CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ KINH DOANH XUẤT KHẨU GẠO VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH
2.2. Thực trạng kinh doanh xuất khẩu gạo của thương nhân trong thời gian vừa qua
2.2.3. Nguyên nhân của những hạn chế
2.2.3.1. Những hạn chế do chính sách, pháp luật
Xuất khẩu gạo của Việt Nam dù có vị trí nhất nhì thế giới nhưng vẫn ít được thế giới biết đến. Không chỉ vậy, gạo Việt Nam ngày càng bị canh tranh gay gắt.
Trong những năm vừa qua, một loạt chính sách được ban hành tác động trực tiếp hoặc gián tiếp tới hành vi của chủ thể trên thị trường lúa gạo. Tuy nhiên, các chính sách cũng bộc lộ nhiều bất cập và không đạt được kết quả như kỳ vọng. Một ví dụ điển hình là Chính phủ hỗ trợ tài chính cho doanh nghiệp xuất khẩu giúp giảm chi phí thu mua gạo, tức là mua được giá rẻ và đương nhiên doanh nghiệp cũng sẵn sàng xuất khẩu với giá rẻ mà lợi nhuận không suy giảm, vì vậy thu nhập của người nông dân cũng không gia tăng đáng kể mặc dù sản lượng xuất khẩu liên tục trong những năm gần đây. Hay một loạt những bất cập trong pháp luật về kinh doanh xuất
46 Huỳnh Xây - Chúc Ly, Bi kịch nhiều ruộng vẫn nghèo: Trồng lúa thu nhập 25.000 đồng/ngày, Báo Nông thôn Việt,
http://nongthonviet.com.vn/van-de-du-luan-quan-tam/201511/bi-kich-nhieu-ruong-van-ngheo-trong-lua-thu- nhap-25000-dongngay-646843/, [truy cập 18/10/2015]
khẩu gạo đã đề cập ở trên đều không đem lại kết quả như kỳ vọng, ngược lại còn đem lại những hậu quả khó lường. Đứng ở góc độ nhà nghiên cứu chính sách, ông Nguyễn Văn Sánh, Viện trưởng Viện nghiên cứu phát triển đồng bằng sông Cửu Long, cho biết: "hiện trong ngành lúa gạo có tới hơn 200 văn bản quy phạm pháp luật, gây chồng chéo, cản trở các thành tố trong chuỗi ngành hàng này phát huy tác dụng"47.
Trước đây, theo Cơ chế quy định tại Khoản 1 Điều 10 Nghị định số 12/2006/NĐ-CP ngày 23 tháng 01 năm 2006 của Chính phủ (Nghị Định đã được thay thế bởi Nghị định 187/2013/NĐ-CP), thương nhân thuộc các thành phần kinh tế đều được xuất khẩu gạo, không quy định điều kiện kinh doanh đối với xuất khẩu gạo. Cơ chế này, bên cạnh khía cạnh tích cực là sự tự do, thông thoáng, cũng đã bộc lộ nhiều bất cập như không xác định rõ trách nhiệm của thương nhân với các nhiệm vụ chính trị và kinh tế của đất nước, với người nông dân sản xuất lúa gạo, với việc bình ổn giá thu mua lúa cho người nông dân và giá bán gạo cho người tiêu dùng trong nước. Nhiều doanh nghiệp không có kho tàng, không có cơ sở chế biến, không chủ động thu mua, dự trữ, không kinh doanh chuyên sâu ngành lương thực, chỉ tham gia xuất khẩu khi thị trường thuận lợi. Kinh doanh xuất khẩu gạo chỉ thực hiện được phần ngọn của quá trình sản xuất, tiêu thụ lúa gạo; khi doanh nghiệp ký được hợp đồng mới tổ chức thu mua, gây bất ổn thị trường. Từ đó, dẫn tới tình trạng tới mùa thu hoạch nếu thị trường khó khăn, nông dân lại rơi vào tình cảnh “được mùa, rớt giá”48.
Sau đó Chính phủ đã ban hành nghị định 109 về điều kiện kinh doanh xuất khẩu gạo có hiệu lực từ năm 2011 nhằm thiết lập hành lang pháp lý khắc phục các hạn chế của Nghị định 12/2006/NĐ-CP. Sau khi nghị định có hiệu lực đã đem lại những kết quả tích cực. Bên cạnh đó cũng có những vấn đề bất cập chưa thấy rõ được quyền lơị của nông dân và các doanh nghiệp tham gia xuất khẩu. Cụ thể những doanh nghiệp nhỏ không đáp ứng được tiêu chí về điều kiện kinh doanh, về giá sàn, chính sách tạm trữ, thị trường tập trung... như đã phân tích tại mục 2.1 của luận văn này.
