Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG
1.2. Cơ sở thực tiễn về đầu tư công và quản lý nhà nước về đầu tư công
1.2.2. Kinh nghiệm quản lý nhà nước về đầu tư công ở một số quốc gia
1.2.1.1. Kinh nghiệm của một số nước
a, Kinh nghiệm quản lý nhà nước về đầu tư công tại Nhật Bản
Trước năm 1970, hoạt đồng đầu tư công của Nhật Bản ở trong tình trạng “ảm đạm”.Tuy nhiên, kể từ sau năm 1970, tình hình đầu tƣ công ở Nhật Bản đã đƣợc cải thiện đáng kể. Đây là minh chứng sinh động cho chính sách tài khóa mở rộng của Chính phủ Nhật Bản áp dụng trong giai đoạn này.
Tuy nhiên, đến năm 1982, tăng trưởng đầu tư công của nước này lại chậm lại, thậm chí còn ở mức âm. Đến năm 1993, đầu tƣ công mới tăng trở lại đạt mức 51,1 nghìn tỷ Yên (chiếm 10,6% GDP). Kết quả này có đƣợc là do Nhật Bản: (i) Cam kết tăng nhu cầu trong nước nhằm hạn chế thặng dư thương mại với Mỹ; (ii) Chủ động triển khai thực hiện kế hoạch về đầu tư công. Năm 1995, lượng vốn đầu tư có xu hướng giảm dần do áp lực thâm hụt ngân sách.
Những diễn biến trên của đầu tƣ công ở Nhật Bản xuất phát từ bối cảnh kinh tế nói chung và những điều chỉnh khuôn khổ pháp lý đối với hoạt động đầu tư công nói riêng. Trước năm 1973, Luật Tài chính công của Nhật Bản quy định chi ngân sách phải đƣợc bù đắp bởi thu ngân sách và Chính phủ Nhật Bản không cho phép đi vay để bù đắp vào chi ngân sách.
Tuy nhiên, Luật này cho phép Chính phủ Nhật Bản phát hành trái phiếu chính phủ hoặc đi vay để thực hiện các hoạt động đầu tƣ công. Nhƣ vậy, hoạt động đầu tƣ công đƣợc phân biệt rõ ràng với hoạt động chi tiêu của Chính phủ Nhật Bản.
Trong những năm 1973-1975, do ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng dầu mỏ thế giới, Nhật Bản buộc phải phát hành trái phiếu chính phủ để bù đắp thâm hụt ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, đến năm 1990, Chính phủ Nhật Bản
đặt mục tiêu xóa bỏ sự phụ thuộc của ngân sách vào trái phiếu. Mục tiêu này đƣợc thực hiện một phần do thu ngân sách tăng cao vào năm 1984.
Nhằm tăng hiệu quả đầu tƣ công và giảm áp lực đối với ngân sách nhà nước, từ giữa năm 2010, Chính phủ Nhật Bản quyết định thực hiện chiến lược quản lý tài khóa, trong đó đề ra các mục tiêu củng cố tình hình tài khóa chặt chẽ. Để hoàn thành mục tiêu đặt ra, Chính phủ Nhật Bản đã triển khai thực hiện đồng bộ các giải pháp, trong đó tập trung quản lý chặt chẽ ngân sách trung ương và địa phương. Kết quả là đến năm 2015, tổng thâm hụt ngân sách của Chính phủ ở cấp Trung ương và địa phương được cắt giảm một nửa so với năm 2010 và dự kiến chuyển sang thặng dƣ ngân sách vào năm 2020.
Bên cạnh đó, chiến lƣợc này cũng đề ra tỷ lệ dƣ nợ đến năm 2021 cũng phải giảm so với GDP.Đây chính là định hướng lớn nhằm tạo sự chuyển biến lớn cho hoạt động đầu tư công ở nước này, tạo thêm lợi ích kinh tế trong dài hạn. Mặt khác, các cơ quan chức năng Nhật Bản hiện sử dụng nhiều phương pháp phân tích chi phí - lợi ích để thẩm định hiệu quả của các dự án đầu tƣ công.
Về nguyên tắc, việc kết hợp kết quả theo các phương pháp khác nhau đối với cùng một công trình là khả thi. Tuy nhiên, việc so sánh kết quả thẩm định các dự án được cho là có tác động tương tự - sử dụng các phương pháp thẩm định khác nhau - là rất khó khăn do các công trình này không giống nhau.
