kiểm tra tiến hành lập dự toán chi thường xuyên từ NSNN trong phạm vi nhiệm vụ được giao, báo cáo cơ quan quản lý cấp trên trực tiếp. Đơn vị dự toán cấp I xem xét, tổng hợp, lập dự toán tổng thểbáo cáo cơ quan tài chính cùng cấp trước ngày 20/7 kèm theo bản thuyết minh chi tiết căn cứ tính toán từng khoản chi; Cơ quan Tài chính các cấp tổ chức làm việc để thảo luận về dự toán ngân sách với các cơ quan, đơn vị cùng cấp và UBND, cơ quan tài chính cấp dưới (đối với năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách); cơ quan, đơn vị cấp trên phải tổ chức làm việc để thảo luận về dự toán với các đơn vị dự toán ngân sách trực thuộc trong quá trình lập dự toán.
+ Giai đoạn thứ ba: Quyết định phân bổ, giao dự toán chi thường xuyên NSNN:
Sau khi nhận được quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách của UBND cấp trên, UBND huyện (thành phố) trình HĐND cùng cấp quyết định dự toán chi thường xuyên ngân sách địa phương và phương án phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách cấp mình trước ngày 31/12 hàng năm.
Năm 2017 là năm thứ hai của Kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội 5 năm giai đoạn 2016-2020, là năm đầu triển khai Luật NSNN năm 2015 và cũng là năm đầu của thời kỳ ổn định NSNN giai đoạn 2017-2020, nên có ý nghĩa rất quan trọng trong việc thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội của cả giai đoạn 2016-2020 và các mục tiêu chiến lược tài chính đến năm 2020.
Khi xây dựng dự toán chi thường xuyên, các địa phương phải căn cứ vào nhiệm vụ chính trị, kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội năm 2017 và số kiểm tra dự toán thu, chi ngân sách năm 2017, xây dựng dự toán chi thường xuyên theo từng lĩnh vực, đảm bảo đúng chính sách, chế độ và các nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN năm 2017. Các cơ quan địa phương, đơn vị sử dụng NSNN lập dự toán chi thường xuyên đúng tính chất nguồn kinh phí, triệt để tiết kiệm.
Dựtoán chi thường xuyên NSNN tại tỉnh Bắc Kạn trong 3 năm giai đoạn 2017 - 2019 được thống kê trong bảng 3.4 dưới đây.
Dựtoán chi thường xuyên có xu hướng tăng hàng năm (cả về số tuyệt đối và số tương đối): năm 2017 dự toán chi thường xuyên là 2.806.342 triệu đồng, đến năm 2019 dự toán chi thường xuyên là 3.454.306 triệu đồng (tăng gấp 1,23 lần), trong đó dự toán các khoản chi cho sự nghiệp giáo dục - đào tạo, chi quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội, chi các hoạt động kinh tế, chi y tế, dân số và gia đình, chi văn hóa thông tin, phát thanh, truyền hình, thể dục thể thao, chi hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước, chi bảo đảm xã hội năm 2019 đều tăng so với năm 2017.
