6. Đối tượng và phạm vi của đề tài
1.2. Các yếu tố tác động đến cơ chế ĐTBD công chức hành chính của Học viện Hành chính Quốc gia
Đào tạo CBCC khác giáo dục quốc dân ở chỗ: Giáo dục quốc dân có trách nhiệm cung cấp nguồn nhân lực trí tuệ cho toàn xã hội, trong đó có cả nguồn nhân lực cho hoạt động QLHC. Trái lại, đào tạo CBCC phải căn cứ vào pháp luật Nhà nước về xây dựng đội ngũ CBCC. Nói cách khác ĐTBD CBCC chỉ diễn ra trong phạm vi nguồn nhân lực phục vụ cho QLNN và có liên quan đến phạm vi QLNN. Đề cập đến công tác ĐTBD cán bộ, công chức, người ta thường nói đến các yếu tố ảnh hưởng chủ yếu đến cơ chế ĐTBD công chức hành chính:
1.2.1. Xuất phát từ chức năng, nhiệm vụ của Học viện Hành chính quốc gia ĐTBD công chức hành chính là một trong những nhiệm vụ cơ bản của HVHC Quốc gia được khẳng định tại Quyết định số 234/2003/QĐ-TTg ngày 23/11/2003 của Thủ tướng Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của HVHC Quốc gia. Trong đú, qui định rừ HVHC Quốc gia cú chức năng “ĐTBD đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức nhà nước, các chức danh công chức hành chính các cấp…”. Cụ thể là “tổ chức ĐTBD kiến thức, kỹ năng, nghiệp vụ HCNN ngạch CV, CVC, CVCC và các chức danh hành chính các cấp. ĐTBD cho CBCC, viên chức hành chính trong bộ máy hành chính các cấp từ Trung ương đến cơ sở”.
Từ cơ cấu tổ chức bộ máy được quy định, trong quá trình phát triển, HVHC Quốc gia hiện nay có 4 cơ sở: ngoài HVHC Quốc gia tại Hà Nội, còn có Cơ sở HVHC Quốc gia ở Tp. Hồ Chí Minh, Cơ sở miền Trung và Phân viện HVHC Quốc gia tại Tây Nguyên. Mỗi Cơ sở được phân bổ chịu trách nhiệm
từng địa bàn cụ thể, dưới sự lãnh đạo thống nhất trong toàn Học viện. Các Cơ sở đều chịu trách nhiệm tổ chức ĐTBD công chức hành chính theo sự phân cấp, phân công trong khu vực, từng loại hình… Tuy nhiên sự phân công, phân cấp chỉ tương đối nên còn có sự chồng chéo, phối hợp thiếu thống nhất trong thực hiện nhiệm vụ đào tạo, bồi dưỡng. Đặc biệt, trong bối cảnh HVHC Quốc gia chưa có chức năng, nhiệm vụ từ năm 2007 đến nay, phần nào ảnh hưởng đến chức năng, nhiệm vụ của các Cơ sở, qua đó ảnh hưởng đến xây dựng, ban hành và thực hiện các cơ chế ĐTBD công chức hành chính.
Vì vậy, hiệu quả và chất lượng ĐTBD công chức hành chính của HVHC Quốc gia trong thời gian qua, hiện nay và trong tương lai phụ thuộc vào cơ chế ĐTBD của Học viện, nhất là cơ chế phân cấp, phối hợp trong quản lý và thực hiện quá trình ĐTBD.
1.2.2. Sự tác động, chi phối của các quy định pháp luật đối với ĐTBD công chức hành chính
Cơ chế ĐTBD công chức hành chính được thực hiện dựa trên các văn bản qui phạm pháp luật qui định về ĐTBD của các cơ quan nhà nước. Trong đó có những văn bản định hướng mục tiêu, nội dung, chính sách ĐTBD song cũng có những văn bản hướng dẫn thực hiện các chế độ liên quan đến đào tạo bồi dưỡng.
Chính những văn bản này là cơ sở để các cơ sở ĐTBD công chức hành chính xây dựng các cơ chế cụ thể trong phối hợp thực hiện.
Sau khi Luật cán bộ, công chức và Luật Viên chức được ban hành, các văn bản liên quan đến tổ chức thực hiện công tác ĐTBD cán bộ, công chức, viên chức được soạn thảo và ban hành khá đầy đủ, kịp thời chi phối.