Nên từ năm 1998, Nhật Bản đã phải chuẩn hóa và công khai hóa quy trình và phương pháp thẩm định, với việc ban hành “Hướng dẫn thẩm định khi phê duyệt dự án đầu tƣ công thuộc thẩm quyền của Bộ Xây dựng” và
“Hướng dẫn chi tiết việc thẩm định khi phê duyệt dự án đầu tư công trong lĩnh vực đường bộ và đường nội đô”. Theo đó, phương pháp thẩm định dự án đầu tƣ công cũng đƣợc ban hành thống nhất. Điều này giúp bảo đảm lựa chọn
đƣợc các dự án tốt hơn, nhất là trong bối cảnh nguồn lực đầu tƣ công hạn chế và các dự án hạ tầng thường có quy mô lớn.
b, Kinh nghiệm quản lý nhà nước về đầu tư công tại Trung Quốc
Quản lý nhà nước về đầu tư công được phân quyền theo 4 cấp ngân sách: Trung ƣơng, tỉnh, thành phố và cấp huyện, trần. Theo đó, cấp có thẩm quyền quyết định việc phân bổ ngân sách của từng cấp ngân sách có toàn quyền quyết định đầu tƣ các dự án sử dụng vốn từ ngân sách của cấp mình.
Đối với các dự án đầu tƣ sử dụng vốn hỗ trợ từ ngân sách cấp trên phải lấy ý kiến thẩm định của các cơ quan liên quan của ngân sách cấp trên trước khi phê duyệt chủ trương đầu tư dự án.
Việc thẩm định các dự án đầu tƣ đƣợc triển khai thực hiện ở tất cả các bước như: chủ trương đầu tư, báo cáo khả thi, thiết kế kỹ thuật và tổng khái toán, thiết kế thi công và tổng dự toán, đấu thầu… Đồng thời, đều thông qua Hội đồng thẩm định của từng cấp và lấy ý kiến thẩm định của các cơ quan quản lý nhà nước có liên quan cùng cấp và cấp trên nếu có sử dụng vốn hỗ trợ của ngân sách cấp trên.
Hội đồng thẩm định của từng cấp do cơ quan đƣợc giao kế hoạch vốn đầu tƣ thành lập (Cơ quan quản lý chuyên ngành). Thành viên Hội đồng thẩm định bao gồm các chuyên gia có chuyên môn sâu thuộc lĩnh vực dự án yêu cầu, đƣợc lựa chọn theo hình thức rút thăm từ danh sách các chuyên gia đƣợc lập, quản lý ở từng cấp theo từng phân ngành.
Các chuyên gia này đƣợc xác định là có trình độ chuyên môn thích hợp, đáp ứng yêu cầu thẩm định của từng dự án cụ thể.
Trên thực tế, việc quản lý nhà nước về đầu tư công tại các dự án ở Trung Quốc vẫn còn xảy ra tình trạng phát sinh chi phí vƣợt dự toán. Đơn cử như dự án đường sắt Bắc Kinh-Thiên Tân Intercity đã tăng đến 75% chi phí.
Nguyên nhân cơ bản là vì ban đầu quy hoạch xây dựng đường sắt có vận tốc 200km/giờ sau đã đƣợc nâng cấp thành 350km/giờ.
Việc thay đổi quy hoạch xây dựng dự án đường sắt này đã dẫn tới làm tăng chi phí của dự án, công việc điều chỉnh dự án chƣa thực sự hiệu quả. Cùng với đó, các hoạt động kiểm tra giám sát đánh giá định kỳ cũng chƣa đƣợc triển khai để cập nhật tình hình dự án và diễn biến của giá nguyên vật liệu, nhân công...
Để giảm những rào cản hành chính cho đầu tƣ tƣ nhân, Trung Quốc cũng đã ban hành các văn bản hướng dẫn cụ thể đối với công tác lựa chọn dự án và đảm bảo đánh giá độc lập của thẩm định dự án và để xác định các tiêu chuẩn cụ thể.
