Chương 1. TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.2. CƠ SỞ THỰC TIỄN CỦA VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.2.2. Thực tiễn công tác quy hoạch sử dụng đất ở Việt Nam
Ở nước ta công tác quy hoạch sử dụng đất là một ngành mới được triển khai thực hiện, kinh nghiệm thực tế ít, điều kiện cơ sở vật chất, kỹ thuật đơn giản. Do vậy, việc áp dụng các khoa học kỹ thuật vào công tác thiết kế xây dựng các đồ án quy hoạch còn nhiều hạn chế: Ở miền Bắc quy hoạch sử dụng đất đai được đặt ra và xúc tiến từ năm 1962 do ngành nông nghiệp chủ trì và lồng vào công tác phân vùng nông nghiệp, lâm nghiệp nhưng thiếu sự phối hợp của các ngành có liên quan. Kết quả là xác định phương hướng phát triển nông - lâm nghiệp cho từng vùng lãnh thổ thường chỉ được ngành chủ quản thông qua. Khía cạnh pháp lý trong các văn bản này hầu như không có và cũng không được đặt ra; tình hình nghiên cứu quy hoạch sử dụng đất ở nước ta chia ra các giai đoạn:
1.2.2.1. Trước những năm 1980
QHSDĐ chưa được coi là công cụ của các ngành quản lý đất đai, mà chỉ được đề cập đến như một phần của quy hoạch phát triển nông nghiệp.
Công tác QHSDĐ lồng vào công tác phân vùng quy hoạch nông lâm nghiệp được xúc tiến từ năm 1962, nhưng chưa có sự chỉ đạo thống nhất của chính phủ, công tác quy hoạch tập trung tiến hành phục vụ xây dựng và mở rộng các nông trường quốc doanh.
Từ những năm 1975 - 1978: Nước ta đã soạn thảo và được chính phủ phê duyệt phương án phân vùng sản xuất nông - lâm và công nghiệp chế biến nông lâm sản theo bảy vùng trên địa bàn cấp tỉnh. Các phương án phân vùng nông lâm nghiệp của tỉnh đã được đề cập tới phương hướng sử dụng tài nguyên trong đó có tính toán quỹ đất nông nghiệp, lâm nghiệp. Tuy nhiên, các loại đất khác chưa được đề cập tới, do mục đích đề ra ngay từ đầu chỉ để phục vụ phát triển nông lâm nghiệp, do thiếu nguồn tài liệu điều tra cơ bản, nên chưa tính được khả năng đầu tư, làm cho tính khả thi của phương án này còn thấp [20].
1.2.2.2. Thời kỳ 1981 - 1986
Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ V đã quyết định: “Xúc tiến công tác điều tra cơ bản, dự báo, lập tổng sơ đồ, phát triển và phân bố lực lượng sản xuất, dự thảo kế hoạch triển vọng để chuẩn bị cho kế hoạch 5 năm sau (1986-1990)”. Các bộ, ngành các tỉnh, huyện đã tham gia triển khai chương trình lập sơ đồ phát triển và phân
bố lực lượng sản xuất ở Việt Nam đến năm 2000. Trong thời kỳ này gần 500 huyện của cả nước tiến hành xây dựng quy hoạch tổng thể.
1.2.2.3. Thời kỳ luật đất đai đầu tiên năm 1987 đến trước luật đất đai năm 1993 Đây là thời kỳ công tác QHSDĐ đã có cơ sở pháp lý quan trọng, song công tác QHSDĐ chưa được tiến hành như luật đã định. Nguyên nhân của vấn đề này, là do nền kinh tế nước ta mới chuyển sang cơ chế thị trường. Đây là thời kỳ công cuộc đổi mới ở nông thôn diễn ra sâu sắc, cùng với vai trò quản lý tập trung của HTX sản xuất nông nghiệp, đã tăng quyền tự chủ cho nông hộ và thực thi nhiều chính sách đổi mới khác.
Thời kỳ này công tác QHSDĐ ở cấp xã nổi lên nhiều vấn đề cấp bách về giao đất, cấp đất, giãn dân và một số xã đô thị hoá rõ rệt. Đây là mốc đánh dấu quan trọng cho thời kỳ triển khai QHSDĐ đai cấp xã trên cả nước, tuy nhiên còn nhiều hạn chế về nội dung và phương pháp.