- Nghị định số 18/2010/NĐ-CP ngày 05/3/2010 của Chính phủ về ĐTBD công chức (Nghị định số 18).
- Thông tư số 03/2011/TT-BNV ngày 25/01/2011 của Bộ Nội vụ hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định số 18/2010/ NĐ-CP ngày 05/3/2010 của Chính phủ về ĐTBD công chức (Thông tư số 03).
- Nghị định số 125/2011/NĐ-CP ngày 30/12/2011 của Chính phủ quy định về trường của cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, lực lượng vũ trang nhân dân (Nghị định số 125).
- Quyết định số 1374/QĐ-TTg ngày 12/8/2011 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Kế hoạch ĐTBD cán bộ, công chức giai đoạn 2011- 2015 (Quyết định số 1374).
- Quyết định số 163/QĐ-TTg ngày 25/01/2016 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án ĐTBD cán bộ, công chức, viên chức giai đoạn 2016 - 2025 (Quyết định số 163).
- Thông tư liên tịch số 06/2011/TTLT-BNV-BGDĐT ngày 06/6/2011 của Bộ Nội vụ và Bộ Giáo dục và Đào tạo quy định tiêu chuẩn, nhiệm vụ, chế độ làm việc, chính sách đối với giảng viên tại cơ sở ĐTBD của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Trường Chính trị tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (Thông tư số 06).
- Thông tư số 15/2012/TT-BNV ngày 25/12/2012 của Bộ Nội vụ hướng dẫn về tuyển dụng, ký hợp đồng làm việc và đền bù chi phí ĐTBD đối với viên chức (Thông tư số 15).
Đặc biệt Thông tư 139/2010/TT-BTC ngày 21/9/2010 của Bộ Tài chính quy định việc lập dự toán, quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước dành cho công tác ĐTBD cán bộ, công chức và Thông tư số 15/2012/TT-BNV ngày 25/12/2012 của Bộ Nội vụ hướng dẫn về tuyển dụng, ký hợp đồng làm việc và đền bù chi phí ĐTBD đối với viên chức là 02 văn bản qui định cụ thể về chế độ, chính sách trong thực hiện ĐTBD. Tuy nhiên, trong thực tiễn, để đảm bảo chất lượng ĐTBD nhưng đồng thời thực hiện đúng các qui định về định mức chi phí cho giảng viên, báo cáo viên trong bối cảnh XHH, nhất là đối với những loại hình ĐTBD công chức hành chính cao cấp như: ĐTBD cấp Vụ, Giám đốc sở, CVCC… là rất khó khăn. Vấn đề này đòi hỏi các cơ sở ĐTBD phải có những cơ chế điều chỉnh khi thực hiện để giảm thiểu mâu thuẫn giữa chất lượng đào tạo và chính sách tài chính qui định.
Ngoài ra, hoạt động ĐTBD còn bị chi phối, điều chỉnh của các chủ trương, chính sách của cấp uỷ, chính quyền các tỉnh, thành phố trong khu vực. Mỗi địa phương tuỳ thuộc vào điều kiện kinh tế - xã hội đều có chính sách riêng trong ĐTBD CBCC, trong đó có công chức hành chính.
1.2.3. Yêu cầu thực hiện cải cách hành chính
Cải cách hành chính là tiền đề, động lực phát triển kinh tế - xã hội, làm cho bộ máy Nhà nước trở nên gần dân hơn, khắc phục nhiều bất cập vốn có trong thời cơ chế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp.
Để thực hiện được cải cách đó phải nhờ ở đội ngũ cán CBCC, nhất là trong giai đoạn cải cách hành chính 2011 - 2020 hiện nay. CBCC có vai trò rất quan trọng trong việc hoạch định và quyết định sự thành công hay thất bại đường lối, chính sách cho cơ quan, tổ chức. Họ trực tiếp thực thi các chính sách, kế hoạch của cơ quan, tổ chức, các mục tiêu quốc gia. Họ thực hiện các giao tiếp (trao đổi, tiếp nhận thông tin,...) giữa các cơ quan nhà nước với nhau, với các doanh nghiệp và công dân. Muốn thế, đội ngũ CBCC phải được quan tâm ĐTBD về năng lực công tác, tinh thần trách nhiệm và ý thức phục vụ nhân dân.
