Chương 1. TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.3. Chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi thu hồi đất đai của một số nước trên thế giới và các nước trong khu vực
1.3.1. Chính sách bồi thường thiệt hại và tái định cư của các tổ chức tài trợ (WB và ADB)
1.3.1.1. Chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư của Ngân hàng thế giới (WB)
Hầu hết các dự án đƣợc tài trợ bởi vốn vay của ngân hàng Thế giới (WB) đều có chính sách về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư do các dự án này đưa ra.
Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của tổ chức này có nhiều đặc điểm khác biệt so với luật lệ, quy định và chính sách của nhà nước Việt Nam, dẫn đến một số thách thức cụ thể. Tuy nhiên, điều này cũng mang lại những ảnh hưởng tích cực đối với việc cải thiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho người dân bị thu hồi đất tại Việt Nam [33].
Mục tiêu của chính sách: Người bị ảnh hưởng của dự án cần được hỗ trợ trong việc nỗ lực cải thiện sinh kế và mức sống hoặc là khôi phục lại đƣợc ít nhất tương đương với mức sống trước khi di dời hoặc với mức sống trước khi bắt đầu thực hiện dự án.
Về bồi thường, hỗ trợ thì tùy theo loại đất, WB có chính sách như sau [39]:
Đất nông nghiệp bất hợp pháp: Người SDĐ được hỗ trợ tái định cư thay cho đền bù cho đất mà họ đang quản lý/sử dụng, và các hỗ trợ khác, để đạt đƣợc mục tiêu tái định cư, nếu diện tích đất lấn chiếm trước ngày khóa sổ kiểm đếm chính thức. Người sử dụng đất nông nghiệp bất hợp pháp sau ngày 1/7/2004 và
trước ngày khóa sổ được thiết lập cho dự án sẽ được hỗ trợ phục hồi sinh kế tối thiểu là 60% giá trị đền bù theo chi phí thay thế, để giúp họ khôi phục sinh kế.
Người bị ảnh hưởng sẽ được xem xét hỗ trợ cho đất bị thu hồi để đảm bảo điều kiện sinh sống ổn định và phát triển sinh kế, bao gồm: (a) ổn định đời sống và sản xuất; (b) đào tạo, chuyển đổi nghề và tạo việc làm trực tiếp hay gián tiếp; (c) tái định cư trong trường hợp thu hồi đất từ người bị ảnh hưởng phải di dời.
Đất ở và đất nông nghiệp hợp pháp: bồi thường theo chính sách của chính phủ hoặc chủ đầu tƣ dự án nơi có đất theo khung giá đất thỏa thuận.
Với các công trình trên đất: Đền bù theo giá thay thế cho tất cả các công trình bị ảnh hưởng, bất kể tình trạng sử dụng đất hợp pháp của người bị ảnh hưởng nếu các công trình bị ảnh hưởng được xây dựng trước ngày khóa sổ kiểm kê ngay cả với các công trình xây dựng bất hợp pháp.
Về đơn giá bồi thường: Đền bù cho mất đất đai và các tài sản gắn liền với đất, bao gồm nhà ở và công trình kiến trúc theo giá thay thế đầy đủ không tính khấu hao và giảm trừ vật liệu có thể tận dụng đƣợc. Đơn vị thẩm định giá đất độc lập xác định giá thị trường cho tất cả các loại đất, tài sản bị ảnh hưởng. Giá này sẽ được thẩm định bởi Ủy ban thẩm định giá cấp tỉnh trước khi được UBND tỉnh phê duyệt để đảm bảo bồi thường theo giá thay thế.
Về chính sách hỗ trợ khác: Cung cấp các biện pháp hỗ trợ và khôi phục sinh kế và các biện pháp để đạt đƣợc các mục tiêu chính sách bao gồm của tham vấn và công bố thông tin về dự án, bao gồm các chính sách tái định cƣ trong các giai đoạn dự án và đƣợc tham vấn về các hoạt động và chính sách của dự án [40].
