CHƯƠNG II THỰC TRẠNG XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH ĐỐI VỚI CÁC HÀNH VI VI PHẠM QUY ĐỊNH VỀ QUẢNG CÁO SẢN PHẨM, HÀNG HÓA, DỊCH VỤ CẤM QUẢNG CÁO VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN
2.3. Một số kiến nghị hoàn thiện xử phạt vi phạm hành chính đối với các hành vi vi phạm quy định về quảng cáo sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ cấm quảng cáo
2.3.2. Các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả xử phạt vi phạm hành chính đối với các hành vi vi phạm quy định về quảng cáo sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ cấm quảng cáo
2.3.2.1. Hoàn thiện một số quy định của pháp luật
Một là, Nghị định số 158/2013/NĐ-CP đã quy định các hành vi vi phạm, hình thức và mức phạt tương ứng, các quy định này đã đáp ứng cơ bản việc quản lý nhà nước đối với các hành vi vi phạm trong thời gian qua. Tuy nhiên, trong tình hình phát triển kinh tế hiện nay, đã nảy sinh các hành vi quảng cáo một số sản phẩm mà khi sử dụng nhiều sẽ gây tác động không tốt đối với sức khỏe như đồ uống ngọt, có ga, thực phẩm nhiều dầu mỡ. Đây là các loại thực phẩm dễ gây béo phì hoặc mất cân bằng dinh dưỡng, giàu năng lượng nhưng nghèo dinh dưỡng, là nguyên nhân của tình trạng béo phì ở trẻ em ngày càng tăng đột biến, vì phần lớn chúng được chế biến công nghiệp, rất nhiều đường, mỡ và muối (yếu tố dẫn đến béo phì và các bệnh tim mạch) nhưng lại rất nghèo vi chất. Theo số liệu thống kê, tại TP. Hồ Chí Minh, chỉ trong vòng 7 năm gần đây tỉ lệ thừa cân béo phì của học sinh tiểu học đã tăng gấp 3-4 lần. Xu hướng sử dụng các loại thực phẩm này ở trẻ ngày càng cao do ảnh hưởng từ quảng cáo, do trẻ em chưa đủ nhận thức để phân biệt những gì cần và tốt cho mình, những gì không nên dùng nhiều nên rất dễ bị hấp dẫn bởi các hình ảnh quảng cáo và đòi bố mẹ mua. Vì vậy, việc cấm quảng cáo các sản phẩm này là cần thiết.
Trên thực tế, Anh đã cấm quảng cáo thực phẩm không tốt cho sức khỏe nêu trên trên tất cả các kênh truyền thông của trẻ em dưới 16 tuổi như báo giấy, rạp chiếu phim... Dựa theo các đánh giá dinh dưỡng, Bộ Y tế Anh sẽ lập ra một danh sách các thực phẩm hạn chế hoặc cấm hoàn toàn quảng cáo bao gồm các đồ uống ngọt, có ga, thực phẩm dầu mỡ.
Vì vậy, cần bổ sung thêm vào Khoản 1 Điều 50 Nghị định 158/2013/NĐ-CP phạt tiền từ 40.000.000 đồng đến 50.000.000 đồng đối với hành vi quảng cáo thực phẩm có lượng mỡ, đường vượt quá mức cho phép gây ảnh hưởng xấu đến sức khỏe như đồ uống ngọt, có ga, thực phẩm dầu mỡ. Cùng với biện pháp khắc phục hậu quả là xóa dỡ, xóa gỡ hoặc xóa quảng cáo vi phạm.
