Một số vấn đề cơ bản về vốn đầu tư xây dựng cơ bản cho Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới

Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI

1.1. Một số vấn đề cơ bản về vốn đầu tư XDCB và Quản lý vốn đầu tư

1.1.2. Một số vấn đề cơ bản về vốn đầu tư xây dựng cơ bản cho Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới

1.1.2.1. Khái niệm về vốn vốn đầu tư xây dựng cơ bản cho CTMTQG XD NTM Theo Quyết định số 800/QĐ-TTg phê duyệt chương trình mục tiêu quốc gia XDNTM giai đoạn 2010-2020, Thủ tướng Chính phủ ban hành ngày 04

tháng 6 năm 2010 thì Chương trình mục tiêu quốc gia XDNTM là một chương trình tổng thể về phát triển KT-XH, chính trị và an ninh quốc phòng, gồm nội dung xây dựng hoàn thiện 19 tiêu chí nông thôn mới, bao gồm: Quy hoạch, Giao thông, Thuỷ lợi, Điện, Trường học, Cơ sở vật chất, văn hoá, Cơ sở hạ tầng, thương mại nông thôn, Thông tin và truyền thông, Nhà ở dân cư, Thu nhập, Hộ nghèo, Lao động có việc làm, Tổ chức sản xuất, Giáo dục và đào tạo, Y tế, Văn hoá, Môi trường và an toàn thực phẩm, Quốc phòng và an ninh, Hệ thống chính trị và tiếp cận pháp luật.

Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước cho Chương trình MTQG xây dựng NTM được hiểu là phần vốn tiền tệ từ nguồn ngân sách nhà nước được dự toán và thực hiện để đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội, các công trình được nhà nước đầu tư theo kế hoạch được duyệt của Chương trình xây dựng NTM nhằm từng bước tăng cường và hiện đại hóa kết cấu hạ tầng khu vực nông thôn, phục vụ phát triển kinh tế xã hội khu vực nông thôn và cả nước.

1.1.2.2. Các nguồn vốn đầu tư XDCB trong Chương trình MTQGXD NTM - Vốn ngân sách nhà nước

Vốn NSNN cho xây dựng NTM là các khoản chi của NSNN cho đầu tư xây dựng NTM. Vai trò của vốn NSNN đối với việc xây dựng NTM thể hiện ở chỗ: vốn NSNN đảm bảo cung cấp nguồn lực tài chính để xây dựng các tiêu chí mang tính cơ bản ở nông thôn. Các tiêu chí này bao gồm: Hệ thống giao thông liên huyện, liên xã; Các hạng mục chính của hệ thống thủy lợi: đập, trạm bơm, hồ chứa; Hệ thống lưới điện nông thôn; Hệ thống thông tin, viễn thông nông thôn; Hệ thống chợ nông thôn từ cấp xã; Hệ thống trường học, trạm y tế, nhà văn hóa từ cấp xã; Hệ thống cung cấp nước sạch nông thôn.

Việc đầu tư những hạng mục này cần rất nhiều vốn mà khu vực ngoài nhà nước ở nông thôn chưa đủ khả năng kể cả về mặt tài chính lẫn trình độ quản lý, để có thể tự đảm bảo. Mặt khác, các hạng mục này chủ yếu là các hàng hóa công cộng, mà đã là hàng hóa công cộng thì việc thu hút vốn ngoài nhà nước

sẽ khó khăn do các đặc điểm của hàng hóa công cộng chi phối. Vốn NSNN có vai trò tạo tiền đề, động lực để thu hút vốn ngoài NSNN vào xây dựng NTM, nó như là “vốn mồi” để kích thích sự tăng trưởng của các loại vốn khác. Khi Nhà nước rót vốn NSNN để làm đường giao thông, người dân sẽ có động lực hiến đất đai, góp sức lao động, doanh nghiệp, hợp tác xã sẽ có động lực góp tài sản, tiền để cùng chung tay xây dựng. Nhà nước đầu tư làm đường giao thông liên huyện, liên xã, người dân, cộng đồng sẽ có động lực để tự bỏ vốn đầu tư làm đường thôn, bản, ngõ, xóm khang trang, sạch đẹp. Điều này là nguồn động lực không nhỏ để góp phần xây dựng thành công Chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng NTM.

- Vốn cộng đồng

Vốn từ cộng đồng bao gồm vốn của dân cư, vốn đóng góp tự nguyện và tài trợ của các tổ chức phi chính phủ, các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước.