1.3.1.2. Chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư của Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB)
ADB hiện có ba chính sách hiện hữu: Tái định cƣ không tự nguyện (IR- Involuntary Resettlement), chính sách dân bản địa (IPindigenous People), và chính sách môi trường (EP – Environment Policy). Các mục tiêu của chính sách IR là (i) tránh tái định cư không tự nguyện, (ii) khai thác các phương án để tránh hạn chế mức ít nhất về ảnh hưởng, (iii) khối phục mưu sinh và (iv) cải thiện mức sống của các hộ nghèo và các hộ bị ảnh hưởng [17]. Mục tiêu Chính sách dân
tộc người bản địa là (i) thiết kế và thực hiện các dự án sao cho bản sắc, nhân quyền, hệ thống sinh kế và sự độc đáo về văn hóa của người bản địa theo cách định nghĩa của chính họ được tuyệt đối tôn trọng. và (ii) đảm bảo rằng các người bản địa nhận đƣợc các lợi ích về kinh tế và xã hội phù hợp về văn hóa không chịu các ảnh hưởng bất lợi do kết quả của các dự án và có thể tham gia tích cực trong các dự án ảnh hưởng đến họ. nhìn chung được hiểu là chính sách hoạt động của ADB với mục đích ngăn ngừa, giảm thiểu, hoặc giảm nhẹ các tác động xã hội, trong đó bao gồm việc bảo vệ quyền các đối tƣợng có khả năng bị ảnh hưởng hoặc bị lề hóa của sự phát triển [33].
Các chính sách trong báo cáo Tái định cƣ (RP- Resettlement Plan) của các dự án phát triển vốn vay ADB sẽ thực hiện theo các nguyên tắc của chính sách xã hội của ADB như sau: a) Ảnh hưởng về giải phóng mặt bằng, đất đai, kiến trúc.... và phải giảm tối thiểu tối đa bằng cách tìm hiểu chọn lựa các phương án dự án khác hoặc thiết kế khác. b) Công tác đền bù phải dựa trên nguyên tắc của chi phí di dời tại thời điểm đền bù theo khung chính sách của ADB c) Người di dời (DPs- Displace Peoples) không có quyền hạn hoặc bất kỳ quyền luật pháp công nhận nào đối với đất đai đều có quyền hỗ trợ giải phóng mặt bằng và bồi thường cho tài sản không có đất theo giá thay thế. d) Việc tham vấn cộng đồng phải công khai (PC- Public Consultant) sẽ được thực hiện với người di dời, các hộ địa phương, các cộng đồng bị ảnh hưởng và các nhóm, tổ chức xã hội liên quan và đảm bảo việc tham gia của họ từ việc lập kế hoạch đến việc thực hiện.
Các ý kiến và đề nghị của người di dời và cộng đồng cũng phải được xem xét đến trong quá trình thực hiện e) Bản thảo, cuối cùng và bất kỳ cập nhật nào đối với kế hoạch giải phóng mặt bằng và kế hoạch phát triển người dân tộc (EMDPEthnic Minority Developent Plan) sẽ được thông tin đến người di dời và các hộ tại địa phương theo mẫu và ngôn ngữ có thể hiểu được đối với họ trước khi trình lên ADB xem xét và phê duyệt. f) Việc xác định, lập kế hoạch Giải phóng mặt bằng và quản lý phải đảm bảo rằng phải quan tâm đến vấn đề giới tính, giống nòi. g) Cần phải phối hợp các biện pháp đặc biệt trong kế hoạch giải phóng mặt bằng nhằm bảo vệ các nhóm dễ bị tổn thương về kinh tế và xã hội
như các hộ nghèo tại địa phương, các hộ phụ nữ làm chủ hộ làm trụ cột gia đình, trẻ em, người khuyết tật, người già, không đất hoặc không nơi nương tựa và người sống dưới mức độ nghèo, cận nghèo nói chung mà giúp họ có điều kiện chóng vƣợt qua và hòa đồng cùng cộng đồng trong cuộc sống mới sau khi bị di dời và thiệt hại tới nơi ở mới. h) Các đặc tính về tôn giáo và văn hóa phải đƣợc tôn trọng và đƣợc bảo tồn trong phạm vi tối đa. i) Đánh giá tác động xã hội về độ nhạy giới tính và văn hóa phù hợp và công tác kiểm soát phải đƣợc thực hiện trong nhiều giai đoạn khác nhau của dự án [34].
Nhƣ vậy, khung chính sách của ADB đƣợc xây dựng với mục tiêu tránh việc tái định cƣ bắt buộc bất cứ khi nào có thể đƣợc hoặc giảm thiểu tái định cƣ nếu không thể tránh khỏi di dân; đảm bảo những người phải di chuyển được giúp đỡ để ít nhất họ cũng đạt mức sống sung túc nhƣ lẽ họ sẽ có đƣợc nếu không có dự án hoặc tốt hơn.
1.3.2. Chính sách bồi thường, hỗ trợ cho công tác giải phóng mặt bằng của một số nước trên thế giới
1.3.2.1. Chính sách của Trung Quốc
Hiến pháp Trung Quốc quy định hai loại sở hữu đất đai: Sở hữu của Nhà nước và sở hữu tập thể. Do đất đai thuộc sở hữu của Nhà nước, khi tiến hành thu hồi đất, kể cả đất nông nghiệp, Nhà nước sẽ cấp phát đất mới cho những người sử dụng bị thu hồi đất và bồi thường cho các công trình liên quan đến đất bị thu hồi [22].
