1.2. Tổng quan quản lý đất đai trong nước và ngoài nước
1.2.2. Tình hình sử dụng đất của các tổ chức tại Việt Nam
Năm 2007, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 31/2007/CTTTg ngày 17/12/2007 về việc kiểm kê quỹ đất đang quản lý, sử dụng của các tổ chức được Nhà nước giao đất, cho thuê đất [4].
Theo kết quả thực hiện Chỉ thị trên, có trên 90% các loại hình tổ chức sử dụng đất đúng mục đích, đạt hiệu quả trong sử dụng. 6 vùng có tỷ lệ đạt trên 90% là Tây Bắc, Đông Bắc, đồng bằng sông Hồng, duyên hải Nam Trung Bộ, Tây nguyên và đồng bằng sông Cửu Long. 2 vùng đạt tỷ lệ thấp là Đông Nam Bộ và Bắc Trung Bộ (Bộ Tài nguyên và Môi trường (2012)[3].
Tình trạng sử dụng vào mục đích khác hay còn gọi là sử dụng không đúng mục đích được giao, được thuê xảy ra ở hầu hết các loại hình tổ chức, trong đó chủ yếu là các tổ chức sử dụng đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp với 1.527 tổ chức trên diện tích 21.499,68 ha, chiếm 84,02%. Có 1.828 tổ chức sử dụng làm nhà ở với diện tích 4.088,24 ha, trong đó phần lớn là xây nhà cho cán bộ công nhân viên (Bộ Tài nguyên và Môi trường (2012)[3].
Có 1.205 tổ chức sử dụng đất cho thuê trái phép với diện tích 2.918,65 ha, tập trung lớn nhất ở vùng đồng bằng sông Cửu Long với 271 tổ chức trên diện tích 1.756,59 ha, sau đó tới vùng Đông Bắc, vùng Đông Nam Bộ. Cho thuê trái phép xảy ra ít nhất ở vùng Tây Bắc, Tây Nguyên (Bộ Tài nguyên và Môi trường (2012)[3].
Có 1.647 tổ chức sử dụng đất để cho mượn với diện tích cho mượn 6.740,76 ha, tập trung lớn nhất ở vùng Đông Bắc với 653 tổ chức, rồi tới vùng đồng bằng sông Cửu Long với 478 tổ chức, vùng Đông Nam Bộ 141 tổ chức. 188 tổ chức sử dụng đất chuyển nhượng trái phép với 375,28 ha đất chuyển nhượng trái phép. Trong đó tập trung chủ yếu tại vùng đồng bằng sông Cửu Long với 43 tổ chức và diện tích chuyển nhượng trái phép là 163,79 ha, tập trung nhiều nhất tại Long An với diện tích 97,72 ha, Kiên Giang với diện tích 55,7 ha. (Bộ Tài nguyên và Môi trường (2008)[3].
Tổng diện tích để bị lấn chiếm là 254.033,19 ha do 3.915 tổ chức đang quản lý.
Trong đó 397 tổ chức là cơ quan Nhà nước, 34 tổ chức chính trị, 22 tổ chức xã hội, 25 tổ chức chính trị xã hội, 14 tổ chức chính trị xã hội nghề nghiệp. Đông nhất phải kể tới 1.458 tổ chức sự nghiệp công, 965 tổ chức kinh tế, 712 UBND xã... (Bộ Tài nguyên và Môi trường (2012)[3].
Theo Tổng cục Quản lý Đất đai, diện tích đất bị lấn chiếm có nguyên nhân chủ yếu là do tình trạng sử dụng không hiệu quả, sử dụng chưa hết diện tích được giao, quản lý lỏng lẻo ở hầu hết các loại hình tổ chức, trong đó tập trung chủ yếu ở loại hình tổ chức sự nghiệp công, UBND xã, tổ chức kinh tế, quốc phòng, an ninh, nông, lâm trường. Thiếu kiểm tra thường xuyên, chưa quan tâm đến việc lập hồ sơ và lưu giữ đầy đủ các giấy tờ để theo dõi, quản lý nên không quản lý được mốc ranh khu đất đã được giao, chưa xây dựng tường rào hoặc cắm mốc giới để phân định với đất của dân, của các tổ chức khác (Bộ Tài nguyên và Môi trường (2012)[3].
