CHƯƠNG 1. NHẬN THỨC CHUNG VỀ THẨM QUYỀN ĐIỀU TRA CỦA CƠ QUAN ĐIỀU TRA THUỘC VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN
1.3 Lịch sử hình thành và phát triển quy định về thẩm quyền điều tra của Cơ quan điều tra thuộc Viện kiểm sát nhân dân tối cao
Sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, nước Việt Nam dân chủ cộng hoà được thành lập, Bộ máy Nhà nước sau đó cũng nhanh chóng hình thành, trong đó Công tố viện là tiền thân của Viện kiểm sát nhân dân ngày nay cũng đƣợc thành lập, hoạt động điều tra của Công tố Viện đã xuất hiện ngay từ thời kỳ đầu này. Sau khi hiến pháp 1959 đƣợc thông qua, Viện Kiểm sát nhân dân đƣợc hình thành, trải qua
19 Quốc Hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2013), Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nxb Chính trị Quốc gia, Khoản 3 Điều 107.
hơn 50 xây dựng và phát triển, trong tổ chức Viện kiểm sát nhân dân luôn có cơ quan điều tra và hoạt động điều tra luôn đƣợc xem là một hoạt động không thể thiếu khi Viện kiểm sát nhân dân thực hiện nhiệm vụ chức năng của mình. Tuy rằng ở mỗi giai đoạn phát triển lại có sự thay đổi về bộ máy và thẩm quyền, nhƣng hoạt động điều tra của Cơ quan điều tra VKSND luôn đảm bảo đúng pháp luật, khách quan và hiệu quả, góp phần đảm bảo pháp chế trong lĩnh vực hoạt động tƣ pháp;
Đồng thời tạo thế chủ động cho Viện kiểm sát trong công tác đấu tranh phòng, chống tội phạm; là công cụ sắc bén để Viện kiểm sát thực hiện tốt chức năng thực hành quyền công tố, bảo đảm chống bỏ lọt tội phạm, chống làm oan người vô tội.
Qua nghiên cứu lịch sử hình thành của Cơ quan điều tra thuộc Viện kiểm sát nhân dân tối cao có thể chia ra làm các giai đoạn sau:
1.3.1. Quy định về thẩm quyền điều tra của Viện kiểm sát trong Pháp luật Tố tụng hình sự Việt Nam giai đoạn 1945 -1959
Về tổ chức, năm 1945, sau Cuộc Tổng khởi nghĩa cách mạng tháng Tám thành công, nước ta giành được độc lập, tự do. Trong bối cảnh mới giành được chính quyền, hệ thống cơ quan tƣ pháp Cách mạng đƣợc hình thành nhằm xây dựng và hình thành nhà nước non trẻ; trong đó, có sự hình thành cơ quan Công tố, thời điểm này đƣợc gọi là Công tố Viện thực hiện nhiệm vụ và chức năng công tố đƣợc quy định ở nhiều văn bản nhƣ Sắc lệnh số 33 A ngày 14/9/1945, Sắc lệnh số 7 ngày 15/01/1946, Sắc lệnh số 13 ngày 24/1/1946, Sắc lệnh số 42 ngày 03/4/1946, Sắc lệnh số 131 ngày 20/7/1946... do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ban hành. Thời kỳ đầu, Công tố Viện đƣợc tổ chức trong hệ thống Toà án. Những năm 50, theo sắc lệnh số 85 ngày 22/5/1950, Thông tư số 21/TTg ngày 07/6/1950, cơ quan công tố đặt dưới sự điều khiển của ủy ban kháng chiến hành chính trên cùng địa hạt cả về đường lối công tố chung, cả mệnh lệnh riêng về từng vụ việc. Đến kỳ họp thứ 8 của Quốc hội khoá I (họp từ ngày 16/4/1958 đến ngày 29/4/1958) đã quyết định hệ thống Toà án và hệ thống Công tố trực thuộc Hội đồng Chính phủ và có trách nhiệm, quyền hạn ngang với một Bộ. Trên cơ sở Nghị quyết của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Nghị định số 256/TTg ngày 01/7/1959 quy định nhiệm vụ và tổ chức của Viện Công tố. Ngày 6/8/1959, Viện trưởng Viện công tố Trung ương ban hành Thông tư số 601/TCCB giải thích và hướng dẫn thi hành văn bản trên, quy định về tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của Viện công tố. Theo quy định của các văn bản này, hệ thống các cơ quan công tố đƣợc thành lập từ trung uơng đến cấp huyện và trở thành hệ thống cơ quan Nhà nước độc lập, không còn trực thuộc Bộ Tư pháp, không còn chịu sự chỉ đạo cụ thể và trực tiếp của Ủy ban hành chính cùng cấp ở địa phương. Nhiệm vụ cụ thể của Viện công tố theo quy định tại Điều 1 Nghị định số