Để thực hiện nghị quyết Đại hội kịp thời xây dựng kế hoạch 5 năm lần thứ tư (1986-1990). Chủ tịch hội đồng Bộ trưởng đã yêu cầu các ngành, các địa phương, các cơ quan khoa học tập trung chỉ đạo và khẩn trương triển khai chương trình lập tổng sơ đồ phát triển và phân bố lực lượng phát triển ở nước ta cho thời kỳ 1986-1990. Một trong những mục tiêu và yêu cầu đặt ra với tổng sơ đồ là: Tổng sơ đồ phải là cơ sở cho việc tiến hành các vùng quy hoạch các vùng chuyên môn hoá lớn, các vùng trọng điểm về lương thực, thực phẩm, cây công nghiệp... các quy hoạch xây dựng vùng (khu cụm công nghiệp, du lịch, xây dựng thành phố...).
Kết quả là phần quy hoạch sử dụng đất đai trong tổng sơ đồ về nội dung và cơ sở khoa học đã được nâng lên một bước. Quy hoạch sử dụng đất đai lãnh thổ hành chính đã được đề cập đến ở cấp huyện, tỉnh và cả nước. Còn quy hoạch sử dụng đất cấp xã chưa được đề cập đến, thời kỳ này chủ yếu là quy hoạch HTX nông nghiệp.
Cuối năm 1987 Luật đất đai đầu tiên của Nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được ban hành đã có một số điều nói về quy hoạch đất đai. Tuy nhiên Luật đất đai năm 1987 chưa đưa ra nội dung của quy hoạch sử dụng đất đai.
Ngày 15/04/1991, Tổng cục Quản lý ruộng đất (nay là Bộ Tài nguyên và Môi trường) đã ra thông tư số: 106/QHKH/RĐ hướng dẫn lập quy hoạch sử dụng đất đai.
Đây là thông tư đầu tiên của Tổng cục kể từ khi thành lập về vấn đề quy hoạch đất đai.
Trong những thông tư này đã quy hoạch sử dụng đất đai một cách tương đối cụ thể. Qua 2 năm thực hiện, nhiều tỉnh đã lập kế hoạch cho một nửa số xã trong tỉnh bằng kinh phí địa phương, tuy nhiên các cấp lãnh thổ hành chính lớn hơn chưa được triển khai [20]
1.2.2.4. Thời kỳ sau luật đất đai 1993 đến trước khi luật đất đai 2003 được ban hành Luật Đất đai 1993 ra đời, đây được coi là thời kỳ đưa công tác quản lý đất đai vào nề nếp, sau một thời gian dài tuyệt đối hoá về công hữu đất đai ở miền Bắc và
buông lỏng công tác này ở các tỉnh miền Nam, dẫn đến tình trạng có quá nhiều diện tích đất không có chủ sử dụng. Mặt khác, Luật Đất đai 1993 ra đời đã đưa ra được các điều khoản cụ thể và luật sửa đổi 1998 đã bổ sung các điều khoản một cách chặt chẽ hơn. Công tác QHSDĐ đã được chia làm 4 cấp: cấp cả nước, cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Đến năm 2000, Bộ TN&MT đã xây dựng QHSDĐ cả nước đến năm 2010 và KHSDĐ đến năm 2005 để chính phủ trình quốc hội khoá IX. Đây là lần đầu tiên có một báo cáo về QH- KHSDĐ tương đối đầy đủ các khía cạnh về chính trị, kinh tế - xã hội và an ninh quốc phòng. Đến năm 2002 đã có 54/61 tỉnh, huyện trực thuộc trung ương, trên 300 huyện thị và khoảng 5000 xã, xã đã lập QHSDĐ.