Bảng 3.4:Thực trạng lập dự toán chi thường xuyên NSNN tỉnh Bắc Kạn giai đoạn 2017-2019
STT Nội dung
Năm 2017 Năm 2018 Năm 2019 So sánh 2018/2017 So sánh 2019/2018 Dự toán Tỷ trọng Dự toán Tỷ trọng Dự toán Tỷ trọng ±(Δ) ±(%) ±(Δ) ±(%)
(Tr.đồng) (%) (Tr.đồng) (%) (Tr.đồng) (%) (Tr.đồng) (Tr.đồng)
1 Chi an ninh, quốc phòng 107.202 3,82 113.655 3,91 136.445 3,95 6.453 6,02 22.790 20,05 2 Chi sự nghiệp giáo dục -
đào tạo và dạy nghề 1.111.786 39,62 1.054.580 36,28 1.306.325 37,82 (57.206) (5,15) 251.745 23,87 3 Chi khoa học và công nghệ 12.580 0,45 8.139 0,28 12.616 0,37 (4.441) (35,30) 4.477 55,01 4 Chi y tế, dân số và kế
hoạch hóa gia đình 261.551 9,32 369.742 12,72 389.300 11,27 108.191 41,37 19.558 5,29 5 Chi văn hóa thông tin; phát
thanh truyền hình, thông
tân; thể dục thể thao 63.985 2,28 78.147 2,69 81.867 2,37 14.162 22,13 3.720 4,76
6 Chi bảo vệ môi trường 38.166 1,36 19.475 0,67 21.417 0,62 (18.691) (48,97) 1.941 9,97 7 Chi các hoạt động kinh tế 311.223 11,09 298.817 10,28 376.865 10,91 (12.407) (3,99) 78.048 26,12 8 Chi hoạt động của các cơ
quan quản lý nhà nước,
đảng, đoàn thể 811.594 28,92 837.489 28,81 1.002.785 29,03 25.895 3,19 165.296 19,74
9 Chi bảo đảm xã hội 77.029 2,74 97.668 3,36 109.501 3,17 20.639 26,79 11.834 12,12
10 Chi khác ngân sách 11.225 0,40 29.068 1,00 17.185 0,50 17.842 158,95 (11.883) (40,88) Cộng 2.806.342 100,00 2.906.780 100,00 3.454.306 100,00 100.438 3,58 547.526 18,84
(Nguồn: Niên giám thống kê năm 2019 tỉnh Bắc Kạn..)
Bảng 3.4 cho thấy, trong dự toán chi thường xuyên, dự toán chi cho sự nghiệp giáo dục-đào tạo và dạy nghề chiếm tỷ trọng cao nhất, dao động trong khoảng từ 36,28%-39,62% trong tổng chi thường xyên giai đoạn từ năm 2017 đến năm 2019. Đây là mức tăng có sự phù hợp với Thông tư 91/2016/TT-BTC ngày 24/6/2016 của Bộ Tài chính hướng dẫn xây dựng lập dự toán năm 2017 của Bộ Tài chính, trong đó quy định ưu tiên chi đối với lĩnh vực giáo dục - đào tạo và dạy nghề.
Dự toán chi quản lý hành chính chiếm tỷ trọng lớn thứ hai trong tổng chi thường xuyên và tăng nhanh qua các năm, năm 2017 là 811.594 triệu đồng, đến năm 2019 là 1.002.785 triệu đồng (tăng 21,09%), chiếm tỷtrọng từ 28,81% – 29,03% tổng số dự toán chi thường xuyên. Ngoài nguyên nhân tăng giá, dự toán khoản chi này tăng nhanh cho thấy cải cách hành chính ở Bắc Kạn chưa có tác động tích cực về phương diện giảm chi phí quản lý hành chính. Nguyên nhân khách quan dẫn đến tăng dự toán củakhoản chi này là do trong giai đoạn này Nhà nước đã ban hành nhiều chế độ chính sách mới (tăng lương cán bộ, công chức, viên chức hưởng lương từ NSNN, tăng chế độ trợ cấp cho các đối tượng bảo trợ xã hội, thân nhân liệt sĩ và người có công với cách mạng, công tác phí, tăng định mức chi kỹ thuật – nghiệp vụ, sự thay đổi về chính sách điều hành qua các thời kỳ...) và tăng chi đảm bảo an ninh, quốc phòng của địa phương.
Nguyên nhân chủ quan là do biên chế lao động hưởng lương NSNN tiếp tục tăng, năng suất lao động trong cơ quan nhà nước không tăng đáng kể, mức độ tiết kiệm chi NSNN không đáng kể. Bên cạnh đó cũng có những nguyên nhân chủ quan như công tác lập dự toán theo phương pháp quản lý đầu vào nên chưa sát với tình hình thực tế, không cập nhật thường xuyên được những thay đổi trong hoạch định chính sách mới, đơn vị lập dự toán chưa chú trọng xem xét đến tính hiệu quả của nguồn kinh phí cấp hàng năm để cân đối ngân sách cho phù hợp, chưa nắm bắt được hết các nhiệm vụ chi phải thực hiện trong năm dẫn đến bố trí chi không đồng đều phải điều chỉnh dự toán chi giữa các ngành....