Ở Trung Quốc, mục tiêu chủ đạo trong chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cƣ là hạn chế đến mức tối đa việc thu hồi đất và giải phóng mặt bằng, cũng như giảm thiểu số người bị ảnh hưởng bởi việc thu hồi đất để triển khai các dự án đầu tư. Trong trường hợp không thể tránh khỏi việc thu hồi đất, có sự chuẩn bị cẩn thận với kế hoạch đền bù, dựa trên việc tính toán kỹ lƣỡng lợi ích của Nhà nước, tập thể và cá nhân, đảm bảo rằng những người bị thu hồi đất có thể tái thiết hoặc cải thiện mức sống so với trước khi bị thu hồi đất [36]
Theo quy định của pháp luật Trung Quốc, khi Nhà nước thu hồi đất, người tiếp theo sử dụng đất sẽ phải chịu trách nhiệm về bồi thường. Người bị
thu hồi đất sẽ nhận được ba loại thanh toán: tiền bồi thường đất đai, tiền trợ cấp tái định cư, và tiền trợ cấp bồi thường cho hoa màu trên đất. Cách tính tiền bồi thường đất đai và tiền trợ cấp tái định cư dựa trên giá trị tổng sản lượng của đất đai trong những năm trước, sau đó nhân với hệ số cụ thể. Tiền bồi thường cho hoa màu và các tài sản khác trên đất đƣợc tính theo giá trị hiện tại của chúng.
Nguyên tắc bồi thường khi thu hồi đất được xác định nhằm đảm bảo rằng người bị thu hồi đất có điều kiện ở lớn hơn hoặc ít nhất bằng với nơi ở cũ của họ. Quy trình bồi thường không dựa trên giá thị trường mà phụ thuộc vào mục đích sử dụng ban đầu của khu đất bị thu hồi. Đối với đất nông nghiệp, việc tính tiền bồi thường và trợ cấp tái định cư căn cứ vào giá trị sản lượng trung bình của đất đai trong những năm trước, sau đó nhân với hệ số được quy định bởi nhà nước. Mức đền bù thường là từ 6 đến 10 lần giá trị sản lượng trung bình hàng năm của ba năm trước khi thu hồi, và trợ cấp tái định cư là từ 4 đến 6 lần giá trị sản lượng hàng năm trung bình. Việc bồi thường về hoa màu và các công trình hiện có được quyết định bởi chính quyền địa phương. Trong trường hợp mức đền bù không đủ để duy trì mức sống ban đầu, có thể xem xét tăng thêm, nhƣng tổng cộng không vượt quá 30 lần giá trị sản lượng trung bình của ba năm trước khi thu hồi, nếu các quy định trong luật không đủ để duy trì mức sống hiện tại của người nông dân..
Để giải quyết vấn đề nhà ở cho người dân khi giải phóng mặt bằng, Trung Quốc chủ yếu áp dụng ba hình thức bồi thường sau: Thứ nhất là chi phí xây mới, chênh lệch giữa giá xây dựng nhà mới và nhà cũ; Thứ hai là giá đất theo tiêu chuẩn; Thứ ba là trợ cấp về giá cả. Tổng cộng ba khoản này tạo thành tiền bồi thường cho nhà ở.
Phương thức bồi thường nhà ở ở thành thị khác với những trường hợp ở nông thôn, bởi sự khác biệt về quyền sở hữu đất đai giữa hai khu vực này. Đối với ngôi nhà ở của cư dân thành thị, nhà nước thường bồi thường bằng tiền, với mức giá do thị trường bất động sản quyết định thông qua các cơ quan trung gian để xác định. Đối với cư dân ở nông thôn, nhà nước thực hiện theo cách tiếp cận
linh hoạt, tùy thuộc vào từng đối tượng cụ thể: bồi thường tiền sử dụng đất đai;
tiền bồi thường về hoa màu; và bồi thường về tài sản tập thể [14].
Quy trình thu hồi đất gồm 4 giai đoạn: (1) Thực hiện khảo sát về điều kiện thu hồi đất, bao gồm số dân nông nghiệp, diện tích đất canh tác và thu nhập hàng năm, loại đất và sở hữu đất trong khu vực tác động; (2) Phát triển dự thảo kế hoạch thu hồi đất; (3) Cơ quan quản lý đất đai báo cáo với chính quyền địa phương, trình bày kế hoạch thu hồi đất và các tài liệu liên quan lên cấp cao hơn để kiểm tra, phê chuẩn; (4) Thông báo và công bố dự án sau khi nhận đƣợc sự phê duyệt. Việc công bố cần thực hiện kịp thời và chi tiết về kế hoạch thu hồi và bồi thường. Chính quyền địa phương phải thông báo và giải thích rõ ràng về các vấn đề liên quan. Sau ngày thông báo, không đƣợc phép cải tạo hoặc mở rộng bất kỳ tài sản nào trong khu vực dự án..