256/TTg là có nhiệm vụ điều tra và truy tố trước Toà án những kẻ phạm pháp về hình sự.20
Về hoạt động điều tra của Công tố viện, trong giai đoạn từ năm 1945 - 1959, hoạt động điều tra không chỉ nằm trong một Cơ quan điều tra mà phân chia thẩm quyền cho nhiều bộ phận khác: Kiểm soát viên Kiểm lâm, Hoả xa, Thương chính và tất cả các viên chức mà pháp luật giao phó nhiệm vụ cho tƣ pháp công an đối với những việc phạm pháp riêng cho từng ngành (Điều 3 sắc lệnh số 131). Toàn bộ hoạt động điều tra trong giai đoạn này đều thuộc quyền kiểm soát, điều hành của Công tố Viện. Quy định này của pháp luật cho thấy hoạt động điều tra thực chất là thuộc hoạt động công tố (nhƣng ở giai đoạn tiền công tố), nhằm tìm kiếm chứng cứ để cơ quan công tố thay mặt Nhà nước buộc tội người phạm tội trước Toà án. Công tố viện chỉ đạo các nhân viên và cơ quan có thẩm quyền điều tra tiến hành điều tra chứ không theo sự chỉ đạo của cơ quan chủ quản hành chính; đồng thời, pháp luật cũng có quy định bảo đảm để các cơ quan này phải tuân theo sự chỉ đạo đó, nhƣ Điều 13 sắc lệnh số 131 đã ghi nhận: “Việc bổ sung, thăng thưởng và trừng phạt hành chính những uỷ viên Tƣ pháp công an không phải là Thẩm phán viên đều làm sau khi hỏi ý kiến của Biện lý và Chưởng lý”.
Hoạt động điều tra ở giai đoạn đầu (từ 1945 - 1950) có hình thức là điều tra ban đầu và điều tra thẩm cứu. Đến giai đoạn sau (từ 1950 - 1959), hình thức điều tra thẩm cứu không còn là một giai đoạn bắt buộc. Hoạt động điều tra của cơ quan và nhân viên điều tra tách khỏi sự quản lý trực tiếp của Công tố Viện mà thay vào đó quy định Công tố Viện có quyền giám sát việc chấp hành luật pháp trong công tác điều tra của Cơ quan điều tra.
Ngoài ra Công tố Viện chỉ trực tiếp điều tra khi đối tƣợng điều tra là một trong các đối tượng có đặc quyền miễn trừ tư pháp như Thẩm phán, Bộ trưởng, Thứ trưởng, Đại biểu Quốc hội... phạm tội; đồng thời, pháp luật cũng giành quyền chủ động cho Chưởng lý Toà thượng thẩm trong việc điều tra của Công tố Viện.
Nhƣ vậy có thể thấy thời kỳ này chƣa hình thành Cơ quan điều tra chuyên trách của Công tố viện, Công tố viện có thẩm quyền chỉ đạo điều tra và có quyền điều tra trong một số trường hợp phụ thuộc vào đối tượng chủ thể bị điều tra.
20 Lại Thị Loan (2012), “Quá trình hình thành và phát triển của Cơ quan điều tra Viện kiểm sát nhân dân tối cao qua các thời kỳ” , Tạp chí kiếm sát (số 11 ), tr.8.
1.3.2 Quy định về thẩm quyền điều tra của Viện kiểm sát trong Pháp luật Tố tụng hình sự Việt Nam giai đoạn từ năm 1960 đến trước khi có Bộ luật Tố tụng hình sự năm 1988
Vào ngày 31/12/1959, Quốc hội thông qua Hiến pháp năm 1959, trong đó lần đầu tiên xuất hiện chế định về Viện kiểm sát nhân dân với các quy định về vị trí, chức năng nhiệm vụ và các nguyên tắc cơ bản. Nhằm cụ thể hoá các quy định của Hiến pháp 1959, ngày 15/7/1960, tại kỳ họp thứ nhất, Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hoà khoá II đã thông qua Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1960, ngày 26/7/1960, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký lệnh số 20-L/CTN công bố thành lập Viện kiểm sát nhân dân, đánh dấu sự ra đời của ngành Kiểm sát.