Hai là, hiện nay tỉ lệ trưng bày thuốc lá ở nước ta còn cao qua khảo sát tại 2.106 điểm bán lẻ thuốc lá ở 11 tỉnh, thành phố có đến 88,5% điểm bán lẻ vi phạm quy định về trưng bày thuốc lá43. Vì vậy, để đảm bảo việc cấm quảng cáo thuốc lá có hiệu quả cao nhất cần có lộ trình cấm hoàn toàn việc trưng bày thuốc lá tại điểm bán vì nó tạo điều kiện cho công ty thuốc lá quảng bá hình ảnh các loại thuốc lá đến
43 http://thanhtra.com.vn/phap-luat/hoan-thien-the-che/kho-kiem-soat-quang-cao-trung-bay-thuoc-la-tai- diem-ban-le_t114c1160n118892, truy cập ngày 4/11/2017.
người tiêu dùng. Hơn nữa việc trưng bày thuốc lá còn vô tình thúc đẩy hành vi mua và bắt đầu hút thuốc ở thanh thiếu niên và cũng làm những người đã cai thuốc có nguy cơ tái nghiện ham muốn hút thuốc trở lại vì họ tiếp cận với thuốc lá quá dễ dàng. Chúng ta có thể tham khảo theo cách mà Singapore đã thực hiện là cấm các điểm bán lẻ được trưng bày thuốc lá, các cửa hàng bán lẻ sẽ phải cất các sản phẩm thuốc lá trong một tủ trơn, không trang trí, không quảng cáo và không nằm trong tầm mắt khách hàng. Người vi phạm sẽ phải đối mặt với án tù 6 tháng cộng thêm khoản tiền phạt 10.000 SGD, khoảng 170 triệu VND. Nếu tái phạm, mức phạt sẽ tăng gấp đôi44.
Việc sử dụng bao bì thuốc lá trơn cũng là một biện pháp quan trọng để giảm thiểu lượng cầu đối với thuốc lá, thông qua việc làm cho các sản phẩm thuốc lá trở nên ít thu hút hơn, ngăn chặn việc sử dụng bao bì để quảng cáo. Bao bì thuốc lá trơn là bao bì in theo chuẩn mực chung nhằm hạn chế hoặc cấm sử dụng logo, màu sắc, hình ảnh thương hiệu hoặc các thông tin quảng cáo trên bao bì thuốc lá. Tên sản phẩm, thương hiệu thuốc lá trên bao bì chỉ được phép in theo một màu sắc và kiểu phông chữ chuẩn theo quy định. Hưởng ứng ngày không thuốc lá năm 2016 Tổ chức Y tế thế giới và Ban thư ký Công ước khung của WHO về kiểm soát thuốc lá cũng đã kêu gọi các quốc gia cùng in bao bì thuốc lá trơn. Đây cũng là một kinh nghiệm mà chúng ta nên học hỏi vì một khi thuốc lá được đóng gói bằng bao bì trơn thì nhu cầu quảng cáo thuốc sẽ không còn nữa, dẫn đến vụ việc vi phạm quảng cáo cũng giảm theo. Thực tế, năm 2012, Australia đã trở thành quốc gia đầu tiên thực hiện đầy đủ việc in bao bì thuốc lá trơn và Pháp cũng đã thông qua luật bắt buộc các cửa hàng thuốc lá chỉ được bán bao thuốc không mang màu sắc hay logo đặc trưng.
Để góp phần giảm thiểu đi đến chấm dứt hành vi quảng cáo thuốc lá tác giả kiến nghị:
- Sửa đổi Điểm b, Khoản 1, Điều 25 của Luật Phòng chống tác hại thuốc lá năm 2012 từ: “điểm bán lẻ thuốc lá không được trưng bày quá một bao, một tút hoặc một hộp của một nhãn hiệu thuốc lá” thành “cấm trưng bày thuốc lá tại điểm bán lẻ” bằng cách các cửa hàng bán lẻ sẽ phải cất các sản phẩm thuốc lá trong một tủ trơn, không trang trí, không quảng cáo và không nằm trong tầm mắt khách hàng.
Khi điểm bán lẻ trưng bày thuốc lá sẽ bị phạt tiền từ 40.000.000 đồng đến
44 http://vtv.vn/the-gioi/singapore-cam-bay-ban-thuoc-la-tu-1-8-2017-20170719104802416.htm, truy cập ngày 20/11/2017.
50.000.000 đồng về hành vi quảng cáo thuốc lá theo quy định tại Khoản 1 Điều 50 Nghị định số 158/2013/NĐ-CP và áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả buộc tháo dỡ, tháo gỡ hoặc xóa quảng cáo vi phạm theo quy định tại Khoản 3 Điều 50 Nghị định số 158/2013/NĐ-CP.