47 Trung Chánh, Cơ chế "trói tay" ngành lúa gạo, Báo Kinh tế Sài Gòn online,
http://www.thesaigontimes.vn/136371/Co-che-troi-tay-nganh-lua-gao.html, [truy cập 26/10/2015]
48 Văn phòng Bộ, Người phát ngôn Bộ Công Thương trả lời một số vấn đề được dư luận, báo chí quan tâm, Bộ Công Thương Việt Nam, http://www.moit.gov.vn/vn/tin-tuc/6270/nguoi-phat-ngon-bo-cong-thuong-tra- loi-mot-so-van-de-duoc-du-luan--bao-chi-quan-tam.aspx,[truy cập 27/10/2015]
Thứ nhất, Chính sách quy định giá sàn thu mua lúa, đảm bảo nông dân lãi ít nhất 30% : Chính sách này có mục tiêu tốt đối với người nông dân nhưng trên thực tế lại tác động ngược gây hại cho người nông dân. Việc xác định giá thành sản xuất lúa khá phức tạp về thống kê và phí tổn thời gian để đảm bảo tính chính xác, và mang tính đại diện cho sản xuất lúa phổ biến của một vùng. Sự biến động nhanh của thị trường các yếu tố đầu vào như phân bón, thuốc trừ sâu, hay giá lao động,… sẽ làm cho việc xác định chi phí tại mỗi thời điểm liên tục biến đổi. Thực tế doanh nghiệp chủ yếu thu mua lúa gạo qua thương lái, nên mức giá mà người nông dân được hưởng luôn thấp hơn mức giá thu mua của công ty. Các doanh nghiệp xuất khẩu lúa gạo có xu hướng đàm phán bán gạo với giá thấp cho nước ngoài và quay trở lại định giá mua thấp với nông dân. Người nông dân vì thế luôn chỉ được hưởng mức lãi thấp do bị doanh nghiệp thu mua ép giá. Hơn nữa việc xác định giá sàn vô hình trung tạo ra một “chuẩn” thu mua thóc bất lợi cho những người nông dân trồng các loại lúa có chất lượng cao theo hợp đồng nông sản với các doanh nghiệp xuất khẩu gạo, vô tình phá hoại chính sách khuyến khích nông dân chuyển dịch sang trồng các loại giống lúa gạo có chất lượng cao.
Thứ hai, Chính sách trợ cấp tín dụng thu mua tạm trữ: Chính sách trợ cấp tín dụng cho doanh nghiệp thu mua tạm trữ được thực hiện song hành với chính sách đảm bảo người nông dân có lãi ít nhất 30%. Theo nhiều phân tích, hiệu quả của chính sách này không thực sự rõ ràng và người nông dân Việt Nam không được hưởng lợi trực tiếp từ chính sách này.
Thứ ba, Chính sách quy định điều kiện doanh nghiệp xuất khẩu gạo: đặt ra những điều kiện có tính siết chặt hơnđối với hoạt động kinh doanh xuất khẩu gạo nhằm giảm bớt các đầu mối xuất khẩu, tránh hiện tượng tranh mua, tranh bán. Hệ quả của chính sách này là tập trung xuất khẩu vào một số doanh nghiệp lớn, loại bỏ các doanh nghiệp nhỏ vì khó đáp ứng được hai điều kiện trên. Tuy nhiên, chính sách này không đạt được mục tiêu liên kết nhà xuất khẩu với nông dân, thay vào đó vô hình trung tăng cường thêm tầng lớp thương lái giữa nông dân và các doanh nghiệp xuất khẩu.
Bộ Công Thương đã chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành, địa phương liên quan xây dựng, đã ban hành Quy hoạch thương nhân kinh doanh xuất khẩu gạo (kèm theo Quyết định số 6139/QĐ-BCT ngày 28 tháng 8 năm 2013 của Bộ trưởng Bộ Công Thương), xác định cụ thể các tiêu chí, điều kiện để được cấp và duy trì
Giấy chứng nhận, trong đó, có tiêu chí kho chứa, cơ sở xay, xát thóc, gạo để đáp ứng điều kiện kinh doanh được quy hoạch trên địa bàn 13 tỉnh, thành phố vùng Đồng bằng sông Cửu Long, thành phố Hồ Chí Minh, Tây Ninh, Thái Bình, Hưng Yên. Các tiêu chí này nhằm hướng đầu tư hiệu quả, ngăn ngừa tình trạng đầu tư, dàn trải, kém hiệu quả gây lãng phí cho đầu tư của doanh nghiệp và xã hội. Tại văn bản này, Bộ Công Thương cũng chỉ quy định “ưu tiên thương nhân có vùng nguyên liệu hoặc thực hiện hợp tác, đặt hàng, liên kết với hộ nông dân trồng lúa được UBND cấp tỉnh xác nhận bằng văn bản” chứ không nói rõ tỷ lệ vùng nguyên liệu hoặc hợp đồng liên kết tiêu thụ chiếm bao nhiêu phần trăm sản lượng gạo XK của DN thì được ưu tiên. Quy định “mập mờ” này của Bộ Công Thương đã tạo ra kẽ hở, tiềm ẩn cơ hội tạo ra nhóm lợi ích và sự thiếu công bằng trong quá trình xem xét và cấp phép mới cho 50 Doanh nghiệp xuất khẩu.