Tuy nhiên, do hầu hết các dự án ở Trung Quốc đã chuyển sang chính quyền địa phương quản lý, mà ít phụ thuộc vào nguồn thu ngân sách. Do đó, những văn bản hướng dẫn chỉ áp dụng cho các dự án được hỗ trợ từ ngân sách.
c, Kinh nghiệm quản lý nhà nước về đầu tư công tại Vương quốc Anh
Nhằm bảo đảm hiệu lực thực thi và hiệu quả kinh tế - xã hội của hoạt động đầu tư công, Vương quốc Anh đã kết hợp hài hòa các quy trình lập kế hoạch ngân sách và lập kế hoạch cung ứng dịch vụ công trong dài hạn. Quy trình quyết định phân bổ đầu tƣ giữa các lĩnh vực chính phụ thuộc vào các nỗ lực vận động và quyết định của Đảng nắm quyền. Tuy nhiên, các quyết định này dựa nhiều vào các báo cáo rà soát chính sách và “Sách Trắng”. Mặc dù Bộ Tài chính không đặt ra các ƣu tiên trong dài hạn cho các lĩnh vực, cơ quan này lại có vai trò quan trọng trong việc điều phối chính sách và tƣ vấn kỹ thuật cấp cao cho các lãnh đạo.
Vương quốc Anh có những tiêu chí thực tiễn nhằm xác định các ưu tiên đối với lĩnh vực giao thông trong dài hạn. Theo đó, hoạt động đầu tƣ cho lĩnh vực giao thông chịu sự điều chỉnh của Hướng dẫn về ngân sách của Bộ Tài chính đối với Bộ Giao thông. Đối với các dự án cụ thể đã đƣợc đƣa vào trong chiến lược ngành, các dự án ở Vương quốc Anh vẫn phải qua những vòng
đánh giá về chi phí lợi ích, thậm chí cả những nghiên cứu về các trường hợp điển hình, trước khi có đánh giá về mức độ ưu tiên đối với dự án.
Đối với chi tiêu ngân sách, Chính phủ Anh có quy trình chi ngân sách thận trọng nhằm đảm bảo khả năng tài trợ vốn cho các dự án đầu tƣ trong trung và dài hạn, bao gồm cả các dự án đầu tƣ hạ tầng. Trong khuôn khổ tài khoá chung, Chính phủ Anh sẽ đƣa ra khung chi tiêu trong nhiều năm để các Bộ chủ động lập kế hoạch.
Bộ Tài chính tiến hành rà soát chi tiêu 2 năm một lần, trên cơ sở đó đề ra lộ trình chi ngân sách cho giai đoạn tiếp theo. Trong quá trình thực hiện công việc này, Bộ Tài chính yêu cầu các Bộ khác phải ban hành các chiến lƣợc đầu tƣ của bộ mình, từ đó giúp Bộ Tài chính có thể đánh giá đƣợc chiến lƣợc về các đề xuất đầu tƣ. Cơ chế này buộc các Bộ phải gắn các đề xuất đầu tƣ với các công trình hiện có và đánh giá xem xét các công trình mới sẽ đƣợc quản lý và bảo trì nhƣ thế nào.
Nhƣ vậy, với việc giãn yêu cầu thực hiện báo cáo rà soát chi tiêu ngân sách của các Bộ (từ 1 năm/1 lần lên 2 năm/1 lần), Bộ Tài chính tạo thêm dƣ địa để tập trung hơn vào các chính sách chiến lƣợc quan trọng khác trong dài hạn. Đáng chú ý, quá trình trao đổi, thỏa thuận ngân sách hàng năm giữa Bộ Tài chính và các bộ khác ở Anh tập trung hơn vào các mục tiêu chính sách và các sản phẩm đầu ra, thay vì chỉ tập trung vào yêu cầu bố trí vốn. Tuy nhiên, việc bố trí vốn cho các dự án ở Vương quốc Anh theo nguyên tắc dài hạn, song có độ linh hoạt nhất định để đáp ứng tiến độ yêu cầu công việc.
d, Kinh nghiệm quản lý nhà nước về đầu tư công tại Brazil
Là nước coi đầu tư công là động lực cho tăng trưởng kinh tế, nên nước này đã có cách thức quản lý nhà nước về đầu tư công hữu hiệu. Theo đó, Brazil đã đẩy mạnh xuất khẩu tài nguyên thiên nhiên để gia tăng lợi nhuận và giảm thiểu rủi ro cho nền kinh tế nước này.