- Sửa đổi điều 15 của Luật Phòng chống tác hại thuốc lá năm 2012 về việc in nhãn mác thuốc lá theo các quy định bắt buộc thành không được in nhãn mác trên bao bì thuốc lá, đóng gói thuốc lá theo bao bì trơn. Khi các nhà sản xuất, kinh doanh thuốc lá vi phạm sẽ bị phạt tiền từ 40.000.000 đồng đến 50.000.000 đồng về hành vi quảng cáo thuốc lá theo quy định tại Khoản 1 Điều 50 Nghị định số 158/2013/NĐ- CP và áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả buộc tháo dỡ, tháo gỡ hoặc xóa quảng cáo vi phạm theo quy định tại Khoản 3 Điều 50 Nghị định số 158/2013/NĐ-CP.
Ba là, có một thực tế là người ta vẫn sẵn sàng nộp phạt và sẵn sàng vi phạm vì mức tiền phạt nhỏ hơn rất nhiều so với giá trị trục lợi được nhờ vi phạm khi quảng cáo rượu và thuốc lá, mặt khác, hậu quả do các hành vi vi phạm này gây ra rất nghiêm trọng. Vì vậy, nên chuyển hành vi quảng cáo rượu có nồng độ cồn từ 15 độ trở lên và quảng cáo thuốc lá từ Khoản 1 Điều 50 Nghị định số 158/2013/NĐ-CP với mức xử phạt từ 40.000.000 đồng đến 50.000.000 đồng sang quy định tại Khoản 2 Điều 50 Nghị định 158/2013/NĐ-CP với mức phạt từ 70.000.000 đồng đến 100.000.000 đồng để có tính răn đe, phòng ngừa cao hơn vì chỉ khi giá trị kinh tế do quảng cáo mang lại thấp hơn số tiền nộp phạt vi phạm thì hành vi vi phạm mới có thể giảm.
Bốn là, hoàn thiện quy định pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính nói chung là điều kiện và tiền đề để hoàn thiện quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quảng cáo nói riêng, đó là những vấn đề chung, mang tính nguyên tắc:
Thứ nhất, để đảm bảo tính công khai, minh bạch trong việc xử lý vi phạm hành chính thì thủ tục pháp lý về xử phạt VPHC phải quy định về quyền và nghĩa vụ của đương sự (người bị lập hồ sơ xử phạt), vấn đề xác minh, thu thập chứng cứ, vấn đề tranh tụng nhằm làm sáng tỏ các tình tiết của vụ việc, vấn đề bảo đảm sự tham gia của người làm chứng, người giám định, người phiên dịch, quyền và nghĩa vụ của họ; nguyên tắc xử phạt, cách thức, trình tự xử phạt và thi hành quyết định xử phạt,... nghĩa là một quá trình mang tính thủ tục chặt chẽ nhưng công khai, minh bạch, tôn trọng và bảo đảm quyền của người bị xử lý vi phạm. Pháp luật xử lý
VPHC cũng không thể không quy định những trường hợp loại trừ việc tham gia xác minh, thu thập chứng cứ, giám định, phiên dịch, lập hồ sơ xử lý vi phạm nếu có quan hệ thân thích ruột thịt. Vì thực chất quá trình xử phạt VPHC là một quá trình tố tụng, các hoạt động được tiến hành trong quá trình xử lý VPHC cũng nhằm xác định hành vi vi phạm cụ thể đã được thực hiện, chủ thể thực hiện, hậu quả, mức xử phạt, ...