Vai trò của vốn cộng đồng được thể hiện ở chỗ:

Vốn cộng đồng hợp lực cùng với vốn NSNN trong xây dựng NTM. Việc đầu tư xây dựng NTM cần lượng vốn rất lớn, việc chỉ dựa vào duy nhất vốn NSNN sẽ không thể đáp ứng đủ nhu cầu. Do vậy, việc huy động được vốn từ cộng đồng là rất quan trọng. Vốn này sẽ được sử dụng để xây dựng tiếp nối các hạng mục còn lại sau khi Nhà nước đã bỏ vốn đầu tư các hạng mục chính yếu, như đã phân tích ở trên.

Vốn cộng đồng góp phần nâng cao chất lượng và hiệu quả đầu tư xây dựng NTM. Hiệu quả sử dụng vốn này trong xây dựng NTM có xu hướng cao hơn vốn NSNN. Sở dĩ như vậy bởi các vốn này có chủ thể rất rõ ràng, đòi hỏi mức độ quản lý không cao, vì vậy công tác quản lý có điều kiện để thực hiện chặt chẽ hơn các yêu cầu của quản lý tài chính công tốt như: công khai minh bạch, trách nhiệm giải trình, sự tham gia, tính dự báo. Vốn này cũng thường được đầu tư cho các hạng mục gắn liền với lợi ích của cộng đồng dân cư ở nông thôn. Với các lý do đó, hiệu quả sử dụng vốn này có xu hướng cao hơn. Vì vậy

nếu càng gia tăng được tỷ lệ vốn này trong xây dựng NTM thì các tiêu chí NTM càng có chất lượng và hoàn thành sớm.

Việc khai thác vốn này góp phần làm tăng tính chủ động, tích cực của cộng đồng dân cư nông thôn. Xây dựng NTM mục đích hướng tới chủ thể là người dân nông thôn, là các hộ gia đình, các doanh nghiệp, tất cả các cộng đồng dân cư đang sinh sống ở khu vực nông thôn. Do vậy việc huy động vốn từ cộng đồng sẽ góp phần tăng tính chủ động tích cực của những chủ thể thực sự của xây dựng NTM, từ đó tạo sức mạnh tổng hợp để thực hiện thành công chương trình xây dựng NTM.

- Vốn doanh nghiệp

Vốn doanh nghiệp cho xây dựng NTM bao gồm vốn đầu tư của các doanh nghiệp trong và ngoài nước, nó đóng các vai trò:

Cung cấp thêm một kênh huy động vốn từ các doanh nghiệp trong và ngoài nước.

Các doanh nghiệp có thể coi là một đối tượng nhiều tiềm năng có thể hướng tới trong huy động vốn cho xây dựng NTM. Các doanh nghiệp thực hiện hành vi kinh doanh trên thị trường để tìm kiếm lợi nhuận. Trong đầu tư xây dựng NTM, nếu nhà nước có cơ chế khuyến khích đầu tư có thể làm gia tăng lợi nhuận cho doanh nghiệp, các doanh nghiệp chắc chắn sẽ coi đây là một cơ hội tốt để kinh doanh và họ sẽ bỏ vốn đầu tư xây dựng NTM. Trong trường hợp không trực tiếp đầu tư, các doanh nghiệp cũng luôn có ý thức chung tay đóng góp nguồn lực cho các hoạt động đầu tư, xây dựng NTM tại địa bàn mà họ đang sản xuất kinh doanh, nhằm gây thiện cảm với nhân dân quanh vùng, đó cũng là tiền đề cho nguồn cung lao động mà họ nhắm tới, cũng như là nơi cung cấp nguyên, nhiên liệu đầu vào cho sản xuất và cũng là nơi tiêu thụ sản phẩm mà doanh nghiệp sản xuất ra. Do vậy, đây là một kênh huy động vốn quan trọng có nhiều tiềm năng.

Góp phần làm giảm áp lực cho NSNN trong đầu tư các hạng mục “xương sống” ở nông thôn.

Hiện nay, nhiều hạng mục đầu tư xây dựng có quy mô lớn trong nước đã được thực hiện theo cơ chế công tư kết hợp dưới nhiều hình thức cụ thể khác nhau. Nhà nước đã có cơ chế để nhiều doanh nghiệp với tiềm lực mạnh bỏ vốn đầu tư xây dựng các công trình với quy mô lớn và trực tiếp khai thác lợi nhuận từ công trình sau xây dựng. Cách làm này vừa làm giảm gánh nặng cho NSNN, vừa góp phần nâng cao hiệu quả xây dựng NTM. Trong đầu tư xây dựng NTM, Vốn doanh nghiệp cũng có thể được huy động cho các hạng mục chính yếu theo cơ chế công tư kết hợp chẳng hạn như: doanh nghiệp đầu tư xây dựng đường giao thông liên huyện, xây dựng trường học, trạm y tế và khai thác lợi nhuận theo phương thức xây dựng, kinh doanh, chuyển giao (BOT).