Thông qua QHSDĐ chính phủ đã đề ra các chính sách hợp lý cho việc khai, phục hoá, phủ xanh đất trống đồi núi trọc, tuy nhiên việc quy hoạch còn nhiều hạn chế, đồng thời với bất cập trong quản lý đã dẫn đến ô nhiễm môi trường, lãng phí đất và bị giảm thiểu các tài nguyên khác như: nước, rừng, khí hậu…[19]
1.2.2.5. Giai đoạn sau khi có Luật đất đai 2003 đến Luật đất đai 2013
Hiện nay, cùng với sự gia tăng về dân số thời kỳ CNH-HĐH đang diễn ra mạnh mẽ, Việt Nam gia nhập với nền kinh tế thế giới (WTO, AFTA, ASIAN…) nên nhu cầu sử dụng đất ngày càng trở nên đa dạng trong mọi lĩnh vực phát triển. Việc bố trí đất đai thế nào cho hợp lý, khoa học, có hiệu quả cân đối trên cả ba mặt: kinh tế - xã hội, môi trường và an ninh quốc phòng vẫn đang là một vấn đề cấp bách. Công cụ QHSDĐ là “đòn bẩy” cho một địa phương, một khu vực, một đất nước phát triển bền vững trong tương lai.
Để phù hợp với tình hình phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế thị trường có sự quản lý của nhà nước, Luật đất đai 2003 và nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 ra đời; Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ra thông tư 30/2004/TT-BTNMT ngày 01/11/2004, thông tư 09/2007/TT-BTNMT ngày 02/08/2007 về việc hướng dẫn, điều chỉnh và thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nước, của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, của huyện, quận thị xã, thành phố thuộc tỉnh, quy hoạch sử dụng đất chi tiết, kế hoạch sử dụng đất chi tiết của xã, phường, thị trấn, quy hoạch sử dụng đất chi tiết của các khu công nghệ cao, khu kinh tế. Quy hoạch sử dụng đất của các vùng lãnh thổ là một phần nội dung quan trọng của quy hoạch sử dụng đất của cả nước. Đó là các công cụ quan trọng và tạo điều kiện hết sức thuận lợi trong công tác quy hoạch ở nước ta [23].
1.2.2.6. Giai đoạn sau khi có Luật đất đai 2013
Sau khi Luật đất đai 2013 có hiệu lực, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 05 năm 2014 Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật đất đai năm 2013; Bộ Tài nguyên và Môi trương đã ban hành Thông tư số 29/2014/TT-BTNMT ngày 02/06/2014 Quy định chi tiết lập, điều chỉnh quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất. Theo Luật đất đai 2013 và các văn bản hiện hành, công tác lập quy hoạch sử dụng đất được tiến hành ở 3 cấp: cấp Trung ương, cấp tỉnh và cấp huyện;
riêng quy hoạch sử dụng đất cấp xã được tích hợp trong quy hoạch sử dụng đất cấp huyện. Cũng theo các văn bản trên, cấp huyện sẽ lập kế hoạch sử dụng đất hàng năm và được UBND tỉnh phê duyệt trước ngày 31 tháng 12 của năm trước.
Như vậy, sau khi Luật đất đai năm 2013 có hiệu lực, năm 2014 các huyện trên cả nước đã lập kế hoạch sử dụng đất năm 2015 và được UBND các tỉnh phê duyệt trước ngày 31 tháng 12 năm 2014. Hiện nay, Quốc hội đã phê duyệt Điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất toàn quốc đến năm 2020, một số tỉnh và một số huyện có biến động lớn cũng đang tiến hành điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 [19]
* Những mặt đạt được trong công tác quy hoạch sử dụng đất ở Việt Nam
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một trong những nội dung quan trọng trong quản lý đất đai; bảo đảm đất đai được quản lý thống nhất, sử dụng hợp lý, tiết kiệm và phục vụ hiệu quả cho phát triển kinh tế - xã hội. Ở Việt Nam, công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được “luật hóa” và bắt đầu được triển khai chính thức từ Luật Đất đai năm 1988. Gần 30 năm qua, các quy định pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã tạo hành lang pháp lý và trở thành công cụ hữu hiệu trong quản lý nhà nước về đất đai.