Việc đổi mới công tác ĐTBD đội ngũ CBCC là một nhiệm vụ và là thách thức lớn đối với những cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Đào tạo, bồi dưỡng CBCC nhằm thực hiện chiến lược phát triển nguồn nhân lực quốc gia, đồng thời tạo ra đội ngũ CBCC vừa làm việc trên các lĩnh vực theo nguyên tắc thị trường vừa phải biết quyết định các vấn đề trên cơ sở hệ thống quyền lực mà nhân dân giao cho. ĐTBD theo nguyên tắc chức nghiệp hay chế độ việc làm đều nhằm đi đến kết quả cuối cùng là tạo ra được đội ngũ CBCC thực sự có năng lực, biết giải quyết các vấn đề được giao trên nguyên tắc kết quả, hiệu quả và chất lượng. Do đó, việc đổi mới công tác ĐTBD công chức có ý nghĩa rất quan trọng.
Thời gian qua, công tác ĐTBD cán bộ, công chức các cấp, các ngành ở các tỉnh, thành đã chuyển biến tích cực, bước đầu đạt được những kết quả khả quan. Đặc biệt là chất lượng đội ngũ CBCC ở các xã nông thôn rất được quan tâm, ngày phát triển toàn diện trên các mặt. Đội ngũ CBCC (nhất là cán bộ chủ chốt) ở các cơ quan, đơn vị, địa phương có bản lĩnh chính trị vững vàng, năng động và sáng tạo; hăng hái thực hiện đường lối chủ trương, chính sách đổi mới của Đảng và Nhà nước, trình độ kiến thức và năng lực hoạt động thực tiễn ngày càng được nâng cao, thích nghi dần với cơ chế mới. Tuy nhiên, trong thực tế vẫn còn một tỷ lệ đáng kể CBCC ở các tỉnh, thành chưa đáp ứng được yêu cầu công việc trong quá trình xây dựng và phát triển đất nước. Đó là do một số cấp ủy
Đảng, chính quyền cơ sở chưa coi trọng đúng mức công tác ĐTBD nâng cao chất lượng đội ngũ CBCC nên một số chỉ tiêu theo tiêu chuẩn quy định đạt thấp.
CBCC chủ yếu vừa học vừa làm nên thời gian học tập trung không nhiều. Nhiều cán bộ cơ sở, nhất là cán bộ người dân tộc, vùng sâu, vùng xa, cán bộ có tuổi, có hoàn cảnh kinh tế khó khăn ngại đi học. Công tác ĐTBD tuy có nhiều cố gắng nhưng còn chạy theo số lượng, chưa cử đúng đối tượng đào tạo, học chưa đúng chuyên ngành cần đào tạo, vì thế chưa đáp ứng được nhu cầu của cơ quan, tổ chức. Việc đào tạo với sử dụng chưa cân đối, chưa quản lý chặt đội ngũ cán bộ dự nguồn sau đào tạo (nhiều trường hợp được cử đi đào tạo đã tốt nghiệp nhưng chưa được bố trí công việc theo quy hoạch). Nội dung và chất lượng ĐTBD (nhất là hệ tại chức) chưa cao, chương trình đào tạo tuy đã được cải tiến song vẫn chưa thật phù hợp với đối tượng cán bộ cơ sở, phương thức đào tạo chưa đa dạng hoá. Một bộ phận không nhỏ CBCC đi học nhằm hợp thức hoá bằng cấp.
Việc ĐTBD đội ngũ CBCC chưa được thực hiện đồng bộ, mới chỉ đào tạo về lý luận chính trị và chuyên môn nghiệp vụ mà chưa chú ý bồi dưỡng về kỹ năng quản lý điều hành, tổ chức thực hiện, nhất là xử lý những tình huống trong thực tiễn. Thêm vào đó là chế độ chính sách cho CBCC được cử đi ĐTBD tuy đã được điều chỉnh, bổ sung, nâng cao hơn so với trước, song còn thấp và chưa phù hợp với giá cả của thị trường hiện nay.
1.2.4. Tác động của ngân sách, phương thức quản lý và quan niệm xã hội hóa ĐTBD của từng địa phương
ĐTBD công chức hành chính được thực hiện theo những quy định khác biệt so với các loại hình đào tạo khác của hệ giáo dục quốc dân mà được thực hiện trong hệ thống các cơ sở ĐTBD CBCC của nhà nước; “hoạt động theo nguồn kinh phí riêng và theo chương trình, nội dung do hệ thống cơ quan hành chính quản lý về công tác ĐTBD CBCC nhà nước xây dựng, ban hành…” [1, tr.3].