Mặt khác, thời gian giao đất trước đây đã quá lâu, thủ tục không đầy đủ, thay đổi thủ trưởng đơn vị nhiều lần và không bàn giao cho người sau để tiếp tục quản lý..., nên trong suốt quá trình sử dụng đất để cho người dân hoặc tổ chức lấn, chiếm. Cá biệt có tổ chức không biết ranh giới đất của đơn vị mình, nên khi kiểm kê hiện trạng rất khó khăn, phải mất nhiều thời gian mới xác định được diện tích đất được giao (Bộ Tài nguyên và Môi trường (2012)[3].
Diện tích đất chưa đưa vào sử dụng của các tổ chức được giao, thuê cũng lên tới trên 299.719 ha, trong đó diện tích còn để hoang hóa là trên 250.862 ha do 2.455 tổ chức quản lý. Diện tích đầu tư, xây dựng chậm cũng lên tới trên 48.888 ha, tập trung chủ yếu là các trường học và những dự án phát triển đô thị mới, dự án xây dựng khu công nghiệp (Bộ Tài nguyên và Môi trường (2012)[3].
Diện tích đất chưa sử dụng tập trung chủ yếu tại Bắc Trung Bộ chiếm 56,1% tổng diện tích đất chưa sử dụng (Nghệ An 73,23% diện tích của vùng); Tây Nguyên chiếm 16,9% (Gia Lai 90,17%), duyên hải Nam Trung Bộ chiếm 15,8% (Ninh Thuận chiếm 83,78%) (Bộ Tài nguyên và Môi trường (2012)[3].
Cho thuê đất là nội dung quan trọng của quản lý nhà nước về đất đai, được hình thành trên cơ sở chế độ sở hữu toàn dân do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu.
Trên cơ sở Luật đất đai năm 2003, Chính phủ và các bộ đã ban hành nghị định, thông tư hướng dẫn cụ thể hình thành hệ thống các quy định pháp luật tương đối đầy đủ và khá chặt chẽ về cho thuê đất, tạo cơ sở pháp lý để triển khai có hiệu quả việc cho thuê đất cho cá nhân, tổ chức sử dụng đất phục vụ yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội.
Việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của các cấp đã dần đi vào nền nếp, trở thành cơ sở pháp lý cho việc thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, tạo điều kiện để kinh tế nông thôn phát triển; bảo đảm hài hòa lợi ích giữa nhà đầu tư, người sử dụng và Nhà nước. Thẩm quyền cho thuê đất được phân cấp phù hợp với quá trình đổi mới tổ chức, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương. Trình tự, thủ tục cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất đã được thực hiện theo đúng quy định. Đất được cho thuê, được chuyển mục đích cơ bản phù hợp với quy hoạch, kế hoạch được xét duyệt và quá trình chuyển đổi cơ cấu đầu tư, cơ cấu lao động và bảo đảm quốc phòng - an ninh.
Theo tài liệu tổng kết thi hành Luật đất đai (2012) của Bộ Tài nguyên và Môi trường, tổng diện tích đất đã được Nhà nước giao, cho thuê và công nhận quyền sử dụng đất cho các đối tượng sử dụng là 24.996 nghìn ha, chiếm 75,53% tổng diện tích tự nhiên cả nước. Phân theo đối tượng sử dụng thì hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng 14.878 nghìn ha, chiếm 59,52% tổng diện tích đã giao, cho thuê; trong đó diện tích đất nông nghiệp là 13.915 nghìn ha, chiếm 93,53% diện tích đất nông nghiệp mà Nhà nước đã giao, cho thuê cho các đối tượng sử dụng. Các tổ chức trong nước sử dụng 9.735 nghìn ha chiếm 38,95
% tổng diện tích đã giao, cho thuê; trong đó diện tích đất phi nông nghiệp 1.021 nghìn ha, chiếm 59,50% diện tích đất phi nông nghiệp Nhà nước đã giao cho các đối tượng sử dụng. Tổ chức, cá nhân nước ngoài được thuê sử dụng 56 nghìn ha (chỉ chiếm 0,22%
tổng diện tích đã giao, cho thuê), trong đó đất nông nghiệp 30 nghìn ha (53,57%), đất phi nông nghiệp 26 nghìn ha (46,43%). Cộng đồng dân cư được giao 325 nghìn ha (chiếm 1,30% tổng diện tích đã giao, cho thuê), trong đó đất nông nghiệp 274 nghìn ha (1,10%), đất phi nông nghiệp 6 nghìn ha (0,20%).