Sự kết hợp các nguồn vốn đầu tư cho xây dựng nông thôn mới

Kết hợp các nguồn vốn đầu tư trong xây dựng NTM là việc huy động và sử dụng đồng thời các nguồn vốn đầu tư trong xây dựng NTM. Điều này là rất cần thiết bởi nó mang yếu tố tổng lực tạo đà cho NTM phát triển. Nếu chỉ dựa vào một loại nguồn vốn thì sẽ không thể đáp ứng được nhu cầu vốn đầu tư. Mặt khác, như đã phân tích về đặc điểm của vốn đầu tư xây dựng NTM, đối tượng trực tiếp thụ hưởng kết quả sử dụng vốn đầu tư xây dựng NTM là cộng đồng dân cư sống ở địa phương. Do vậy, cần phải huy động và sử dụng nguồn vốn cộng đồng để phát huy sự tham gia của người dân nông thôn, phát huy vai trò chủ thể của cộng đồng dân cư địa phương trong xây dựng NTM. Mỗi nguồn vốn đầu tư có đặc điểm và vai trò nhất định. Kết hợp các nguồn vốn đầu tư một cách hợp lý sẽ phát huy được tối đa vai trò của từng nguồn vốn, tránh tình trạng chồng chéo trong huy động và sử dụng các nguồn vốn gây lãng phí, kém hiệu quả. Mỗi nguồn vốn đầu tư có tiềm năng khai thác riêng. Việc kết hợp các nguồn vốn đầu tư sẽ giúp khai thác tối đa tiềm năng của từng nguồn vốn, tránh lãng phí tiềm năng vốn, tạo sức mạnh tổng hợp về vốn để đầu tư xây dựng NTM đáp ứng được các yêu cầu của thực tiễn.

Để kết hợp một cách hiệu quả các nguồn vốn đầu tư trong xây dựng NTM, trước hết cần xác định rõ vị trí, vai trò của từng nguồn trong xây dựng NTM như đã phân tích ở trên. Trên cơ sở đó thực hiện tổng hợp các phương thức, biện pháp để huy động tất cả các nguồn vốn sao cho phát huy được tối đa tiềm năng và vai trò của từng nguồn vào xây dựng NTM.

Sự kết hợp hiệu quả của các nguồn vốn đầu tư xây dựng NTM đạt được khi cả 3 nguồn vốn NSNN, cộng đồng, doanh nghiệp được phát huy tối đa. NSNN với vai trò của mình sẽ tập trung đầu tư cho các tiêu chí có chi phí lớn theo quy định, các hạng mục chính, cũng như tạo vốn mồi. Vốn cộng đồng sẽ tập trung cho các tiêu chí có chi phí nhỏ như: tuyến đường liên thôn, đường làng, ngõ xóm. Vốn doanh nghiệp sẽ tập trung cho các tuyến đường có thu phí theo các hình thức hợp tác công tư nhằm thu lợi nhuận cho doanh nghiệp.

1.1.2.2. Đặc điểm của vốn đầu tư XDCB trong chương trình MTQG XD NTM - Xây dựng nông thôn mới cần rất nhiều vốn, thời gian dài, thu hồi vốn chậm. Quy mô xây dựng hệ thống NTM lớn, thời gian kéo dài, phụ thuộc nhiều vào điều kiện tự nhiên, kết cấu xây dựng lại phức tạp. Các công trình phục vụ cho NTM cần đòi hỏi phải đảm bảo nhiều yếu tố về kỹ thuật, độ bền công trình, về kinh tế, về mỹ quan và chất lượng, cũng như phụ thuộc vào trình độ dân trí văn hoá, xã hội và nhận thức của người dân từng vùng. Vì vậy việc đầu tư xây dựng NTM đòi hỏi lượng vốn lớn. Mặt khác, các công trình ở nông thôn chủ yếu là hàng hóa công cộng nên việc thu hồi vốn đầu tư không thể thông qua phương thức trao đổi hàng hóa thông thường mà phải qua phương thức thu phí.

Vì vậy mà thời gian đầu tư dài, thu hồi vốn chậm. Với đặc điểm này, việc huy động vốn xây dựng NTM đòi hỏi phải kết hợp các loại vốn khác nhau, với các cách thức huy động đa dạng mới có thể đảm bảo nhu cầu vốn đầu tư.