2.2.3.2. Hạn chế do việc quản lý chuỗi cung ứng gạo a. Chất lượng gạo chưa cao
Trong những năm gần đây giá gạo xuất khẩu của Việt Nam luôn thấp hơn giá gạo xuất khẩu của thế giới. Chất lượng gạo còn thấp một phần là do giống sử dụng canh tác là giống ngắn ngày (ba tháng/vụ, thời gian sinh trưởng ngắn đã khiến gạo bị bạc bụng, không trong suốt như gạo của các đối thủ cạnh tranh.
Như Thái Lan chẳng hạn, ở vùng Đông Bắc nước này có đến trên 60% diện tích chỉ trồng một vụ/năm theo mùa mưa, ở miền Trung tuy có hồ chứa nước nhưng cũng chỉ trồng tối đa hai vụ/năm, nhờ thời gian sinh trưởng kéo dài nên chất lượng hạt gạo rất cao, được thị trường ưa chuộng. Ở Ấn Độ hiện nay trồng chủ yếu là giống gạo trắng IR64, ở Pakistan trồng giống I6 nên chất lượng gạo cao49. Còn gạo xuất khẩu của Việt Nam phần lớn thuộc phẩm cấp trung bình, gạo trắng thường 15- 25% tấm, và chưa có thương hiệu riêng nên khả năng cạnh tranh thấp gạo.
Theo GS Võ Tòng Xuân, chuyên gia hàng đầu về lúa gạo cho rằng: “Lâu nay gạo xuất khẩu Việt Nam chủ yếu được hệ thống thương lái thu gom từ nhiều nơi, nhiều loại giống, sau đó doanh nghiệp chế biến, đấu trộn đem đi xuất khẩu”50. Vì
49 Hoàng Hải, Giải pháp gỡ khó cho xuất khẩu lúa gạo, Báo Doanh nhân Sài Gòn online,
http://www.doanhnhansaigon.vn/van-de/giai-phap-go-kho-cho-xuat-khau-lua-gao/1088509/, [truy cập 28/10/2015]
50 Phạm Anh, Thương hiệu gạo Việt: 30 năm vẫn loay hoay, Báo Tiền Phong, http://www.tienphong.vn/Print.aspx?id=855456, [truy cập 28/10/2015]
vậy không thể đăng ký nhãn hiệu, thương hiệu cho gạo để đi xúc tiến thương mại được. Hơn nữa sự chủ động xây dựng các kênh phân phối, tiếp cận thị trường quốc tế theo các kênh hàng riêng của Bộ Công Thương, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn nói chung và các doanh nghiệp xuất khẩu nói riêng còn yếu, nên khả năng định vị gạo Việt Nam với người tiêu dùng các nước còn yếu.
b. Năng lực cạnh tranh của các doanh nghiệp trong nước còn yếu
Theo quy định tại Khoản 2, Điều 3, Nghị định 109/2010/NĐ-CP, không chỉ có thương nhân trong nước mà cả thương nhân nước ngoài cũng được quyền tham gia xuất khẩu gạo. Tuy nhiên, xét về năng lực thị trường và vốn, các doanh nghiệp trong nước chưa đủ năng lực để cạnh tranh với các doanh nghiệp nước ngoài. Nhiều doanh nghiệp gặp khó khăn để tiếp cận nguồn vốn vay từ ngân hàng để tiến hành hoạt động kinh doanh. Không chỉ vậy, thị trường xuất khẩu thế giới ngày càng trở nên đông đúc hơn với sự tham gia của nhiều nhà xuất khẩu lớn. Gạo Việt Nam không chỉ cạnh tranh với các quốc gia xuất khẩu lớn lâu nay như Thái Lan, Ấn Độ, mà còn phải cạnh tranh với Mỹ và Pakistan, hay ngay tại khu vực Đông Nam Á, một đối thủ cạnh tranh khác về xuất khẩu gạo hiện đang nổi lên là Campuchia.