Trên cơ sở những đặc trưng cơ bản trên, cơ chế ĐTBD công chức hành chính chịu sự tác động, chi phối của các yếu tố bên trong và bên ngoài, cụ thể là:
Ngân sách và phương thức phân bổ ngân sách đào tạo, bồi dưỡng
ĐTBD công chức hành chính hầu hết do ngân sách các địa phương bố trí, chi trả. Vì vậy, nguồn thu ngân sách hằng năm của từng địa phương có ý nghĩa quan trọng đến đầu tư ĐTBD. Mặt khác, các địa phương trong toàn quốc chưa
được thống nhất về nguyên tác phân bổ và quản lý nguồn ngân sách này, vì vậy ảnh hưởng rất lớn đến cơ chế vận hành của các đơn vị phối hợp ĐTBD.
Trước hết, các tỉnh khu vực miền Trung hầu hết là những tỉnh nghèo.
Ngoài một số tỉnh có nguồn thu ngân sách khá (trên 10.000 tỷ/năm), hầu hết ở mức bình quân rừ 3000 đến 5000 tỷ/năm, thu không đủ chi và phải nhờ vào nguồn hỗ trợ của Trung ương. Vì vậy, nguồn lực đầu tư cho ĐTBD công chức hành chính khá hạn hẹp.
Mặt khác, phương thức quản lý ngân sách ĐTBD cũng khác nhau, chủ yếu thể hiện qua 02 phương thức sau:
- Ngân sách ĐTBD phân bổ trực tiếp cho Trường Chính trị, Sở Nội vụ chỉ quản lý về kế hoạch ĐTBD. Đối với loại hình này HVHC Quốc gia ít có cơ hội phối hợp vì hầu hết các Trường Chính trị đã chủ động thực hiện ĐTBD công chức hành chính từ CV đến CVC.
- Ngân sách ĐTBD phân bổ cho Sở Nội vụ: Việc lựa chọn đơn vị phối hợp ĐTBD do Sở Nội vụ quyết định. Với thương hiệu của HVHC Quốc gia, Học viện có nhiều cơ hội để tiếp cận và thực hiện ĐTBD. Vì vậy, vấn đề Học viện phải có cơ chế phối hợp hợp lý để chiếm lĩnh và có cơ hội thực hiện ĐTBD ở đối tượng này.
Hình thức quản lý đào tạo, bồi dưỡng
Hình thức ĐTBD là cách thức tổ chức một khóa học, khóa huấn luyện.
Theo quy định của Điều 15 Nghị định số 18/2010/NĐ-CP về ĐTBD công chức có các hình thức ĐTBD sau:
- Tập trung - Bán tập trung - Vừa học, vừa làm - Từ xa
Nghị định không quy định cụ thể việc áp dụng các hình thức ĐTBD đối với khóa học cụ thể. Việc lựa chọn hình thức ĐTBD phù hợp với đối tượng, nội dung của từng khóa học là trách nhiệm của cơ sở ĐTBD, đơn vị tổ chức.
Thực tế công tác ĐTBD cho thấy không nhất thiết mỗi khóa bồi dưỡng chỉ sử dụng một hình thức tổ chức mà có thể kết hợp các hình thức tổ chức khác
nhau cho phù hợp. Vì vậy, ở đây cũng cần có cơ chế cụ thể, thích ứng với nhu cầu của người học và đơn vị phối hợp ĐTBD.
Áp lực của xã hội hóa trong lĩnh vực đào tạo, bồi dưỡng
Điều 3 Nghị định số 18/2010/NĐ-CP về ĐTBD công chức đã quy định thực hiện các nguyên tắc ĐTBD sau đây:
- ĐTBD phải căn cứ vào vị trí việc làm, tiêu chuẩn của ngạch công chức, tiêu chuẩn chức vụ lãnh đạo, quản lý và nhu cầu xây dựng, phát triển nguồn nhân lực của cơ quan, đơn vị.
Đây là nguyên tắc đảm bảo cùng lúc 3 yêu cầu:
Một là, trang bị kiến thức, kỹ năng, hình thành thái độ mà vị trí việc làm đòi hỏi;
Hai là, phải đáp ứng tiêu chuẩn quy định cho ngạch hay chức danh lãnh đạo, quản lý;
Ba là, ĐTBD phải đi trước một bước - phát triển nguồn nhân lực cho tương lai.