1.3.2.2. Chính sách của Hàn Quốc
Luật đất đai của Hàn Quốc đƣợc xây dựng dựa trên nền tảng của Luật quy hoạch đô thị cho từng khu vực đô thị và Luật quản lý sử dụng quốc thổ, bao gồm cả các đô thị khác nhau, nhằm việc cân bằng sự phát triển đồng đều trong nước.
Trong đó, khái niệm cốt lõi của luật quản lý sử dụng quốc thổ đƣợc công khai về quyền sở hữu và quyền sử dụng đất, nhấn mạnh tầm quan trọng của đất công cộng trong cộng đồng. Hệ thống này tăng cường việc sử dụng hiệu quả đất bằng cách ƣu tiên quyền sử dụng đất hơn là quyền sở hữu đất. Với khái niệm rõ ràng về đất công cộng, việc hạn chế sở hữu và sử dụng đất, cũng nhƣ hạn chế lợi ích cá nhân, đƣợc điều chỉnh theo luật lệ và cách tính này đƣợc coi là một đặc điểm quan trọng của hệ thống luật liên quan đến đất đai tại Hàn Quốc.
Luật bồi thường GPMB ở Hàn Quốc chia thành hai chế độ. Thứ nhất là
"đặc lệ," liên quan đến việc bồi thường GPMB cho đất công cộng thông qua thương lượng theo quy định của pháp luật. Thứ hai là luật "sung công đất" theo quy trình cƣỡng chế của công pháp [35].
Với nhu cầu cấp thiết trong việc phát triển kinh tế, việc thu hồi đất công cộng để thực hiện cƣỡng chế đất cần một lƣợng lớn trong thời gian ngắn. Do đó, luật "sung công đất" đƣợc thành lập từ năm 1962. Sau đó, để thống nhất việc
này trên cả nước và bảo vệ quyền tài sản công, vào năm 1975, luật này được lập dựa trên hai luật trên tại Hàn Quốc và đã áp dụng cho đến nay. Tuy nhiên, khi quá trình thương lượng theo luật "đặc lệ" không đạt được thỏa thuận, thì luật
"sung công đất" thực hiện thông qua cƣỡng chế. Tuy nhiên, việc lặp lại quá trình này có thể kéo dài thời gian hoặc tăng chi phí bồi thường. Vì vậy, có nhiều cuộc thảo luận về việc hòa nhập hai chế độ này thành một, nhằm giảm thiểu sự trùng lặp và tối ƣu hóa quy trình.
Thực hiện bồi thường theo luật mới của Hàn Quốc được chia thành ba giai đoạn [35]:
Thứ nhất: Tiền bồi thường đất đai được đánh giá bởi các giám định viên công cộng dựa trên tiêu chuẩn giá quy định để thu hồi đất phục vụ cho công trình công cộng. Hàng năm, Hàn Quốc tiến hành đánh giá đất trên hơn 27 triệu địa điểm và chỉ định 470.000 địa điểm để xác định giá cả, đây cũng là tiêu chuẩn được sử dụng cho việc bồi thường. Việc xác định giá không dựa vào lợi nhuận khai thác, giúp đảm bảo tính khách quan trong quá trình bồi thường.
Thứ hai: Pháp luật quy định không gây tổn thất quá lớn cho người sở hữu đất trong quá trình thương lượng chấp thuận thu hồi đất. Quy trình chấp thuận bao gồm công nhận mục đích, lập biên bản tài sản và đất đai, thương lượng, và chấp nhận thu hồi.
Thứ ba: Biện pháp di dời là một phần quan trọng. Nhà nước hỗ trợ tích cực về mặt chính sách để đảm bảo sinh hoạt của những người bị di dời do thực hiện công trình công cộng. Nhà nước cũng cung cấp đất đai cho những người này. Theo luật bồi thường, nếu có hơn 10 người sở hữu tòa nhà sẽ bị ảnh hưởng, cần phải xây dựng hoặc hỗ trợ cƣ trú cho họ. Nếu dự án là chung cƣ, cung cấp nhà ở có giá thấp hơn cho những người này
Đối với các đối tác kinh doanh không có tƣ cách pháp nhân nhƣng dựa vào nông nghiệp hoặc gia cầm để kiếm sống, có chính sách đặc biệt khác ngoài việc di dời, ƣu tiên cung cấp cửa hàng hoặc khu kinh doanh cho họ.