Thứ hai, cần khắc phục mâu thuẫn giữa quy định về nguyên tắc xử phạt trong trường hợp VPHC nhiều lần với trường hợp một người thực hiện nhiều hành vi vi phạm. Cụ thể, sửa nguyên tắc “một người thực hiện nhiều hành vi VPHC hoặc VPHC nhiều lần thì bị xử phạt về từng hành vi vi phạm” tại Điểm d Khoản 1 Điều 3 thành: “Một người thực hiện nhiều hành vi VPHC thì bị xử phạt về từng hành vi vi phạm; một người VPHC nhiều lần thì áp dụng tình tiết tăng nặng TNHC theo điểm b khoản 1 điều 10 của Luật này”45
Thứ ba, cơ cấu nội dung của Luật Xử lý vi phạm hành chính tương tự như Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, chỉ cụ thể hóa hơn mà thôi. Nghĩa là cũng chỉ như một văn bản quy định các vấn đề có tính nguyên tắc của hoạt động xử lý vi phạm hành chính như các Pháp lệnh, không quy định các hành vi vi phạm hành chính và cách xử lý đối với chúng (tức là không được như Bộ luật), đó là một sự chậm trễ không đáng có. Như vậy, các hành vi vi phạm hành chính và cách xử lý đối với chúng là phần quan trọng nhất của pháp luật xử lý vi phạm hành chính, vẫn do Chính phủ quy định bằng Nghị định. Theo tư tưởng Nhà nước pháp quyền, cách làm này không hợp lý, nói nghiêm túc là không hợp hiến, hợp pháp, vì đó là quyền can thiệp vào các quyền, tự do của con người và của công dân. Nguyên tắc Pháp quyền đòi hỏi những quy định tác động tới các quyền, tự do của con người và của công dân phải do chính Quốc hội, cơ quan đại diện cao nhất của Nhân dân, do Nhân dân trực tiếp bầu ra ban hành46. Vì vậy, trong thời gian tới Quốc hội cần ban hành Bộ luật về vi phạm hành chính bao gồm quy định cả các loại hành vi vi phạm hành chính trong các lĩnh vực, các hình thức xử lý và thủ tục xử lý đối với các loại vi phạm, chứ không chỉ có nội dung như Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012.
Hiện nay đã có hơn 100 Nghị định về các vi phạm hành chính trong các ngành, lĩnh
45 Nguyễn Cảnh Hợp (2016), Trách nhiệm hành chính và sự cần thiết sửa đổi, bổ sung Luật XLVPHC năm 2012, tạp chí khoa học pháp lý (7), Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh, tr23.
46 Nguyễn Cửu Việt (2013), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, NXB Chính trị Quốc gia, tr 578-579.
vực và hình thức xử lý đối với chúng, cần gom lại thành nhóm và được quy định trực tiếp trong Bộ luật vi phạm hành chính. Chúng ta có thể học hỏi kinh nghiệm xây dựng Luật về Xử lý vi phạm hành chính như Bộ luật của Nga47. Trong luật này sẽ quy định thành Phần Chung và Phần Riêng. Phần chung về cơ bản cần dựa trên các quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính hiện hành để nâng lên theo mô hình tương tự như nội dung Phần chung của Bộ luật Hình sự. Thực tế là Bộ luật của Nga cũng cơ bản tiếp thu cơ sở lý luận và kỹ thuật xây dựng Bộ luật hình sự của nước này. Điều này là hợp lý vì vi phạm hành chính và tội phạm, ngoài dấu hiệu khác nhau chủ yếu là tính chất nguy hiểm thì rất nhiều dấu hiệu khác về mặt cấu thành là giống nhau. Còn phần riêng sẽ quy định các vi phạm trong các lĩnh vực cụ thể. Phần riêng này sẽ được xây dựng theo nguyên tắc những loại vi phạm hành chính về các lĩnh vực cần tập trung xử lý thống nhất và hình thức xử lý cụ thể đối với chúng thì được quy định và áp dụng ngay trong luật. Còn những vi phạm hành chính khác chịu ảnh hưởng nhiều đặc điểm của các địa phương và hình thức xử lý đối với chúng thì cần quy định mang tính chất khung và trao cho Chính phủ quy định chi tiết hoặc trao cho chính quyền địa phương quy định chi tiết trên cơ sở luật, nghị định.
Bốn là, đối với các cá nhân vi phạm hành chính trong lĩnh vực cấm quảng cáo như những người bán hàng rong, những người mang sản phẩm để quảng cáo trực tiếp đến người tiêu dùng thì việc thi hành quyết định xử phạt gặp nhiều khó khăn, vì vậy đối với các trường hợp cố ý chây lỳ, né tránh cần có sức giúp đỡ từ chính quyền địa phương nơi cư trú để đảm bảo việc thi hành quyết định xử phạt nhanh chóng, kịp thời.