Những hạn chế này đã và đang được khắc phục bằng cách khoán biên chế
hành chính và giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách tại Nghị định 117/2013/NĐ-CP, Nghị định 43/2006/NĐ-CP và các thông tư, nghị định hướng dẫn 2 Nghị định trên. Tại tỉnh Bắc Kạn, việc thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan nhà nước (Nghị định số 117) và quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập (Nghị định 43) ở các đơn vị cấp tỉnh về cơ bản là tốt (cấp ngân sách xã chưa thực hiện được). Các đơn vị được tự chủ biên chế và khoán chi.
Thông qua việc giao dự toán đầu năm, UBND tỉnh giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các cơ quan quản lý hành chính trực thuộc và các đơn vị sự nghiệp. Việc thực hiện cơ chế tự chủ về tài chính vẫn tiếp tục được quan tâm tổ chức thực hiện đã tạo sự chủ động về mặt tài chính cho các đơn vị.
Tại một số quốc gia trên thế giới áp dụng phương thức quản lý chi ngân sách mới thường được quan tâm áp dụng đó là quản lý chi ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn. Đây là phương thức có nhiều ưu điểm. Nó được coi như một kế hoạch trượt, kế hoạch cuốn chiếu trong nhiều năm (từ 3 đến 5 năm), sau mỗi năm căn cứ vào dự báo vĩ mô thay đổi thì lại điều chỉnh kế hoạch những năm tiếp theo và tính thêm một năm nữa, vì vậy lúc nào cũng tồn tại kế hoạch trung hạn và luôn được cập nhật cho phù hợp với thực tiễn.
Hiện nay, phương thức quản lý chi tiêu theo khuôn khổ trung hạn chưa được áp dụng tại tỉnh Bắc Kạn, bởi yếu tố cơ bản là công cụ dự báo vĩ mô, yếu tố quan trọng nhất quyết định việc thực hiện theo phương thức quản lý này thì Bắc Kạn chưa xây dựng được.
* Đánh giá về công tác lập dự toán chi thường xuyên NSNN tỉnh Bắc Kạn thông qua khảo sát thực tế
Qua kết quả khảo sát 39 cán bộ quản lý trực tiếp chi thường xuyên và 433 cán bộ tại các huyện, xã, các đơn vị sử dụng ngân sách có liên quan đến công tác chi thường xuyên NSNN tại tỉnh Bắc Kạn, cho thấy rõ hơn về công tác quản lý tại khâu lậpdự toánchi thường xuyên NSNN như sau:
- Nhóm đối tượng là cán bộ tại các cơ quan quản lý ngân sách nhà nước Bảng 3.5: Kết quả khảo sát cán bộ tại các cơ quan quản lý NSNN
về công tác lập dự toán chi thường xuyên
Đơn vịtính: Người Chỉ tiêu
Mức độ Điểm
trung bình
Đánh
1 2 3 4 5 giá
Chất lượng dự toán của
tỉnh được đánh giá cao 3 7 18 10 1 2,97 Khá
Việc lập dự toán NSNN bám sát mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội của tỉnh tại năm lập dự toán và các quy định của nhà nước.
0 5 10 21 3 3,56 Tốt
Quy trình lập và phân bổ dự toán của tỉnh được thực hiện theo đúng quy định, thẩm quyền được giao.
1 3 5 26 4 3,74 Tốt
(Nguồn: Tác giảđiều tra và tổng hợp.)
Kết quả khảo sát đối tượng là cán bộ tại các cơ quan quản lý NSNN về công tác lập dự toán chi thường xuyên tại tỉnh Bắc Kạn cho thấy công tác lập dự toán chi thường xuyên có sự công khai, minh bạch theo quy trình, dự toán được xây dựng đã bám sát nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội của tỉnh. Tuy nhiên, dự toán được lập chủ yếu là ngắn hạn, do đó không tạo điều kiện đánh giá, xem xét sự phân bổ nguồn lực gắn với kế hoạch 5 năm và chiến lược phát triển kinh tế-xã hội của tỉnh.
Hiện tại, việc lập dự toán có nhiều yếu tố chủ quan như mong muốn được phân bổ nhiều nên xây dựng dự toán thường cao, chưa khuyến khích sử dụng tiết kiệm nên chất lượng dự toán được lập chưa cao (2,97).