Nghiên cứu pháp luật đất đai nói chung và pháp luật về giao đất, cho thuê đất nói riêng có thể thấy: hầu hết các quốc gia mà đề tài nghiên cứu đều có chính sách pháp luật
về giao đất, cho thuê đất. Theo đó, việc quy định giao đất, cho thuê đất có thu tiền là phổ biến. Tuy nhiên về chính sách giao đất cho thuê đất đối với người nước ngoài, hầu hết các quốc gia được nghiên cứu đều rất quan tâm đến đối tượng này, nhưng có một điểm đáng lưu ý là: một số nước như Trung Quốc, Đài Loan chỉ cho phép người nước ngoài có quyền sử dụng đất khi mà quốc gia của người nước ngoài đó thực hiện các quyền tương tự đối với công dân của những nước này(Bộ Tài nguyên và Môi trường, 2012)[3].
Nghiên cứu kinh nghiệm quản lý đất của tổ chức ở Trung Quốc có thể rút ra một số bài học bổ ích mà Việt Nam có thể tham khảo trong việc hoàn thiện chế độ quản lý đất đai như sau:
- Trung Quốc thực hiện hình thức xuất nhượng đất trong phân phối đất đai cho người sử dụng. Hình thức này tương tự như hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất mà nước ta đang thực hiện. Bên cạnh đó, khuyến khích và đẩy mạnh việc mời thầu, đấu giá quyền sử dụng đất từng bước thay thế cơ chế giao, cấp đất cho doanh nghiệp. Việc áp dụng cơ chế đấu thầu, mời thầu sẽ tạo sự bình đẳng giữa các doanh nghiệp trong tiếp cận đất đai sử dụng làm mặt bằng sản xuất, kinh doanh, ngăn ngừa các tiêu cực, tham nhũng trong hoạt động giao đất, đồng thời góp phần thúc đẩy hoạt động của thị trường bất động sản phát triển.
- Trung Quốc không có sự phân biệt đối xử về quyền trong sử dụng đất giữa các người sử dụng đất trong nước với người sử dụng nước ngoài. Mọi tổ chức đều có quyền như nhau về chuyển nhượng, cho thuê, cầm cố, góp vốn liên doanh, góp cổ phần bằng quyền sử dụng đất, đăng ký theo đúng pháp luật và được pháp luật bảo vệ.
- Trong quá trình cải cách xí nghiệp quốc hữu, quyền sử dụng đất của các tổ chức được xác định giá trị và chuyển thành vốn cổ phần của Nhà nước trong các tổ chức.
- Trong quá trình sử dụng, nếu gây thiệt hại về đất đai thì người sử dụng đất có nghĩa vụ phải phục hồi theo công dụng của đất. Mặt khác, người sử dụng đất cũng phải có trách nhiệm bảo vệ, bồi bổ đất và không được gây ô nhiễm đất trong quá trình sử dụng đất.
Từ kinh nghiệm quản lý đất đai ở các tổ chức của Đài Loan có thể rút ra một số kết luận sau đây: Thứ nhất, Đài Loan rất coi trọng và áp dụng triệt để các quy luật khách
quan của kinh tế thị trường trong việc thực hiện chính sách đất đai đối với người sử dụng đất có nhu cầu sử dụng đất, cụ thể:
- Nhà nước thực hiện việc bán đất hoặc cho các tổ chức, cá nhân thuê đất thuộc sở hữu của mình.
