CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ CHO THUÊ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT VÀ HƯỚNG HOÀN THIỆN
2.2. Về điều kiện để thực hiện cho thuê quyền sử dụng đất
Khi thực hiện các giao dịch quyền sử dụng đất, gồm cả cho thuê quyền sử dụng đất thì trước hết người sử dụng đất phải đáp ứng đủ cả bốn điều kiện chung là: có Giấy chứng nhận; đất không có tranh chấp; quyền sử dụng đất không bị kê biên để bào đảm thi hành án và trong thời hạn sử dụng đất. Mỗi một điều kiện pháp luật đặt ra đều mang trong mình sự hợp lý nhất định. Tuy nhiên cũng có những điều kiện mà khi thực hiện trên thực tế cũng đã phát sinh không ít vướng mắc.
Thứ nhất, việc pháp luật đặt ra điều kiện phải có Giấy chứng nhận mới được phép giao dịch là hợp lý. Giấy chứng nhận làm rõ ràng vấn đề chủ thể có quyền giao dịch quyền sử dụng đất, làm rõ về vị trí, tình trạng của thửa đất cũng như quyền năng của người sử dụng đất. Từ đó giúp cho các giao dịch về quyền sử dụng đất có hiệu lực và được thực hiện, tránh trường hợp vô hiệu cũng như khi xảy ra tranh chấp sẽ có cơ sở rõ ràng cho việc giải quyết. Về phía Nhà nước, việc có Giấy chứng nhận mới được phép giao dịch làm cho công tác quản lý đất đai được minh bạch, thống nhất và dễ dàng hơn trong việc thực hiện các thủ tục liên quan như công chứng, chứng thực, đăng ký biến động. Quy định này cũng thúc đẩy người dân thực hiện quyền được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất để được phép thực hiện các giao dịch.
Được cấp giấy chứng nhận là một trong những quyền chung của tất cả những người sử dụng đất. Như đã nói, mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất có tính hành chính mệnh lệnh nhưng về bản chất lại là một quan hệ tài sản. Do đó đây là mối quan hệ song vụ, quyền của bên này sẽ trở thành nghĩa vụ của bên kia và ngược lại. Cho nên khi người sử dụng đất thực hiện quyền được cấp Giấy chứng nhận thì đổi lại, Nhà nước phải có nghĩa vụ đáp ứng quyền này cho người sử dụng đất. Việc thực hiện nghĩa vụ của Nhà nước trước người sử dụng đất được quy định dưới dạng thẩm quyền của cơ quan nhà nước, và trên thực tế không phải lúc nào các cơ quan này cũng nhận thức đúng đắn về thẩm quyền của mình dưới khía cạnh đó là công việc mà họ phải thay mặt Nhà nước thực hiện nghĩa vụ trước người sử dụng đất46. Việc người dân có được cấp Giấy chứng nhận để có thể thực hiện được quyền của mình hay không còn phụ thuộc vào hoạt động cấp giấy tờ của cơ quan Nhà
46 Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh, tlđd (6), tr. 65.
42
nước. Nhà nước cần phải cải tiến hơn nữa trong quy trình cấp Giấy chứng nhận để bảo đảm kịp thời quyền lợi chính đáng cho người sử dụng đất.
Thực tế cho thuê quyền sử dụng đất không làm thay đổi người sử dụng đất nên vẫn xảy ra những trường hợp chưa có Giấy chứng nhận nhưng vẫn tiến hành cho thuê. Hợp đồng cho thuê quyền sử dụng đất không bắt buộc công chứng, chứng thực; không cần phải thực hiện thủ tục cấp Giấy chứng nhận cho bên thuê (trừ trường hợp ngoại lệ) nên các bên vẫn có thể giao kết hợp đồng và thực hiện chúng mà không cần đến sự công nhận pháp lý của Nhà nước. Chỉ đến khi có tranh chấp về hợp đồng xảy ra mà không tự giải quyết được, các bên mới phải cần đến Tòa án để giải quyết. Từ đây cơ quan chức năng mới có thể đánh giá xem liệu các bên có đáp ứng các điều kiện hay không, có Giấy Chứng nhận quyền sử dụng đất hay chưa.
Các loại giao dịch như thế này rất khó để Nhà nước kiểm soát nên điều kiện có Giấy chứng nhận khó có thể áp dụng triệt để trên thực tế.
Theo đó, về điều kiện này thì Nhà nước chỉ cần quy định người sử dụng đất có một trong các giấy tờ hợp lệ quy định tại Điều 100 Luật Đất đai 2013 là có thể thực hiện giao dịch cho thuê quyền sử dụng đất. Khi có những giấy tờ này thì các chủ thể đã đủ điều kiện để được cấp Giấy chứng nhận, hơn nữa thì việc được cấp Giấy chứng nhận còn phụ thuộc vào phía cơ quan nhà nước nên để đảm bảo quyền cho người sử dụng đất chỉ cần quy định như trên. Mặt khác, khi cho thuê quyền sử dụng đất còn phải thực hiện thủ tục đăng ký tại văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất nữa nên việc kiểm soát giao dịch sẽ hoàn toàn chặt chẽ, không phải lo ngại những vấn đề tiêu cực phát sinh vì lý do chưa có Giấy chứng nhận47.