- Bảo đảm tính tự chủ của cơ quan quản lý, đơn vị sử dụng công chức trong hoạt động ĐTBD.
Nguyờn tắc này thể hiện rừ yờu cầu cải cỏch hành chớnh, tăng cường phõn cấp cho các Bộ, Ngành, địa phương trong công tác quản lý phát triển nguồn nhân lực nói chung, chăm lo công tác ĐTBD xây dựng nguồn nhân lực nói riêng.
- Kết hợp cơ chế phân cấp và cơ chế cạnh tranh trong tổ chức ĐTBD. Đây chính là xã hội hóa trong ĐTBD.
Căn cứ vào nguyên tắc này, Nghị định số 18/2010/NĐ-CP cũng đã yêu cầu tổ chức bồi dưỡng kiến thức, kỹ năng chuyên ngành theo cơ chế cạnh tranh.
Đồng thời thể hiện sự đổi mới trong tư duy tổ chức ĐTBD công chức là sự tiếp thu vận dụng có kế thừa những kinh nghiệm tổ chức ĐTBD công chức của các nước phát triển. Điều này sẽ mang lại hai hiệu ứng sau:
Một là, khắc phục những hạn chế của hiện tượng độc quyền trong bồi dưỡng công chức;
Hai là, hạn chế tính khép kín của hoạt động ĐTBD; thu hút các cơ sở, đơn vị có năng lực tham gia hoạt động ĐTBD ...
- Đề cao vai trò tự học và quyền của công chức trong việc lực chọn chương trình ĐTBD theo vị trí việc làm.
Việc đề cao vai trò tự học là một thông lệ phổ biến trên thế giới. Vấn đề này xuất phát từ yêu cầu công chức phải hoàn thành nhiệm vụ ở vị trí công việc được tuyển dụng, được trả lương. Bên cạnh đó, việc quy định cho công chức được lực chọn chương trình học phù hợp với vị trí việc làm sẽ góp phần làm tăng hiệu quả của các khóa học mà công chức tham gia.
- Bảo đảm công khai, minh bạch, hiệu quả.
Nguyên tắc này hướng tới việc công khai, minh bạch trong xây dựng quy hoạch, kế hoạch; trong đầu tư và sử dụng kinh phí...; các hoạt động liên quan đến ĐTBD phải gắn với kết quả cuối cùng là tính hiệu quả của chúng.
Xã hội hóa ĐTBD đã thực sự tác động mạnh đến HVHC Quốc gia thông qua việc phá thế độc quyền của Học viện trong lĩnh vực này. Vì vậy, HVHC Quốc gia cần phải có giải pháp, cơ chế tổ chức ĐTBD thích ứng mới giữ được vị thế của mình.
1.2.5. Tác động của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức tham gia giảng dạy, quản lý đào tạo, bồi dưỡng
Quá trình ĐTBD phụ thuộc rất nhiều vào trình độ, năng lực đội ngũ CBCC làm công tác này. Đó là đội ngũ trực tiếp làm công tác giảng dạy và đội ngũ quản lý quá trình ĐTBD. Để thực hiện tốt mục tiêu, kế hoạch, chương trình ĐTBD, cần phải tổ chức tốt các quá trình quản lý các bộ phận:
- Quản lý quá trình dạy của giảng viên và học của học viên;
- Quản lý quá trình tổ chức, nhân lực;
- Quản lý tài lực, vật lực cho ĐTBD;
- Quản lý môi trường ĐTBD;
Trong quản lý quá trình dạy và học, cần hết sức chú ý đến qui trình đánh giá chất lượng dạy và học, đặc biệt là việc học của học viên, bởi lẽ đây là khâu có ảnh hưởng đến hiệu quả của các quá trình quản lý khác. Mối quan hệ giữa các quá trình quản lý ở chủ thể công tác ĐTBD qua sơ đồ sau:
Sơ đồ 1.1: Mối quan hệ giữa các quá trình quản lý ở chủ thể công tác ĐTBD
34 Quản lý tài lực,
vật lực Quản lý tài lực,
vật lực Quản lý tổ chức
nhân lực Quản lý tổ chức
nhân lực
Quản lý ĐT, BD Quản lý ĐT, BD