Năm là, cần nghiêm túc kiểm điểm, xử lý kỷ luật đối với những cán bộ, công chức, thanh tra viên làm rò rĩ các kế hoạch thanh tra, kiểm tra. Việc thanh tra cần phải tiến hành thường xuyên, liên tục, đặc biệt chú ý đến những cơ sở thường có dấu hiệu tái phạm.
2.3.2.2. Hoàn thiện về tổ chức bộ máy
Tăng cường đội ngũ cán bộ làm công tác thanh tra chuyên ngành nhằm kiểm
tra phát hiện vi phạm và xử phạt vi phạm hành chính.
47 Nguyễn Cảnh Hợp, Cao Vũ Minh (2011), Pháp luật về VPHC ở nước ta, những bất cập và hướng hoàn thiện theo kinh nghiệm của Liên Bang Nga. Tạp chí nghiên cứu lập pháp.
Để việc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quảng cáo đạt kết quả cao thì việc đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ làm công tác thanh tra chuyên ngành đặc biệt quan trọng. Họ phải thật sự là những con người am hiểu pháp luật, áp dụng chính xác pháp luật trong công tác xử phạt. Vì vậy cần tăng cường, cũng cố kiện toàn lực lượng làm công tác thanh tra chuyên ngành quảng cáo theo hướng sau:
- Kiện toàn tổ chức, sắp xếp lực lượng đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ. Cần sắp xếp lại bộ máy đảm bảo tinh gọn, hiệu quả; cần xác định kỹ tiêu chuẩn vị trí của từng chức danh, để làm cơ sở sắp xếp công việc phù hợp với chuyên môn của từng người để phát huy tối đa hiệu quả công việc, tránh tình trạng cán bộ vừa thừa, vừa thiếu như hiện nay. Hiện nay, ở nước ta, thanh tra làm nhiệm vụ xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quảng cáo thuộc sự quản lý của Sở Văn hóa – thể thao và du lịch và các cơ quan chuyên ngành, những cán bộ, công chức này họ đảm nhiệm công tác xử phạt trong các mảng khác nhau như văn hóa, thể thao, du lịch, quảng cáo. Vì vậy, cần có công chức chuyên trách thực hiện công tác xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quảng cáo, để đảm bảo tính chính xác, kịp thời trong hoạt động xử phạt. Hơn nữa, các hình thức quảng cáo những sản phẩm bị cấm quảng cáo ngày càng tinh vi và được thực hiện dưới nhiều hình thức khác nhau, vì vậy cần có một lực lượng xử phạt đủ về số lượng và thực hiện công việc một cách chuyên trách là hoàn toàn cấp thiết.
- Khi kinh tế xã hội ngày càng phát triển thì nhu cầu giải trí văn nghệ ngày càng được nâng cao, vì vậy các chương trình nghệ thuật cũng diễn ra thường xuyên, đây là một môi trường thuận lợi cho các nhà quảng cáo giới thiệu sản phẩm của họ, tất nhiên là bao gồm cả những sản phẩm bị cấm quảng cáo lại được quảng cáo dưới nhiều hình thức khác nhau. Khi lực lượng chức năng không thể có mặt mọi lúc, mọi nơi để xử phạt. Vì vậy, rất cần sự phối hợp giữa các cơ quan chức năng để đảm bảo mọi hành vi vi phạm đều bị xử phạt kịp thời.
- Tiếp tục xây dựng đội ngũ Thanh tra viên, công chức làm công tác thanh tra có bản lĩnh chính trị, trình độ chuyên môn nghiệp vụ đáp ứng được nhiệm vụ của ngành, tạo điều kiện để cán bộ làm công tác thanh tra được học tập nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ, nhận thức chính trị. Phát huy mối quan hệ đoàn kết nội bộ, giúp đỡ và hỗ trợ nhau trong công tác nhằm hoàn thành nhiệm vụ. Xử lý nghiêm minh các thanh tra viên, cán bộ, công chức làm công tác xử phạt vi phạm kỷ luật.