Thứ hai, điều kiện quyền sử dụng đất không có tranh chấp mới được thực hiện giao dịch. Đây là điều kiện cần thiết để chứng minh quyền sử dụng đất đã thuộc về một chủ thể nhất định và chủ thể đó được phép định đoạt quyền sử dụng đất. Tuy nhiên việc hiểu như thế nào cho đúng về tranh chấp đất đai vẫn chưa thống nhất.
Xuất phát từ quy định của Luật Đất đai 2013 cho rằng tranh chấp đất đai bao gồm tranh chấp cả về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai, nên có thể hiểu là tất cả mọi tranh chấp về quyền và nghĩa vụ phát sinh trong suốt quá trình quản lý và sử dụng đất của người sử dụng đất xảy ra với các chủ thể khác. Từ đó dẫn đến hiểu sai tranh chấp đất đai bao gồm cả tranh chấp về quyền sử dụng đất, tranh chấp về tài sản trên đất và tranh chấp về hợp đồng giao dịch quyền sử dụng đất. Thực chất pháp luật đặt ra điều kiện này để nhằm khẳng định quyền sử dụng đất đã thuộc về một bên chủ thể nhất định, đảm bảo cho
47 Lưu Quốc Thái, tlđd (39), tr. 17.
43
hợp đồng giao dịch không bị vô hiệu do một bên không có tư cách chủ thể và lợi ích của bên kia được bảo toàn. Do đó mà khái niệm tranh chấp đất đai theo luật như trên là quá rộng. Tranh chấp về tài sản trên đất chỉ là tranh chấp về quyền sở hữu các loại tài sản gắn liền với đất. Khi giải quyết tranh chấp loại này thì hệ quả của nó chỉ liên quan đến tài sản trên đất, chứ không hề làm cho quyền sử dụng đất thay đổi chủ sở hữu. Phải khẳng định rằng quyền sử dụng đất vẫn thuộc về bên cho thuê nên vẫn đáp ứng điều kiện về chủ thể có quyền cho thuê quyền sử dụng đất. Còn đối với tranh chấp về hợp đồng, giao dịch quyền sử dụng đất thì đây là loại tranh chấp phát sinh khi người sử dụng đất tham gia vào giao dịch, trở thành một bên trong hợp đồng. Và đối tượng tranh chấp trong trường hợp này là các quyền và nghĩa vụ hợp đồng mà các bên đã thỏa thuận. Mặt khác, khi đã tham gia vào hợp đồng, giao dịch thì người sử dụng đất cũng đã phải đáp ứng điều kiện đất không có tranh chấp rồi nên nếu có tranh chấp trong quá trình thực hiện hợp đồng, giao dịch thì hậu quả của nó cũng không làm thay đổi tư cách người sử dụng đất, không ảnh hưởng đến quyền của người sử dụng đất.
Từ những phân tích trên, cần thấy rằng tranh chấp đất đai chỉ có thể là tranh chấp về quyền sử dụng đất, tranh chấp này mới làm cho quyền sử dụng đất chưa rõ ràng thuộc về ai, do dó không đủ tư cách thực hiện các giao dịch về quyền sử dụng đất. Việc Luật Đất đai 2013 quy định như vậy là quá rộng, dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau và khi áp dụng sẽ không đồng bộ, thống nhất dẫn đến làm hạn chế quyền năng quan trọng của người sử dụng đất là thực hiện các giao dịch.
Sau khi xác định đất có tranh chấp thì cần phải biết được thời điểm phát sinh tranh chấp để có căn cứ xác định lúc nào người sử dụng đất không được phép thực hiện giao dịch. Luật Đất đai 2013 không có một quy định rõ ràng nào quy định thời điểm phát sinh tranh chấp đất đai nhưng trên thực tế, các cơ quan nhà nước thường lấy thời điểm nộp đơn yêu cầu hòa giải tranh chấp đất đai tại Ủy ban nhân dân cấp xã làm thời điểm phát sinh tranh chấp. Tranh chấp và giải quyết tranh chấp đất đai là cả một quá trình và nó ảnh hưởng đến quyền lợi của người sử dụng đất. Do đó phải tạo ra một cơ sở pháp lý rõ ràng bằng việc pháp luật đất đai cần bổ sung quy định về thời điểm này để đảm bảo sự rõ ràng, mạch lạc và thống nhất khi áp dụng pháp luật48.