Sau đó, nhằm quy định cụ thể hơn về tổ chức và hoạt động, ngày 16/4/1962, Uỷ ban Thường vụ Quốc Hội đã thông qua Pháp lệnh Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân tối cao và ngày 18/4/1962 Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Lệnh số 12/LCT công bố Pháp lệnh này. Tại Điều 5 Pháp lệnh quy định bộ máy làm việc của Viện kiểm sát nhân dân tối cao gồm 08 đơn vị, trong đó có Vụ Điều tra thẩm cứu với thấm quyền tiến hành điều tra những vụ án mà Cơ quan điều tra không bảo đảm khách quan, việc rút các vụ việc để điều tra thẩm cứu do Viện trưởng VKSND tối cao quyết định. Kể từ đó đến nay, pháp luật luôn quy định, trong tổ chức bộ máy của VKSND luôn có Cơ quan điều tra của Viện kiểm sát và hoạt động điều tra vụ án hình sự luôn đƣợc xác định là một hoạt động không thể thiếu trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của VKSND. Trải qua quá trình hình thành và phát triển, đến nay CQĐT VKSNDTC đã có nhiều sự thay đổi về tổ chức cũng nhƣ thẩm quyền.
Thời kỳ này, do mới thành lập, hoạt động điều tra trong ngành Kiểm sát chỉ là một trong những quyền năng thuộc công tác kiểm sát điều tra mà không đƣợc coi là khâu công tác riêng biệt. Vì thế, Viện kiểm sát không có cơ quan điều tra riêng, mà chỉ ở Viện kiểm sát nhân dân tối cao mới tổ chức thành một đơn vị là Phòng Điều tra thẩm cứu. (Mặc dù Pháp lệnh quy định cụ thể về tổ chức của Viện kiểm sát nhân dân tối cao ngày 16/4/1962 quy định trong tổ chức bộ máy của Viện kiểm sát nhân dân tối cao có Vụ Điều tra thẩm cứu, nhƣng mới chỉ tổ chức đƣợc Phòng điều tra thẩm cứu mà thôi). Còn ở các địa phương, thì công tác điều tra thuộc nhiệm vụ của các đơn vị kiểm sát điều tra (Điều 5 của Pháp lệnh quy định cụ thể về tổ chức của Viện kiểm sát nhân dân tối cao ngày 16/4/1962 và Pháp lệnh sửa đổi ngày 15/01/1970).
Tuy nhiên, ở giai đoạn này, mặc dù chƣa có Cơ quan điều tra chuyên trách nhƣng hoạt động điều tra lại đƣợc thực hiện ở cả 3 cấp: Trung ƣơng, tỉnh, huyện và
có thẩm quyền điều tra với hầu nhƣ tất cả các loại tội trừ các tội xâm phạm an ninh quốc gia. Đã có thời điểm công tác điều tra còn có chiều hướng trội hơn các công tác khác của ngành Kiểm sát. Tổng kết công tác những năm 70 của ngành Kiểm sát nhân dân có nêu: “Trước năm 1970 Viện kiểm sát cấp huyện, thị làm công tác điều tra đến 50% và cấp tỉnh điều tra đến 25% số vụ án thụ lý”21.
Năm 1978, Vụ Điều tra thẩm cứu mới đƣợc thành lập trên cơ sở Phòng Điều tra thẩm cứu thuộc Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Đến năm 1981, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân đƣợc ban hành thay thế cho Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1960, tại khoản 1 Điều 10 quy định: "... Trong trường hợp do pháp luật quy định thì Viện kiểm sát nhân dân trực tiếp tiến hành điều tra”. Đó là các vụ án do Viện trưởng Viện kiểm sát cấp trên giao và các vụ án Viện trưởng Viện kiểm sát thấy cần thiết phải trực tiếp điều tra (Thông tƣ liên bộ số 01/TTLB ngày 23/1/1984 giữa Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Bộ Nội vụ (nay là Bộ Công an)).
Ngoài ra trên thực tế, Viện kiểm sát vẫn phải tiến hành điều tra khi thấy cần thiết trong các trường hợp: Do yêu cầu chính trị và cấp uỷ giao hoặc khi xét thấy các vụ án do cơ quan Công an điều tra không đƣợc khách quan, toàn diện, cán bộ điều tra vi phạm pháp luật tới mức nếu để họ tiếp tục điều tra sẽ dẫn đến lọt tội phạm, oan sai và dƣ luận xã hội không đồng tình. Đồng thời, pháp luật cũng quy định cho VKSND các cấp có thẩm quyền trực tiếp khởi tổ, điều tra đối với một số loại tội như: các tội phạm về chức vụ trong hoạt động tư pháp; các vụ giết người xảy ra ở nơi giam giữ cải tạo; các vụ trốn trại; các trường hợp cán bộ ngành Kiểm sát phạm tội và các vụ án do cấp ủy Đảng yêu cầu.