Đối tượng trực tiếp thụ hưởng kết quả sử dụng vốn cho xây dựng nông

thôn mới là cộng đồng dân cư ở địa phương

Xây dựng NTM không phải chỉ phục vụ cho một đối tượng đặc thù, riêng biệt mà phục vụ trực tiếp cho cuộc sống và sinh kế của mọi tầng lớp dân cư nông thôn, cũng như một số dân cư khác xen lẫn trong vùng. Đặc điểm này dẫn đến yêu cầu phải thực hiện đầy đủ hơn trách nhiệm giải trình và tính công khai minh bạch trong huy động và sử dụng các khoản vốn đầu tư, đồng thời cũng dẫn tới yêu cầu phải phát huy tối đa vốn đầu tư của cộng đồng cho xây dựng NTM.

- Công tác quản lý vốn cho xây dựng nông thôn mới có tính chất phức tạp. Việc cung cấp vốn cho xây dựng NTM nó mang 02 tính chất:

- Hoạt động đầu tư vốn cho xây dựng NTM mang tính chất xây dựng cơ bản, trải qua nhiều giai đoạn: chủ trương đầu tư, chuẩn bị đầu tư, đầu tư, kết thúc đầu tư, thanh toán, quyết toán đưa công trình vào sử dụng nó thể hiện dạng các công trình xây dựng cụ thể như: con đường; nhà văn hoá; chợ; ....

- Hoạt động đầu tư vốn cho xây dựng NTM mang tính chất xã hội, cũng trải qua nhiều giai đoạn khác nhau từ khâu khảo sát, thống kê, kiểm đếm... cho đến thực hiện, thanh toán, quyết toán.

- Mỗi một giai đoạn thực hiện hoặc mỗi một tiêu chí xây dựng NTM đều phải trải qua hàng loạt công việc. Mỗi một giai đoạn công việc phải có những loại chi phí khác nhau. Dẫn đến sự phức tạp trong công tác lập dự toán, tổ chức thực hiện, giám sát và quyết toán vốn cho xây dựng NTM.

- Hiệu quả sử dụng vốn cho xây dựng nông thôn mới dưới góc độ về kinh tế và xã hội: Khác với vốn đầu tư cho sản xuất kinh doanh, việc đánh giá hiệu quả sử dụng vốn cho xây dựng NTM không chỉ đánh giá hiệu quả kinh tế (doanh thu, chi phí, lợi nhuận) mà còn phải đánh giá cả hiệu quả xã hội (trình độ văn hoá; an ninh, trật tự xã hội, môi trường...), nói cách khác hiệu quả kinh tế xã hội cần phải được đánh giá một cách tổng hợp mới có thể cho thấy được tổng thể hiệu quả sử dụng vốn cho xây dựng NTM.

- Khả năng thất thoát, lãng phí vốn trong xây dựng nông thôn mới lớn.

Do thời gian đầu tư cho xây dựng NTM dài, địa hình phức tạp không đồng nhất và các nội dung chi nhiều, ẩn chứa nhiều rủi ro cả về chủ quan và khách quan.

Do vậy khả năng thất thoát, lãng phí vốn trong quá trình thực hiện là khá lớn.

Đặc điểm này dẫn tới yêu cầu phải tổ chức quản lý việc huy động và sử dụng vốn cho xây dựng NTM thật chặt chẽ, khoa học để giảm thiểu tối đa sự thất thoát và lãng phí, ngăn ngừa và xử lý những rủi ro, tiêu cực có thể phát sinh trong quá trình thực hiện xây dựng NTM.

1.1.2.3. Vai trò của vốn đầu tư XDCB trong chương trình MTQG XD NTM Vốn đầu tư từ NSNN cho XDCB nói chung và cho XDNTM nói riêng có vai trò lớn đối với quá trình thúc đẩy phát triển KT-XH của một địa phương, cũng như một quốc gia, do vậy việc gia tăng nguồn vốn và sử dụng một cách hiệu quả, sẽ tác động rất lớn đến tăng trưởng và chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông thôn.

Vốn đầu tư từ NSNN cho XDCB nói chung và cho XDNTM nói riêng giúp thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu của nền kinh tế nông thôn. Kinh nghiệm của các địa phương trong nước, cũng như một số nước trên thế giới cho thấy con đường tất yếu có thể tăng trưởng nhanh là tăng cường đầu tư nhằm tạo ra sự phát triển ở khu vực công nghiệp và dịch vụ nhằm đạt được tốc độ tăng trưởng nhanh của toàn bộ nền kinh tế.