Công tác QHSDĐ của các cấp, các ngành đã bước đầu đi vào nề nếp, trở thành cơ sở quan trọng để định hướng cho phát triển thống nhất và đồng bộ; trở thành công cụ để quản lý, và cũng trở thành phương tiện để đảm bảo sự đồng thuận xã hội. Quá trình triển khai công tác QHSDĐ các cấp đã hình thành được một hệ thống quy trình và định mức trong hoạt động của lĩnh vực này, đảm bảo tiến hành một cách thống nhất, liên thông với chi phí hợp lý, phù hợp với những điều kiện về nhân lực và cơ sở hạ tầng hiện có.
Quy hoạch sử dụng đất đã tích cực hỗ trợ cho phát triển kinh tế được cân đối nhất là trong quá trình phát triển các khu công nghiệp, khu dân cư mới, khu đô thị mới trên phạm vi cả nước; có tác dụng tích cực trong việc điều tiết thị trường, góp phần ổn định giá đất, tạo cơ sở thực tế cho các cuộc giao dịch về đất đai và tổ chức các cuộc đấu giá quyền sử dụng đất.
Quá trình tổ chức thực hiện quy hoạch cũng là dịp sinh hoạt dân chủ ở cơ sở, nhờ đó mà công dân tham gia cụ thể vào sự nghiệp chung có ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích thiết thân của mình, trật tự xã hội được đảm bảo, củng cố lòng tin của nhân dân vào chính quyền, tạo điều kiện thuận lợi cho nhiệm vụ xây dựng chính quyền cơ sở vững mạnh.
* Những tồn tại chủ yếu trong công tác quy hoạch sử dụng đất ở Việt Nam
Mặc dù công tác quy hoạch sử dụng đất ở Việt Nam đã đạt được những thành tựu đáng kể, tuy nhiên, chất lượng quy hoạch sử dụng đất chưa đáp ứng được yêu cầu, vẫn còn một số tồn tại, vướng mắc trong quá trình thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Những tồn tại chủ yếu trong công tác quy hoạch sử dụng đất ở Việt Nam là:
- Nhận thức chưa đồng đều, độ đồng thuận chưa cao, còn có ý kiến cho rằng không có khái niệm về quy hoạch sử dụng đất mà chỉ có khái niệm về quy hoạch kiến trúc, quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn.v.v,... do đó, sự phối hợp giữa các cấp, các ngành, các đơn vị còn bị hạn chế, thiếu đồng bộ và có trường hợp ảnh hưởng xấu đến chất lượng quy hoạch, chưa thực chất, còn thiên về hình thức và chạy theo các thủ tục hành chính, tiến hành thống kê, phân bố về số lượng mà thiếu những tính toán về hiệu quả kinh tế - xã hội - môi trường,... nên tính khả thi của các phương án quy hoạch không cao; các giải pháp tổ chức thực hiện thiếu đồng bộ, không kịp thời;
công tác kiểm tra, giám sát, đôn đốc việc thực hiện quy hoạch chưa được coi trọng.
- Quy hoạch sử dụng đất chưa thực sự được coi là cơ sở pháp lý quan trọng trong việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất và chuyển mục đích sử dụng đất,... Nhiều địa phương do buông lỏng quản lý đã để tự phát chuyển mục đích sử dụng đất tạo ra tình hình rối loạn trong sử dụng đất và tác động xấu đến môi trường. Một số nơi nôn nóng trong phát triển công nghiệp, muốn tranh thủ các nhà đầu tư nên đã cho phép thu hồi, san lấp mặt bằng một lượng lớn đất nông nghiệp để lập khu công nghiệp, sau đó do thiếu vốn nên các dự án thực hiện cầm chừng, đất đai lại bị bỏ hoang trở thành “dự án treo”, người bị thu hồi đất mất việc làm dẫn đến lãng phí nguồn lao động và tài nguyên đất đai,... Việc chấp hành các chỉ tiêu quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của các địa phương chưa nghiêm, vẫn còn tình trạng giao đất, cho thuê đất, chuyển quyền sử dụng đất không đúng với quy hoạch, kế hoạch đã được phê duyệt. Quy hoạch sử dụng đất chưa trở thành “Bản Hiến pháp của đời sống”, tính phổ cập chưa cao, có khi lại bị lợi dụng việc điều chỉnh quy hoạch để làm lợi cho cá nhân hay một nhóm người, quy trình điều chỉnh quy hoạch chưa thật hợp lý để đảm bảo tính kịp thời, phù hợp với yêu cầu của thực tiễn.