Trong giai đoạn 1985-1994, Brazil đã trải qua thời kỳ bất ổn tài chínhvà lạm phát phi mã. Điều này phản ánh đặc điểm quản lý nhà nước về đầu tư công ở nước này kém hiệu quả.
Để khắc phục vấn đề này, Brazil đã áp dụng biện pháp thắt chặt tài chính, trong đó tập trung kiềm chế thâm hụt ngân sách nhà nước bằng cách kiềm chế các khoản đầu tƣ. Cùng với đó, Chính phủ Brazil đã tập trung vào danh mục đầu tƣ dự án cụ thể, sàng lọc và lựa chọn kỹ lƣỡng chủ đầu tƣ dự án có đủ năng lực triển khai dự án, tránh gây thất thoát, lãng phí tài sản nhà nước.
1.2.2.2. Kinh nghiệm quản lý nhà nước về đầu tư công ở một số địa phương trong nước
a, Quản lý nhà nước về đầu tư công tại thành phố Đà Nẵng
Đà Nẵng là thành phố trực ƣơng là trung tâm kinh tế chính trị xã hội của khu vực miền Trung. Đà Nẵng đã nhiều lần dẫn đầu cả nước về chỉ số năng lực cạnh tranh (PCI) cấp tỉnh. Để nhiều lần dẫn đầu cả nước về chỉ số PCI phải nói đến việc kinh nghiệm quản lý đầu tƣ nói chung và đầu tƣ công nói riêng của Đà Nẵng.
Vốn đầu tư phát triển nguồn ngân sách nhà nước trên địa bàn quý IV năm 2016 ước thực hiện được 8.168 tỷ đồng, bằng 86,72% so với quý trước và tăng 4,22% so với cùng kỳ năm trước. Trong đó, vốn nhà nước trên địa bàn 2.933 tỷ đồng, tăng 2,03% và bằng 88,87%; vốn ngoài nhà nước 4.665 tỷ đồng, bằng 78,09% và tăng 20,05%; vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài 569 tỷ đồng, bẳng 97,3% và bằng 87,58%.
Phân theo khoản mục đầu tƣ, vốn đầu tƣ phát triển trên địa bàn năm 2016 đầu tƣ vào xây dựng cơ bản 18.678 tỷ đồng tăng 4,46% so với năm 2015; đầu tƣ mua sắm TSCĐ không qua XDCB 8.750 tỷ đồng tăng 0,5%; đầu tƣ sửa chữa lớn nâng cấp TSCĐ 967 tỷ đồng bằng 96,16% so với năm 2015;
bổ sung vốn lưu động 3.401 tỷ đồng tăng 1,98%; đầu tư khác 402 tỷ đồng
bằng 93,34% so với năm trước. Nhu cầu vốn tăng tập trung vào đầu tư xây dựng cơ bản, chủ yếu là xây dựng và lắp đặt (tăng 7,45%), chi cho phần mặt bằng kinh doanh năm 2016 tăng cao hơn năm trước, làm cho cơ cấu vốn đầu tư xây dựng cơ bản tăng 0,99% so với năm trước. Tính riêng trong năm 2016 dự án thực hiện đƣợc 120,47 tỷ đồng vƣợt 20,47% so với kế hoạch đề ra (trong đó quý 3/2016 thực hiện đƣợc 49,97tỷ đồng). Công trình đã hoàn thành và bàn giao đƣa vào sử dụng ngày 13/10/2016. Trong quý III năm 2016, thành phố Đà Nẵng tiếp tục quản lý 5 dự án sử dụng vốn ODA đang đƣợc triển khai với tổng mức đầu tƣ trên 390 triệu USD. Trong đó vốn ODA chiếm 80%
tương đương 314 triệu USD. Cụ thể gồm các dự án: Dự án Phát triển bền vững thành phố Đà Nẵng do Ngân hàng Thế giới tài trợ với tổng cộng 52 gói thầu chia làm 5 hợp phần. Đến nay công tác chuẩn bị đầu tƣ cơ bản đã hoàn thành, công tác giải phóng mặt bằng đạt 58% (1.923/3.332 hộ đã nhận tiền đền bù và bàn giao mặt bằng), dự án đã ký đƣợc 36 hợp đồng với tổng giá trị 105,16 triệu USD. Dự án Đầu tư mở rộng hệ thống cấp nước Đà Nẵng giai đoạn 2012-2018 do ADB tài trợ thông qua Chương trình hỗ trợ tài chính đa đợt. Dự án đƣợc chia thành 2 gói thầu (CS1 và CS2), hiện nhà thầu INSPECCO đã trúng gói thầu CS và đã ký hợp đồng với Ban quản lý dự án. Dự án Cung cấp trang thiết bị cho Trung tâm khu vực miền Trung về y học hạt nhân và xạ trị tại Bệnh viện Đà Nẵng do Chính phủ Hàn Quốc tài trợ.