- Đối với đất thuộc sở hữu tư nhân, người sử dụng đất có nhu cầu sử dụng vào mục đích sản xuất công nghiệp thì phải mua lại đất của chủ sở hữu theo nguyên tắc thị trường. Thứ hai, Nhà nước quy hoạch sử dụng đất vào mục đích công nghiệp thành các khu tập trung, khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao. Nhà nước đầu tư xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng, kỹ thuật đồng bộ trong các khu này rồi bán hoặc cho người sử dụng đất có nhu cầu thuê lại, điều này vừa giúp Nhà nước thống nhất quản lý được việc sử dụng đất của người sử dụng, tăng nguồn thu từ đất đai cho ngân sách, vừa tạo điều kiện thuận lợi cho người sử dụng đất có thể nhanh chóng, dễ dàng trong việc tiếp cận đất đai sử dụng đất làm mặt bằng sản xuất, kinh doanh và giúp cho người sử dụng không phải đối mặt với những khó khăn, thách thức trong việc đền bù, giải phóng mặt bằng cho người có đất. Thứ ba, Đài Loan xác lập một môi trường pháp lý bình đẳng trong sử dụng đất giữa người sử dụng đất trong nước và các nhà đầu tư nước ngoài, góp phần khuyến khích thu hút mạnh mẽ đầu tư nước ngoài.Thứ tư, Đài Loan thực hiện cơ chế đấu thầu, đấu giá đối với việc sử dụng đất làm mặt bằng sản xuất của người sử dụng đất, tạo cơ chế phân phối đất đai một cách công khai, minh bạch và bình đẳng phù hợp với cơ chế thị trường. Xuất phát từ những nội dung trên, việc thay đổi Luật Đất đai của nước ta vừa qua đã có sự nghiên cứu, bổ sung các quy định cụ thể về giao đất, cho thuê đất như: Thời gian giao đất, cho thuê đất đối với từng chủ thể và loại đất nhất định; quy định rõ hơn về nội dung giao đất, cho thuê đất và quyền sử dụng đất đối với trường hợp là cá nhân, tổ chức nước ngoài tại Việt Nam. Tóm lại, đối với chính sách giao đất, cho thuê đất của các Quốc gia trên thế giới đều có mục tiêu chung là nắm chắc, quản chặt quỹ đất, sử dụng có hiệu quả, bình ổn chính trị, công bằng xã hội và phát triển kinh tế.
Hình thức giao đất được căn cứ vào nhiều yếu tố, trong đó hình thức sở hữu về đất đai:
Sở hữu Nhà nước, sở hữu tập thế và sở hữu tư nhân cũng đóng một vai trò rất quan trọng. Xu hướng giao đất không thu tiền sử dụng đất bị thắt chặt chuyển dần sang cho thuê và quản chặt bằng quy hoạch và khống chế mục đích sử dụng.
Những tồn tại và nguyên nhân:
Bên cạnh những kết quả đạt được, cũng còn nhiều bất cập trong quản lý nhà nước về cho thuê đất:
+ Chất lượng quy hoạch sử dụng đất làm căn cứ cho thuê đất vẫn chưa đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, thiếu tính dự báo lâu dài. Việc lập, tổ chức triển khai và giám sát thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa được quan tâm đúng mức.
Quá trình thực hiện phân cấp trong quản lý quy hoạch theo đơn vị hành chính còn bất cập, chưa đảm bảo tính tổng thể, kết nối liên vùng (Đến cuối năm 2011, đã có 11 quy hoạch xây dựng vùng liên tỉnh được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, 9 quy hoạch xây dựng vùng dọc theo các tuyến đường cao tốc đang lập). Việc điều chỉnh quy hoạch, sử dụng đất sai mục đích, kém hiệu quả. Quy hoạch sử dụng đất phục vụ chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn, đường giao thông chưa tạo được quỹ đất có giá trị cao để đấu giá tăng nguồn thu bù đắp chi phí bồi thường, xây dựng công trình công cộng.
+ Công tác thẩm định nhu cầu sử dụng đất còn mang tính hình thức do thiếu cơ chế, điều kiện thực tế để thực hiện. Do đó, chưa sàng lọc được nhà đầu tư kém năng lực, chưa kiểm soát được tình trạng một nhà đầu tư nhưng xin thuê đất để thực hiện nhiều công trình, dự án ở nhiều địa phương khác nhau, dẫn đến tình trạng cho thuê đất tràn lan, chủ đầu tư bao chiếm, găm giữ đất, bỏ hoang gây lãng phí.