Vào năm 1984, ngoài Vụ điều tra thẩm cứu của VKSNDTC, do yêu cầu của công tác điều tra cũng nhƣ công tác kiểm sát điều tra trong ngành Kiểm sát nhân dân, Viện trưởng VKSNDTC ra quyết định thành lập thêm 04 Phòng điều tra thẩm cứu ở các VKSND thành phố Hồ Chí Minh, Hà Nội, Hải Phòng, Quảng Nam - Đà Nẵng để thực hiện việc điều tra ở địa phương. Nhìn chung hoạt động điều tra lúc này đƣợc thu về một mối, các Phòng kiểm sát điều tra, phòng nghiệp vụ khác và VKSND các quận, huyện không đƣợc thụ lý điều tra nữa, về cơ bản, cơ chế điều tra trên vẫn tồn tại đến khi ban hành BLTTHS năm 1988. Thực tế, trước khi tổ chức hai cấp điều tra trong ngành Kiểm sát nhân dân, các Viện kiểm sát tỉnh, thành phố, quận, huyện, thị xã cũng đã tiến hành các hoạt động điều tra; cách tổ chức thực hiện hoạt động điều tra là khi cần thiết thì thành lập một tổ điều tra để điều tra và người
21 Lại Thị Loan (2012), “Quá trình hình thành và phát triển của Cơ quan điều tra Viện kiểm sát nhân dân tối cao qua các thời kỳ”, Tạp chí kiếm sát (số 11), tr.10.
thực hiện điều tra là các cán bộ, Kiểm sát viên thuộc Phòng kiểm sát điều tra kiêm nhiệm thực hiện.
Có thể thấy rằng, từ năm 1960 – 1988 là khoản thời gian đánh dấu mốc quan trọng trong lịch sử tố tụng hình sự, bằng việc Hiến pháp, pháp luật quy định Viện kiểm sát nhân dân thực hiện các chức năng, nhiệm vụ cụ thể, trong đó có hoạt động điều tra và đơn vị trực tiếp làm nhiệm vụ điều tra (Vụ Điều tra thầm cứu). Hoạt động điều tra của Viện kiểm sát có tính độc lập tương đối so với công tác kiểm sát, nhưng thực chất cũng là nhằm tăng cường hiệu quả công tác kiểm sát, đồng thời, tạo thế chủ động cho ngành Kiểm sát trong công tác đấu tranh phòng, chống tội phạm;
tránh làm oan cho người vô tội…Với quy định “Viện trường Viện kiểm sát thấy cần thiết phải trực tiếp điều tra”, hoạt động điều tra thẩm cứu (với ý nghĩa đi sâu nghiên cứu, điều tra; xét kỹ một vụ án) trong thời kỳ này đã chú trọng đến công tác điều tra, xác minh những vụ án “mang tính chất minh oan” cho người đã bị kết án. Pháp luật tố tụng hình sự giai đoạn này đã giành quyền chủ động cho Viện trường Viện kiểm sát các cấp trong việc điều tra vụ án. Thẩm quyền điều tra trong giai đoạn này cũng rất rộng, có thể xem là rộng nhất trong các giai đoạn từ trước đến nay.
1.3.3 Quy định về thẩm quyền điều tra của Viện kiểm sát trong Pháp luật Tố tụng hình sự Việt Nam giai đoạn từ năm 1988 đến năm 2003
Ngày 28/6/1988, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua Bộ luật Tố tụng hình sự đầu tiên của nước ta, có hiệu lực kể từ ngày 01/01/1989. Ngày 04/4/1989, Pháp lệnh Tổ chức điều tra hình sự cũng đƣợc ban hành nhằm quy định cụ thể về tổ chức và hoạt động điều tra của Cơ quan điều tra cũng nhƣ việc quy định các quyền và nghĩa vụ của Điều tra viên trong tố tụng hình sự và hệ thống cơ quan điều tra chuyên trách gồm Cơ quan điều tra của lực lƣợng Cảnh sát nhân dân, Cơ quan điều tra của lực luợng An ninh nhân dân, Cơ quan điều tra An ninh Quân đội, Cơ quan điều tra hình sự Bộ Quốc phòng, Cơ quan điều tra Viện kiểm sát nhân dân.