Dự án Hạn mức tín dụng của Cơ quan phát triển Pháp dành cho Quỹ Đầu tƣ phát triển thành phố Đà Nẵng. Trong quý 3 năm 2016 quỹ đã ký hợp đồng và giải ngân cho 4 dự án với tổng giá trị 15,179 tỷ đồng. Nhƣ vậy, đến thời điểm cuối tháng 9/2016, Quỹ đã ký hợp đồng tín dụng cho vay 10 dự án từ nguồn tài trợ của AFD với tổng giá trị hợp đồng tín dụng là 291,899 tỷ đồng, lũy kế giải ngân các dự án đạt 192 tỷ đồng, chiếm khoảng 65,77% tổng giá trị hợp đồng tín dụng.
Nhìn chung trong những năm gần đây do có sự thay đổi cơ chế quản lý và tăng cường giám sát chặt chẽ các dự án được đầu tư bằng nguồn vốn ODA nên tiến độ thực hiện cũng nhƣ chất lƣợng dự án đƣợc nâng lên rõ rệt. Tính đến thời điểm 30/11/2016 tổng vốn ODA trên địa bàn đã thực hiện là 1.002.149 triệu đồng, trong đó ODA cho ngân sách địa phương là 547.121 triệu đồng. Tính đến thời điểm 15/11/2016, UBND thành phố Đà Nẵng đã cấp Giấy chứng nhận đầu tƣ (GCNĐT) mới cho 60 dự án với tổng vốn đầu tƣ đăng ký là 17,228 triệu USD; điều chỉnh tăng Giấy chứng nhận đầu tƣ cho 13 dự án với số vốn đăng ký tăng thêm 32,71 triệu USD, điều chỉnh giảm 1 dự án với số vốn giảm xuống 14,36 triệu USD. Trong đó quý 3 cấp mới đƣợc 16 dự án với tổng vốn đăng ký 4,78 triệu USD. Lũy kế đến ngày 15/11/2016 trên địa bàn thành phố Đà Nẵng có 437 dự án FDI với tổng vốn đầu tƣ đăng ký đạt 3,707tỷ USD.
b, Kinh nghiệm quản lý nhà nước về đầu tư công tại huyệ Hải Hà, tỉnh Quảng Ninh
Là huyện miền núi, biên giới, biển đảo của Quảng Ninh với 16 xã, thị trấn, trong đó có 9 xã miền núi (2 xã và 26 thôn, bản thuộc diện đặc biệt khó khăn) song với quyết tâm của cả hệ thống chính trị, những năm qua, tình hình kinh tế - xã hội của huyện đã đạt đƣợc những kết quả tích cực, quan trọng và toàn diện trên các lĩnh vực. Năm 2017, huyện đã hoàn thành và hoàn thành vượt mức 17/18 chỉ tiêu kinh tế - xã hội, tăng trưởng kinh tế ổn định, đạt mức 23,9%, vƣợt 0,9% kế hoạch đề ra.
Cơ cấu kinh tế chuyển dịch tích cực theo hướng tăng tỷ trọng khu vực công nghiệp, dịch vụ. Quy mô kinh tế của huyện ƣớc đạt 3.397 tỷ đồng, tăng 28,4% so với cùng kỳ. Thu nhập bình quân đầu người đạt trên 44,6 triệu đồng/người/năm. Nhiều công trình, dự án có ý nghĩa quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của huyện đƣợc đƣa vào sử dụng. Diện mạo nông thôn và đô thị đổi mới, khang trang hơn.Toàn huyện có 6/15 xã đạt chuẩn