+ Về hình thức cho thuê đất, định giá đất trên thực tế vẫn còn nhiều điểm chưa phù hợp. Hình thức đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất chưa được triển khai thực hiện nghiêm túc, phổ biến vẫn là cho thuê đất theo hình thức chỉ định. Khung giá đất, bảng giá đất và giá đất cụ thể chưa theo kịp thị trường và thấp hơn nhiều so với giá thị trường, gây thất thoát cho ngân sách, gia tăng khiếu kiện trong nhân dân.
+ Quá trình phân cấp chưa đi đôi với việc kiểm tra, giám sát thực hiện và chưa gắn với trách nhiệm của chủ thể được phân cấp. Việc phân cấp mạnh thẩm quyền cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất cùng với quy định phân cấp mạnh về thẩm quyền quyết định đầu tư của pháp luật về đầu tư đã bộc lộ nhiều bất cập. Đặc biệt là trong việc quyết định cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất chuyên trồng lúa nước, đất lâm nghiệp có rừng, cho thuê đất tại các khu vực nhạy cảm, vùng biên giới, gây bức xúc
trong dư luận.
+ Công tác kiểm tra, xử lý vi phạm sau khi cho thuê đất chưa được tiến hành một cách thường xuyên. Chưa thống nhất các thủ tục về đầu tư, xây dựng và đất đai trong việc cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, hồ sơ còn phức tạp, thời gian thực hiện còn kéo dài. Thực tế phát sinh một số trường hợp xin sử dụng đất để đầu tư xây dựng công trình ngầm, đầu tư xây dựng nghĩa trang, nghĩa địa để kinh doanh,... nhưng Luật đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành chưa có quy định điều chỉnh.
Theo Hà Tuấn Anh (2010) [1], toàn tỉnh Thái Bình có 144.485 tổ chức sử dụng đất với 7.057 khu đất đang sử dụng. Trong tổng số các tổ chức được giao, cho thuê đất tại tỉnh Thái Bình có rất nhiều tổ chức mặc dù đã được sử dụng đất đúng mục đích nhưng tuy nhiên vẫn còn một phần diện tích sử dụng đất sai mục đích như cho thuê trái phép (20 tổ chức), cho mượn đất trái phép (10 tổ chức), chuyển nhượng đất trái phép (6 tổ chức) và sử dụng đất vào các mục đích khác (14 tổ chức) với tổng diện tích sử dụng sai mục đích là 402,58 ha. Trên cơ sở nghiên cứu thực trạng quản lý và sử dụng đất của các tổ chức, đề tài đã đưa ra được một số giải pháp như giải pháp chính sách pháp luật, kinh tế, khoa học công nghệ,…giúp cho công tác quản lý sử dụng đất của các tổ chức ngày càng hiệu quả hơn .
Theo Phạm Đình Tứ (2012) [18] đánh giá hiệu quả sử dụng đất của các tổ chức kinh tế được nhà nước giao đất, cho thuê đất tại tỉnh Tuyên Quang cho thấy tỉnh Tuyên Quang giao được 125 công trình cho 111 nhà đầu tư, có nhiều dự án đã phát huy hiệu quả sử dụng đất trên cả 3 mặt (kinh tế, xã hội, môi trường…) đóng góp rất lớn vào phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Tuy nhiên còn nhiều dự án chưa phát huy được hiệu quả sử dụng đất như: Không sử dụng hoặc sử dụng đất sai mục đích, thực hiện dự án chậm tiến độ, không thực hiện đầy đủ nghĩa vụ tài chính, không thực hiện các đúng các quy định về bảo vệ môi trường… gây lãng phí đất và bức xúc trong nhân dân.
Theo Phạm Minh Giáp (2013) [6], kết quả nghiên cứu của đề tài cho thấy việc sử dụng đất của các tổ chức trên địa bàn huyện Mê Linh vẫn còn tồn tại một số tổ chức sử dụng đất không đúng mục đích được giao. Đặc biệt vẫn còn tới 13/217 tổ chức chưa đưa hết diện tích đất được giao vào sử dụng (tương đương 84,5 ha). Điều này thể hiện sự lãng phí tài nguyên đất đai trong quản lý sử dụng và tính hiệu quả của sử dụng đất chưa cao.