Thứ ba, về điều kiện quyền sử dụng đất không bị kê biên để đảm bảo thi hành án. Quyền sử dụng đất đang bị kê biên tức là đang dùng quyền sử dụng đất để đảm bảo thực hiện một nghĩa vụ tài sản khác của người phải thi hành án bằng một quyết
48 Nguyễn Thanh Phong (2015), Pháp luật về chuyển nhượng quyền sử dụng đất- thực trạng và hướng hoàn thiện, Luận văn tốt nghiệp cử nhân luật, Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh,tr. 42.
44
định hoặc bản án có hiệu lực pháp luật của tòa án. Khi kê biên thì người sử dụng đất bị hạn chế quyền được giao dịch quyền sử dụng đất, còn quyền khai thác tính năng của đất vẫn được thực hiện bình thường. Việc pháp luật quy định điều kiện này là nhằm tránh trường hợp tẩu tán tài sản và đảm bảo việc thi hành án được diễn ra dễ dàng. Tuy nhiên, không chỉ có mỗi mình biện pháp kê biên mới làm hạn chế quyền được giao dịch của người sử dụng đất mà còn nhiều biện pháp khác nữa như biện pháp khẩn cấp tạm thời của Tòa án trong quá trình giải quyết vụ việc hoặc là trường hợp thế chấp quyền sử dụng đất. Cũng có bản chất đều hạn chế quyền định đoạt của người sử dụng đất nhưng đối với thế chấp, thì quyền sử dụng đất đã được thế chấp vẫn có thể cho thuê được, còn kê biên thì lại không được. Theo quy định thì “bên thế chấp được cho thuê, cho mượn tài sản thế chấp nhưng phải thông báo cho bên thuê, bên mượn biết về việc tài sản cho thuê, cho mượn đang được dùng để thế chấp và phải thông báo cho bên nhận thế chấp biết”49. Do vậy mà đối với quyền sử dụng đất đang được thế chấp, người sử dụng đất mặc dù bị hạn chế một số quyền nhưng vẫn được phép cho thuê khi thực hiện việc thông báo đầy đủ. Khi cho thuê quyền sử dụng đất thì hợp đồng cho thuê sẽ chấm dứt khi quyền sử dụng đất bị xử lý để thực hiện nghĩa vụ50. Hơn nữa cho thuê quyền sử dụng đất không có sự dịch chuyển quyền cho người khác nên người thi hành án không thể dùng giao dịch này để tẩu tán tài sản, trốn tránh thực hiện nghĩa vụ được. Khi người sử dụng đất bị kê biên tài sản là quyền sử dụng đất thì họ chỉ bị hạn chế quyền dịch chuyển tài sản, còn đối với việc khai thác lợi ích trên đất vẫn được thưc hiện bình thường. Cho thuê quyền sử dụng đất suy cho cùng thì người sử dụng đất đang khai thác lợi ích từ đất và hưởng hoa lợi, lợi tức bằng tiền thuê mà thôi. Do đó, từ những phân tích trên thì điều kiện quyền sử dụng đất không bị kê biên để bảo đảm thi hành án không thích hợp đối với giao dịch cho thuê quyền sử dụng đất.
Thứ tư, điều kiện trong thời hạn sử dụng đất. Thời hạn sử dụng đất là khoảng thời gian người sử dụng đất được Nhà nước trao quyền sử dụng đất cũng như các quyền năng đối với nó. Pháp luật đất đai quy định thời hạn cho thuê quyền sử dụng đất phải không được dài hơn thời hạn sử dụng đất. Khi hết thời hạn sử dụng đất, Nhà nước sẽ tiến hành thu hồi đất hoặc nếu người sử dụng đất có nhu cầu tiếp tục sử dụng đất thì có thể xin gia hạn.Thực tế khi cho thuê quyền sử dụng đất, các bên vẫn thỏa thuận thời hạn cho thuê dài hơn thời hạn sử dụng đất51. Như vậy, không
49 Khoản 6 Điều 321 Bộ luật Dân sự 2015.
50 Khoản 2 Điều 23 Văn bản hợp nhất số 8019/VBHN- BTP ngày 10 tháng 12 năm 2013.
51 Xem lại vụ tranh chấp hợp đồng thuê quyền sử dụng đất đã nêu trong bài thì công ty Hồng Việt có thời hạn thuê đất đến ngày 31/8/2016 nhưng khi cho công ty Conrock Australia.VN thuê lại quyền sử dụng đất thì thời hạn thuê đến tận ngày 31/8/2018
45
cần thiết khi thỏa thuận thời hạn thuê trong hợp đồng, các bên buộc phải thỏa thận thời hạn này ngắn hơn hoặc bằng thời hạn sử dụng đất mà có thể dài hơn khi được gia hạn. Nếu như không gia hạn được thì hợp đồng cho thuê quyền sử dụng đất vẫn buộc phải chấm dứt do đối tượng của hợp đồng không còn nữa52.