- Việc chuyển đổi số lượng lớn đất trồng lúa sang mục đích phi nông nghiệp trong một thời gian ngắn, nhất là tại các vùng trồng lúa có điều kiện canh tác tốt, cơ sở hạ tầng kỹ thuật hoàn thiện mà thiếu cân nhắc đến hiệu quả phát triển kinh tế - xã hội - môi trường lâu dài đã tác động tiêu cực sản xuất và đời sống của một bộ phân nông dân và đe doạ mục tiêu đảm bảo an ninh lương thực quốc gia.
- Mặc dù việc “đồn điền đổi thửa” đã thực hiện thành công ở nhiều địa phương nhưng chưa kết hợp chặt chẽ với quy hoạch chỉnh trang đồng ruộng nên đất sản xuất
vẫn còn bị phân bố manh mún trên 70 triệu thửa đất gây trở ngại lớn cho quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp, nông thôn.
- Diện tích rừng tuy có tăng nhưng rừng tự nhiên vẫn tiếp tục bị tàn phá, suy giảm cả về chất lượng và số lượng; việc quản lý rừng còn nhiều bất cập, tác động của sản xuất lâm nghiệp đối với quá trình xoá đói giảm nghèo còn nhiều hạn chế, đa số người dân ở miền núi chưa thể sống ổn định với nghề rừng, do đó công tác trồng rừng, bảo vệ rừng và phát triển rừng còn rất nhiều khó khăn.
- Đất giao thông còn thiếu so với nhu cầu phát triển, mật độ đường bộ đạt mức trung bình trong khu vực nhưng mật độ quốc lộ còn ở mức rất thấp (0,053 km/km2) nếu so sánh với Trung Quốc (0,2 km/km2) hay Thái Lan (0,11 km/km2). Việc bố trí các khu công nghiệp, cơ sở sản xuất kinh doanh, khu dân cư bám sát các trục đường chính đã ảnh hưởng đến an toàn giao thông, gây lãng phí trong đầu tư và hạn chế khả năng nâng cấp, mở rộng.
- Diện tích cho phát triển đô thị tăng nhanh, cơ cấu sử dụng đất chưa hợp lý: đất ở chiếm tỷ lệ cao và chủ yếu là nhà ở theo hộ gia đình độc lập (Hà Nội 80%, thành phố Hồ Chí Minh 72%), đất giao thông đô thị còn thiếu, chỉ khoảng 4-5km/km2 (Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, Hải Phòng,...), tỷ lệ đất dành cho giao thông chưa đến 13%
trong khi yêu cầu trung bình là 20- 25%, đất giao thông tĩnh chỉ đạt chưa đầy 1% trong khi yêu cầu phải là 3 - 3,5%, hệ số sử dụng đất thấp, chủ yếu là đường 1 tầng.[10]
- Diện tích đất công nghiệp tuy tăng nhanh (bình quân tăng 7.000ha/năm) nhưng việc quy hoạch và phát triển các khu công nghiệp còn dàn trải, thiếu sự thống nhất trên quy mô liên vùng, liên tỉnh; chưa xem xét đồng bộ với quy hoạch phát triển đô thị, khu dân cư, hạ tầng kinh tế - xã hội. Nhiều khu, cụm công nghiệp không phù hợp với điều kiện và khả năng thực tế dẫn đến tình trạng triển khai chậm tiến độ, tỷ lệ lấp đầy thấp, để hoang hóa trong nhiều năm.
- Các loại đất công trình hạ tầng xã hội như văn hóa, y tế, giáo dục, thể dục thể thao tuy luôn được bố trí tăng cường về diện tích đất, nhưng so với nhu cầu vẫn chưa đáp ứng được đầy đủ.
- Phần lớn đất bãi thải và xử lý chất thải là lộ thiên hoặc đổ tự nhiên tại các bãi rác tạm, hầu hết các khu vực nông thôn chưa có quy hoạch khu vực thu gom rác thải;
chưa có các khu bãi chôn lấp và xử lý chất thải nguy hại một cách triệt để và lâu dài,...