Luật sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân đƣợc Quốc hội thông qua ngày 22/12/1988 đã có những quy định cụ thể, rõ ràng về công tác điều tra của Viện kiểm sát, coi đó là một cơ quan điều tra chuyên trách, độc lập. Giai đoạn này, Kiểm sát viên không đƣợc tự tiến hành điều tra toàn bộ vụ án nữa, mà hoạt động này đƣợc giao cho Điều tra viên Cơ quan điều tra Viện kiểm sát. Theo đó, về tổ chức, Cơ quan điều tra Viện kiểm sát nhân dân tổ chức thành một hệ thống ở hai cấp: Tại Viện kiểm sát nhân dân tối cao có Cục Điều tra (trên cơ sở đổi tên Vụ Điều tra thẩm cứu), còn ở Viện kiểm sát nhân dân các tỉnh có Phòng điều tra; của
Viện kiểm sát quân sự Trung ƣơng là Phòng Điều tra, của Viện kiểm sát quân sự cấp Tổng cục, quân khu, quân chủng và cấp tương đương là Ban Điều tra. Tính đến năm 1999, có Cục Điều tra và 36 Phòng điều tra/61 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung uơng. Trong đó, không kể các Phòng điều tra ở Viện kiểm sát quân sự Trung ƣơng và 18 Ban Điều tra thuộc Viện kiểm sát quân sự cấp thứ hai22.
Về thẩm quyền điều tra của Cơ quan điều tra Viện kiểm sát nhân dân, Bộ luật Tố tụng hình sự năm 1988 quy định cho phép Cơ quan điều tra trong Viện kiểm sát nhân dân có thể lựa chọn vụ việc để điều tra, nhằm phục vụ thực hiện chức năng của Ngành. Tại khoản 3 Điều 92 của Bộ luật Tố tụng hình sự năm 1988 và Điều 18 của Pháp lệnh Tổ chức điều tra hình sự năm 1989 quy định:
Cơ quan điều tra của Viện kiểm sát nhân dân điều tra trong những trường hợp sau đây, khi Viện trưởng xét thấy cần thiết:
a) Khi phát hiện việc điều tra có vi phạm pháp luật nghiêm trọng;
b) Khi tiến hành kiểm sát việc tuân theo pháp luật, phát hiện những vụ phạm tội rõ ràng, không cần thiết phải chuyển cho cơ quan điều tra khác;
c) Khi phát hiện tội phạm trong hoạt động tư pháp;
Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao có thể giao cho Cơ quan điều tra của Viện kiểm sát nhân dân điều tra trong những trường hợp khác.
Việc Nhà nước giao cho Cơ quan điều tra VKSND có thẩm quyền điều tra khi xét thấy cần thiết là để tạo điều kiện cho Viện kiểm sát có thể chủ động trong đấu tranh phòng chống tội phạm, chống oan sai và bỏ lọt tội phạm, tăng cường công tác kiểm sát việc tuân theo pháp luật. Tuy nhiên, thẩm quyền của Cơ quan điều tra VKSND dường như về hình thức bị chi phối bởi ý chí chủ quan của Viện trưởng VKSND. Mặt khác, việc quy định về thẩm quyền điều tra nhƣ vậy là quá rộng mà lại thiếu cụ thể. Trên thực tế, không ít VKSND địa phương chưa có nhận thức thấu đáo về thẩm quyền quyền điều tra của Cơ quan điều tra VKSND, chƣa thấy đƣợc đó là nhiệm vụ để ngành Kiểm sát nhân dân thực hiện chức năng của mình, nên có những biểu hiện né tránh, ngại va chạm dẫn đến bỏ lọt tội phạm, chất lƣợng điều tra còn thấp. Nghiệp vụ điều tra của ĐTV Viện kiểm sát các cấp còn chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu của tình hình đấu tranh chống tội phạm trong thời điểm đó. Quy định của pháp luật cũng chưa thật sự rõ ràng như khi nào “Viện trưởng xét thấy cần thiết”, khi nào thì không cần thiết và cũng không xác định cụ thể loại tội nào khi “
22 Lại Viết Quang (2013), “Đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan điều tra Viện kiểm sát nhân dân đáp ứng yêu cầu cải cách tƣ pháp”, Tạp chí Kiểm sát (số 11), tr.19.