- Nhóm đối tượng là cán bộ tại các cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp thụ hưởng NSNN
Bảng 3.6: Kết quả khảo sát cán bộ tại các cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp thụ hưởng NSNN về công táclập dự toánchi thường xuyên
Đơn vịtính: Người Chỉ tiêu
Mức độ Điểm
trung bình
Đánh
1 2 3 4 5 giá
Tiến độ lập dự toán chi ngân sách hàng năm của đơn vị kịp thời.
3 23 76 318 13 3,73 Tốt
Sắp xếp công việc, trách nhiệm cho các phòng ban, cá nhân trong quá trình lập dự toán hợp lý
12 83 312 23 3 2.82 Khá
Các bộ phận thực hiện công tác lập dự toán làm việc có hiệu quả, trách nhiệm
5 38 86 294 10 3.61 Tốt
Lập dự toán tại đơn vị sát với thực tế năm kế hoạch
28 160 231 11 3 2,54 Trung
bình
Việc bố trí, phân định các khoản chi thường xuyên cho các lĩnh vực khác nhau hợp lý
15 83 101 231 3 3,29 Khá
(Nguồn: Tác giảđiều tra và tổng hợp.) Kết quả khảo sát đối tượng là cán bộ tại các cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp thụ hưởng NSNN ở bảng 3.6 cho thấy những người được hỏi đều đồng ý với nhận định là tiến độ lập dự toán chi ngân sách hằng năm của đơn vị là kịp thời (3,73); việc sắp xếp công việc, trách nhiệm cho các phòng ban, các cá nhân trong
quá trình lập dự toán chưa được hoàn toàn tốt, chỉ tiêu này mới đạt ở mức khá (2,82); về hiệu quả, trách nhiệm của các cán bộ thực hiện công tác lập dự toán được đánh là tốt (3,61). Tuy nhiên, việc lập dự toán tại các đơn vị được đánh giá là chưa sát với tình hình thực tế, chưa đáp ứng được các yêu cầu đặt ra (2,54); Việc bố trí, phân định các khoản chi thường xuyên cho các lĩnh vực khác nhau tại các đơn vị trong tỉnh mới đạt ở mức khá (3,28).
Nguyên nhân chính dẫn đến những hạn chếnày là do trình độ và nhận thực của cán bộ làm công tác xây dựng kế hoạch ngân sách còn nhiều hạn chế, chưa có kinh nghiệm; một số phòng ban, đơn vị chức năng giao kế hoạch hàng năm còn chậm, làm cho việc xây dựng dự toán ngân sách bị động, chưa sát thực tế.
3.2.3.2. Quản lý công tác chấp hành dự toán chi thường xuyên NSNN
Trong giai đoạn này, công tác quản lý chấp hành dự toán chi thường xuyên được thực hiện theo kế hoạch xây dựng hằng năm. Thông qua việc quản lý ngân sách địa phương theo kếhoạch hằng năm sẽ cho phép Sở Tài chính tính toán tương đối sát nguồn lực tài chính có thể thu được, do đó Sở Tài chính có thể chủ động trong việc bố trí chi tiêu phù hợp với năng lực thu thực tế. Việc thực hiện chấp hành dự toán chi thường xuyên hằng năm theo kế hoạch cũng thuận tiện cho đơn vị, ít phải điều chỉnh dự toán và nếu có điều chỉnh thì mức độ điều chỉnh không lớn so với dự toán được duyệt.
Tuy nhiên, việc điều hành theo dự toán hằng năm lại gây trở ngại cho các hoạt động kéo dài hơn một năm nhưng phải quyết toán chi tiêu từng phần theo năm, trong khi tiến độ thực tế nhiều khi không khớp với dự toán, cũng như chưa có sự liên kết giữa lập kếhoạch, lập ngân sách với quá trình triển khai thực hiện.
Đây là một trong những vấn đề còn tồn tại trong quản lý chấp hành dự toán chi thường xuyên của tỉnh Bắc Kạn.
Hoạt động quản lý điều hành và chấp hành dự toán chi thường xuyênđã được thực hiện theo các nội dung chi gắn với các chức năng, nhiệm vụ của các đơn vị thụ hưởng ngân sách. Trong quá trình thực hiện, đơnvị được điều chỉnh các nội dung chi, các nhóm mục chi trong dự toán chi được cấp có thẩm quyền giao cho phù hợp với tình hình thực tế của đơn vị, đồng thời gửi cơ quan quản lý cấp trên và