Năng lực cạnh tranh của các doanh nghiệp xuất khẩu gạo còn yếu trên thị trường xuất khẩu gạo thế giới khiến giá gạo Việt Nam khó tăng, lợi ích kinh tế từ xuất khẩu gạo khó tăng cao.
c. Thiếu liên kết giữa sản xuất và chế biến
Hiện nay, trên thị trường xuất khẩu gạo vẫn còn thiếu vắng các liên kết ngang giữa các công ty và liên kết dọc với các công ty cung ứng đầu vào cho sản xuất. Xu hướng xây dựng vùng nguyên liệu hiện được thực hiện rất “gượng ép” do các doanh nghiệp chủ yếu dựa vào nguồn cung sẵn có trên thị trường, sản phẩm xuất khẩu không có sự khác biệt lớn, rủi ro về lợi nhuận cao do thị trường đầu ra không ổn định51. Các doanh nghiệp xuất khẩu đã chạy đua xuất khẩu bằng mọi giá để thu hồi vốn nhanh.
Mặc dù mô hình liên kết, tạo ra cánh đồng mẫu lớn để sản xuất lúa hàng hóa, tăng thu nhập cho nông dân đã thực hiện được gần 2 năm. Mô hình liên kết giữa nông dân – nhà kinh doanh đã chứng minh sự thành công ở trên thế giới như
51 Xuân Thân, Nước ngoài đang hưởng lợi từ trợ cấp xuất khẩu gạo của Việt Nam, Đài tiếng nói Việt Nam, http://vov.vn/kinh-te/nuoc-ngoai-dang-huong-loi-tu-tro-cap-xuat-khau-gao-cua-viet-nam-359364.vov, [truy cập 03/11/2015]
Ghana, Ấn Độ… Ở Việt Nam, thời gian qua liên kết này không khả thi do tính chất không vững chắc trong mối quan hệ giữa các đối tác (đặc biệt là từ phía nông dân) do không có ràng buộc về pháp lý và tài chính, cũng như ảnh hưởng của tập quán sản xuất nhỏ từ lâu đời.
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2
Sau một thời gian thực hiện Nghị định 109/2010/NĐ- CP về kinh doanh xuất khẩu gạo cho thấy rằng chính sách đã đem lại không ít thành công cho ngành xuất khẩu lúa gạo nói riêng và cho toàn bộ nền kinh tế nói chung, góp một phần không nhỏ trong tổng GDP của cả nước. Sản lượng và giá trị xuất khẩu tăng dần qua các năm, thường xuyên đứng thứ hai thế giới về xuất khẩu gạo đặc biệt trong năm 2012, lượng gạo xuất khẩu đạt mức kỉ lục và vươn lên đứng đầu thế giới. Hiện nay, Việt Nam đứng thứ ba trên thế giới về kinh doanh xuất khẩu gạo. Bên cạnh những thành tựu đạt được thì Việt Nam hiện đang mất dần vị thế cạnh tranh trên trường quốc tế do những nguyên nhân sau: gạo Việt chưa xây dựng được thương hiệu trên thị trường thế giới, thị trường xuất khẩu hạn chế, tập trung vào thị trường dễ tính, giá gạo xuất khẩu còn thấp dẫn đến thu nhập của người trồng lúa thấp, thặng dư thương mại hầu như không đáng kể, mà nguyên nhân làm cho Việt Nam đang mất dần vị trí quan trọng trong các mặt hàng xuất khẩu chủ lực chủ yếu là do những hạn chế về chính sách và pháp luật; hạn chế trong việc quản lý chuỗi cung ứng gạo do chất lượng gạo chưa cao, năng lực cạnh tranh của các doanh nghiệp trong nước còn yếu và chưa liên kết giữa sản xuất và chế biến. Vì vậy cần sửa đổi, bổ sung vào giai đoạn hoạch định chính sách nói chung và Nghị định 109/2010/NĐ-CP cụ thể cần sửa đổi quyền và nghĩa vụ của thương nhân kinh doanh xuất khẩu gạo, thủ tục kinh doanh xuất khẩu gạo, cơ chế điều hành hoạt động kinh doanh xuất khẩu gạo, dự trữ lưu thông, điều tiết giá thóc, gạo hàng hóa xuất khẩu, về việc đăng ký hợp đồng xuất khẩu gạo, chính sách thu mua tạm trữ. Cùng với việc cải thiện chính sách cần sự kết hợp của các đơn vị cấp quyền và toàn dân trong việc thực hiện chính sách thành công.